Лекция 19. Общественные блага. Теория общественного выбора

План лекции

1. Экономическая природа общественных благ, особенности спроса

2. Способы предоставления общественных благ: возможности рынка и государства

3. Теория общественного выбора: способы принятия решений и проблема эффективности

1. Экономическая природа общественных благ, особенности спроса.Экономическая теория при классификации экономических благ использует два критерия: 1) степень доступности блага в потреблении; 2) характер распределения полезности блага среди потребителей в процессе его потребления.В соответствии с первым, выделяются признаки исключаемости или неисключаемости блага, и вторым – избирательности или неизбирательности блага.

Избирательность в потреблении означает, что получение выгод от потребления данного блага одним субъектом делает невозможным то же самое для другого субъекта (покупка хлеба в магазине). Потребители в этом случае вынуждены конкурировать за право потребления блага. Неизбирательность в потреблении означает, что получение выгод от потребления блага одним субъектом не ограничивает возможности получения тех же выгод для других (лавочка в парке). Такое благо является неконкурентным. В соответствии с названными критериями блага делятся на частные и общественные:

– благо, доступное в потреблении и приносящее полезность только его владельцу, называется чистым частным благом (товары в магазине). Оно обладает признаками избирательности и исключаемости. Такие блага могут быть оценены и проданы поштучно и в этом смысле они наиболее пригодны для рыночного оборота;

– благо, предоставление которого отдельному лицу невозможно без предоставления остальным, является чистым общественным благом.Оно обладает признаками неизбирательности и неисключаемости. Никто не может быть исключен из числа потребителей такого блага, а потребление его одним индивидом не ограничивает его полезность для других. К примеру, оборона страны есть услуга, которую оказывает государство всем без исключения жителям данной страны. Медицинские услуги имеют большую общественную значимость, но они не обладают свойством неисключаемости. Поэтому некоторые наиболее важные из них (скорая помощь, принятие родов) предоставляются государством бесплатно наравне с чистыми общественными благами.

Присущая чистым общественным благам, абсолютная неизбирательность означает, что: 1) любое потребление этого блага не влияет на предоставление его количества другим; 2) включение в потребление блага дополнительных потребителей не уменьшает полезностей, извлекаемых от потребления блага существующими потребителями; 3) предельные издержки предоставления блага дополнительному потребителю равны нулю.

Характерная для чистых общественных благ полная неисключаемость указывает на то, что: 1) данные блага обладают неделимостью; 2) не могут быть разделены на единицы индивидуального потребления и проданы поштучно; 3) потребляются сообща.

В силу таких особенностей чистые общественные блага не могут производиться посредством рынка. Главная их особенность заключается в том, что их потребление происходит одновременно всеми субъектами, и оказывается выгодным всем. Поэтому суть проблемы чистых общественных благ состоит не в распределении, а в обеспечении оптимального объема их производства. Типичные примеры чистых общественных благ – национальная оборона, пожарная служба, органы правопорядка.

Пользователи знают, что в случае с общественными благами получение ими выгод возможно и без участия в возмещении издержек на его производства, так как предоставление блага кому-либо не препятствует его потреблению другими бесплатно – признак неисключаемости. Отсюда возникает проблема фрирайдера или проблема безбилетника («зайца»). Таким образом, суть проблемы «безбилетника» выражается в том, что в потреблении общественного блага заинтересованы все, а платить не хочет никто. В связи с этим задача обеспечения общественными благами сводится к решению двух вопросов: как обеспечить производство общественных благ при наличии «зайцев»? как при этом достичь эффективного объема общественного блага?

2. Способы предоставления общественных благ: возможности рынка и государства.Возможности рынка в предоставлении общественных благ на практике означает, что предоставление осуществляет частный сектор, а финансирование их производства обеспечивается путем подключения рыночных механизмов. Применяется несколько способов такого подключения:

1. Исключение «безбилетников». Наиболее простым методом их исключения является ограничение доступа к потреблению общественных благ. Введение абонентской платы за подключение к кабельному телевидению и компьютерным сетям, продажа билетов на зрелищные мероприятия – наглядные примеры использования ценового механизма к решению проблемы предоставления общественных благ. Когда издержки ограничения доступа к благу низки, то даже обладающее неизбирательностью благо может продаваться так же, как и частное благо. Эффективным способом исключения неплательщиков в отношении благ совместного потребления является заключение частных контрактов. Они предполагают участие в потреблении блага на определенных условиях, скажем, при условии внесения взносов на благоустройство дома в рамках организованного товарищества.

