Современная российская государственная служба

Современный российский государственный аппарат лишь условно можно рассматривать в отрыве от его прямых предшественников – аппарата Российской империи и Советского Союза. Причем степень преемственности в ряде аспектов не просто велика – она больше, чем даже аналогичная преемственность в обществах, не переживавших в нынешнем веке социально-политических катаклизмов, подобно нашим.

Возьмем, например, персональную преемственность между номенклатурой нынешней – «демократической» и прежней – «коммунистической». По данным социологов (О.Крыштановский) в 1995г. в правительственных структурах выходцев из советской номенклатуры было 75%, в бизнесе – 61%. При этом больше половины из них попали в номенклатуру даже не при Горбачеве, а ещё раньше – при Брежневе.

Становление государственной службы Российской Федерации началось с принятием в 1995 году Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации».

Доктор юридических наук А.В.Облонский (Институт государства и права Российской академии наук), ответственный редактор учебного пособия «Государственная служба» отозвался об этом Законе негативно: «Это образец «корпоративного устава» содержит, пожалуй, беспрецедентную для современных государств систему бюрократических чинов в трех измерениях: категориях, группы, разряды». И далее: «Авторы Закона в этой части (классификации должностей, классных чинов, разрядов и т.п. –вставка моя)по существу возрождают дух XVIII столетия, умудрившись, однако, перещеголять даже Петра I с его тягой к казарменной унификации всего и вся». Но это вопрос спорный. Думается, что профессор Облонский здесь не совсем прав.

В те же годы начала формирования федеральной государственной службы начались процессы по созданию государственной службы субъектов РФ.

Надо сказать, что на заре формирования государственной службе субъектов РФ было много противоречий, нестыковок. Тем более, что некоторые субъекты (в т.ч. Татарстан) приняли закон о госслужбе раньше федерального, к тому же федеральная законодательная база по госслужбе не была долгое время полностью сформирована.

И вот тогда появились два противоположных подхода к разработке законодательства субъектов РФ по государственной службе.

Сторонники первого подходаначинали свою аргументацию со ссылок на Конституцию РФ. Они считали, что поскольку вопрос регулирования госслужбы субъектов РФ не отнесен был ни к исключительному ведению Российской Федерации, ни к совместному ведению (ст.72), то такое регулирование должно быть отнесено исключительно к ведению субъектов РФ. Отсюда, по их мнению, логически вытекает, что к ведению России относится только федеральная государственная служба, что и закреплено в Конституции РФ (ст.71 п.«т»). Кроме того, сторонники этого подхода подкрепляли свой вывод ссылкой на ст.2 Закона РФ о госслужбе 1995г., где государственная служба субъектов РФ отнесена к их ведению. Этот подход не только дискутировался, но и воплотился в целом ряде законов о госслужбе субъектов РФ – в Башкирии, Татарстане, Иркутской области, Республике Саха (Якутия) и др.

Но ведь законодательство о госслужбе является частью административного. Сторонники первого подхода забыли или проигнорировали этот факт. А административное законодательство, согласно ст.72 п.»к» Конституции РФ, относится к совместному ведению России и её субъектов. И оно включает не только федеральные законы и подзаконные акты, но и принимаемые в соответствии с ними нормативные акты субъектор РФ (ст.76 ч.2). Да и из ст.2 Закона РФ о госслужбе вытекает только то, что к ведению субъектов Федерации относится сама госслужба в них, т.е. её организация.

Но ни в той, ни в других статьях нет ни слова о правовой компетенции. Понятно, что организация госслужбы и законодательство о ней – вещи совершенно разные. И это особенно наглядно демонстрирует Конституция РФ: в ст.77 говорится, что организация органов власти субъектов РФ относится к их ведению, а в ст.72 п. «н» - что регулирование основ организации государственной власти в субъектах РФ относится к совместному ведению Российской Федерации и её субъектов.

Таким образом, из Конституции РФ (ст.72 п. «к» и ст.76 ч.2) однозначно следует: госслужба в субъекте РФ регулируется как федеральными законами, так и законами субъекта Федерации, действующим в части, не противоречащим федеральным законам. Другими словами, она относится к совместному ведению РФ и её субъектов.

На этом положении и основан второй подход. Он был сразу же в законах о госслужбе Республики Бурятия, Республики Марий Эл, Свердловской, Воронежской областей и др.

Важной вехой в процессе формирования государственной службы Российской Федерации стало принятие в мае 2003 года Федерального Закона «О системе государственной службы в Российской Федерации».

Во-первых, Законвынес окончательное резюме по спорному вопросу о правовом регулировании государственной службы. В статье 2 Закона указывается, что правовое регулирование государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Во-вторых, Закон определил, что федеральная государственная службы включает в себя следующие 3 вида (п.2 статьи 2):

- государственная гражданская служба

-военная служба;

-правоохранительная служба.

Государственная гражданская служба –вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы по обеспечению полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации.

Военная служба –вид федеральной государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства, которым присваиваются воинские звания.

Правоохранительная служба –вид федеральной государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и право порядка, по борьбе с преступностью, защите прав и свобод человека и гражданина, которым присваиваются специальные звания или классные чины.

Кроме того, в соответствии со статьей 2 вышеназванного Закона государственная гражданская служба подразделяется на:

-федеральную государственную гражданскую службу;

-государственную гражданскую службу субъекта РФ.

В развитие этого Закона был принят Федеральный закон от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», который сегодня действует на всей территории РФ.