2. Взаимообусловленное финансирование – это увязывание предоставления потребителю обладающего неисключаемостью блага с исключаемым благом. Так, финансирование общественного радио- и телевещания может осуществляться путем включения определенной наценки в цену радио- и телевизионных приемников. Плата за рекламные объявления может использоваться для финансирования общественного радио и телевидения.

3. Субсидирование. Финансирование производства общественных благ может осуществляться и за счет добровольных пожертвований граждан и организаций, которые либо высоко оценивают (готовы мириться с проблемой «безбилетника») возникающие при потреблении блага положительные внешние эффекты, либо стремятся за счет этого приобрести общественный имидж. В качестве примера можно привести также финансирование частными организациями и лицами программ охраны окружающей среды и защиты животных.

В предоставлении общественных благ государством существенную роль играет величина затрат на производство общественных благ. Если эти затраты невелики, то общественное благо может быть произведено любым человеком и автоматически станет доступно другим людям. Например, человек занимается пчеловодством, и его пчелы опыляют сады и огороды других хозяев. Но создание дорогого общественного блага просто не по карману отдельному потребителю. Формы участия государства в обеспечении общественными благами могут быть разными: от непосредственного производства блага – национальная оборона, пожарная охрана, до финансирования производимых частным сектором общественных благ – уборка мусора, некоторые виды медицинской помощи. Однако, суть у них одна – производство предоставляемых посредством государства общественных благ финансируется за счет взимаемых в принудительном порядке налогов со всех граждан как метода решения проблемы «безбилетника».

3. Теория общественного выбора: способы принятия решений и проблема эффективности.Обеспечение общественными благами посредством государства обладает той особенностью, что осуществляется не на основе индивидуальных предпочтений граждан, а опосредованно, путем принятия политических решений через установленные политические институты. В связи с этим возникает особый круг проблем, связанных с определением набора и объемов производства общественных благ, выбором способов его финансирования и принципов распределения налогов. Теория общественного выбора, зародившись в 1960-х годах ХХ в. как отрасль экономической науки, изучала вопросы налогообложения и государственных расходов в контексте предоставления общественных благ. В последующие десятилетия она значительно расширила сферу своего анализа и в настоящее время может рассматриваться в качестве дисциплины, по праву претендующей на статус «экономической теории политики».

В рамках анализа закономерностей выбора путей экономической деятельности государства и способов его осуществления в условиях демократического правления, теория общественного выбора опирается на две посылки. Во-первых, необходимость политических институтов, представляющих собой набор правил и процедур принятия решений как механизма достижения соглашения в условиях коллективного выбора. Во-вторых, доминирование индивидуальных интересов при принятии политических решений, обусловленных рациональностью поведения экономических субъектов. Государство определяет предпочтения граждан, как правило, путем голосования, ставшее к настоящему времени общепризнанным институтом принятия решений по поводу производства общественных благ. Действуя рационально, участвующие в голосовании лица будут стремиться к максимизации своего благосостояния, сравнивая предельную полезность блага при каждом уровне его выпуска с предельными издержками его производства. Результаты голосования будут зависеть от величины получаемой полезности и издержек, которые чаще всего приобретают форму налогов с граждан.

Принцип принятия решения путем голосования может быть разным: на основе единогласия или большинства голосов, следствием чего будут разные решения. При условии достоверности предпочтений голосующих и соответствующем им распределении издержек, принцип единогласия потенциально дает большую возможность для достижения максимальной полезности общественного блага, однако, чрезвычайно труден в реализации на практике. В сравнении с ним, принцип большинства, когда решения принимаются на основе предпочтений большинства голосующих, является более практичным для условий коллективного выбора. Однако голосование по принципу большинства не может обеспечить эффективности, так как не учитывает всей совокупности индивидуальных предпочтений.

Общественным благам свойственны специфические качества, которые соответственно и обуславливают необходимость выработки особой процедуры принятия решений об их производстве. В первую очередь это связано с наличием упоминавшейся ранее «проблемы безбилетника». Члены общества (или группы) рассчитывают, благодаря свойству неисключительности общественных благ в потреблении, бесплатно воспользоваться плодами усилий своих коллег. В таких условиях объем средств, направленных на производство общественных благ, будет недостаточным для финансирования того объема благ, который обеспечивал бы максимальное удовлетворение потребностей в этих благах. Рациональным путем решения проблемы производства общественных благ является использование процедуры голосования, предусматривающей единогласное одобрение решений об объеме предоставления общественных благ и распределение соответствующих издержек. Доля индивида в финансировании производства общественного блага должна в точности соответствовать предельной полезности этого блага для данного индивида («налоговая цена» предельной единицы общественного блага).

Вместе с тем, правило единогласного принятия решений имеет существенные недостатки. Во-первых, у индивидов может быть стимул к сокрытию своих реальных оценок предельной полезности общественных благ, в результате чего модель добровольного обмена оказывается не в состоянии обеспечить оптимальное распределение налогового бремени. Во-вторых, готовность платить может быть ограничена способностью платить, связанной с размерами дохода. В-третьих, достижение единогласия может быть сопряжено с существенными трансакционными издержками (издержки ведения переговоров и выявления истинных интересов сторон, упущенными выгодами за период, предшествующий достижению соглашения).

Простейшие модели выбора в условиях представительной демократии предполагают наличие двух партий, конкурирующих за голоса избирателей. Чтобы одержать победу на выборах, партии должны сформулировать свою политику предоставления такого объема общественных благ, который был бы желателен для большинства членов общества. Сама выработка политических решений моделируется в рыночных терминах, в связи с чем, используется категория политических рынков. Объектом обмена на политических рынках являются, с одной стороны, мероприятия экономической политики, а с другой стороны, факторы политической поддержки: голоса избирателей, взносы в предвыборные фонды, иные трансферты ресурсов (в том числе, взятки) и т.д. В роли субъектов политических рынков выступают избиратели, члены групп давления, а также субъекты принятия политических решений – политики и чиновники. Группы давления представляют собой группы экономических субъектов, объединенных общими интересами и способных оказывать влияние на процесс принятия политических решений. Для групп интересов мероприятия экономической политики, увеличивающие благосостояние ее членов, являются общественным благом. Объединяясь в группу давления, производители осуществляют лоббирование, чаще всего сопряженное с трансфертами ресурсов в пользу субъектов принятия политических решений. В результате лоббизма, т.е. формирования групп по интересам и отстаивания этих интересов, нередко принимаются неэффективные общественные решения. В подобном случае выигрывает меньшинство. Вероятность принятия таких решений возрастает при договоренности различных групп о взаимной поддержке. Дополнительным фактором победы политиков на выборах является объем взносов в их предвыборные фонды, которые представляют группы давления в обмен на обещание проводить выгодный для них курс экономической политики.

Что касается государственных чиновников, то они представляют собой субъектов принятия политических решений, которым политики делегируют часть полномочий в конкретных сферах деятельности. Причиной для такого делегирования является стремление использовать выгоды специализации, связанные с тем, что решением специфических проблем занимаются обладающие соответствующей компетенцией сотрудники государственных органов. Политики делегируют чиновникам часть своих полномочий, но обладают ограниченными возможностями контролировать их деятельность. Результаты деятельности чиновников часто носят «неосязаемый» характер (постановления, докладные записки и т.д.). В то же время благосостояние чиновников зависит от размера бюджета ведомства: это открывает возможности для увеличения их вознаграждения, повышения должностного положения, репутации и т.д. В результате оказывается, что чиновники могут существенно завышать бюджет своих ведомств по сравнению с уровнем, действительно необходимым для выполнения государственных функций. Эти аргументы свидетельствуют о сравнительной неэффективности предоставления общественных благ государственными органами.

Государству внутренне присуще факторы, которые препятствуют принятию оптимальных решений о предоставлении общественных благ. В отличие от частных благ, набор и количество которых определяет сам потребитель, набор и объемы предоставления общественных благ определяются на основе решения большинства. Это сужает возможности потребительского выбора. Далее, в условиях представительской демократии, влияние предпочтений электората вынуждает избранных представителей при принятии решений руководствоваться не результатами сравнения издержек и выгод, а возможной реакцией на принятое решение своих избирателей. Желание быть избранным часто становится причиной принятия неэффективных решений бюрократизма государственного аппарата, который выражается в так называемом оппортунистическом поведении чиновничества, не получающего личной выгоды от результатов общественного выбора. При этом неэффективность государства возникает не только из-за оппортунизма чиновников, но и вследствие искажения критериев эффективности, субъективно устанавливаемых самими чиновниками.

Таким образом, государство не может обеспечить принятия оптимальных решений о производстве общественных благ, так как обладает внутренними источниками неэффективности, поэтому решение вопроса о выборе механизма предоставления благ – посредством рынка или государства – должно приниматься на основе соизмерения затрат и выгод, возникающих в процессе применения каждого из способов производства общественных благ.