УЧЕБНИК

Министерство образования И НАУКИ российской федерации

Санкт-петербургскИЙ государственнЫЙ УНИВЕРСИТЕТ сервиса и экономики

КИРОВСКИЙ ФИЛИАЛ

Кафедра «Гуманитарные и социально-экономические дисциплины»

Л.Г. Веснина

М.Н. Тюрина

Региональная экономика И УПРАВЛЕНИЕ

УЧЕБНИК

для студентов направления 081100.62-«Государственное и муниципальное управление»

Санкт-Петербург

Одобрено на заседании кафедры ГМУ, протокол № 11 от 25.11.2010 г.

Региональная экономика управление. Учебник для студентов направления 081100.62 «Государственное и муниципальное управление». – СПб.: СПбГУСЭ, 2011. – _____ с.

В учебном пособии рассматриваются вопросы региональной политики и управления. Подробно рассмотрены проблемы размещения производительных сил, природно-ресурсного потенциала, межбюджетных отношений.

Пособие предназначено для студентов направления 081100.62 «Государственное и муниципальное управление».

Авторы: к.э.н., доц. Константинова Н.Н.;

к.э.н., доц. Гольм Д.В.

Научный редактор: к.э.н., доц. Лубашев Е.А.

Рецензенты: д.г.н., проф. Разумовский В.М.

д.э.н., Малинин А.М.

ÓСанкт-Петербургский государственный университет сервиса и экономики

СОДЕРЖАНИЕ

Глава 1. Региональная экономика как предметная область знаний

1.1. Региональная экономика и управление как составная часть науки экономики и управления, предмет и объект науки, основные задачи и методы региональной экономики и управления

Региональная экономика и управление является относительно молодой наукой и учебной дисциплиной. В западной науке эта отрасль знаний, называемая «региональной наукой», начала формироваться к концу 50-х годов ХХ века. Идеологом и организатором молодого научного направления стал У. Айзард. В самостоятельную отрасль региональная экономическая наука оформилась в 1970-80 года и получила статус учебной дисциплины в 90-е годы прошлого столетия.

Региональная экономика - научная дисциплина, изучающая в интересах народнохозяйственного планирования особенности и закономерности размещения производительных сил и развития регионов. Она также может определяться как наука, изучающая совокупность социальных факторов и явлений, которые обуславливают формирование и развитие производительных сил и социальных процессов в пределах конкретных регионов. Региональная экономика изучает проблемы и закономерности функционирования и развития экономики страны, которая рассматривается как система взаимодействующих регионов, свободных экономических зон, крупных экономических районов, отдельных территориально-производственных комплексов, а также крупных промышленных и городских агломераций.

Место региональной экономики в современной науке необходимо рассматривать в двух измерениях. С одной стороны, региональная экономика входит в систему наук о регионах. С другой стороны, региональная экономика принадлежит системе экономических наук. Наиболее тесно региональная экономика стыкуется с экономической географией (при рассмотрении предпосылок развития регионов) и дисциплиной «Управление развитием региона» — частью общей науки об управлении (в отличие от последней в региональной экономике упор делается не столько на управленческую «технологию», сколько на учет типологических особенностей различных регионов при регулировании их развития). Из демографии существенны данные об особенностях воспроизводства населения по регионам; из технических и естественных наук - о закономерностях и особенностях территориального распределения полезных ископаемых, рельефа, почв, природных вод, растительности, климата, геологических условий строительства и прочее для обоснования предпосылок формирования экономики различных регионов.

Региональная экономика имеет не только собственный предмет и объект исследования, но занимается еще и всем многообразием региональных аспектов экономической жизни общества, проникая, поэтому, и в другие области экономической науки, она изучает проблемы и закономерности функционирования и развития экономики страны, которая рассматривается как система взаимодействующих регионов, свободных экономических зон, крупных экономических районов, отдельных территориально-производственных комплексов, а также крупных промышленных и городских агломераций.

Предмет региональной экономики в различных научных трудах и учебниках трактуется по-разному, очерчивая тот круг задач, которые призвана решать эта наука. А. Г. Гранберг делает упор на необходимость системного подхода к определению предмета этой науки: «...предмет региональной экономики в широком смысле сложен, многосторонен. Его главными составляющими являются: экономика отдельного региона, экономические связи между регионами; региональные системы, которые включают не только различные аспекты экономической жизни, но и систему государственного управления и регулирования в регионе, систему региональных бюджетов и межбюджетных отношений, систему межбюджетных трансфертов федерального, регионального и муниципального уровня, а также бюджетных кредитов юридическим лицам, дотации субвенции и субсидии со стороны вышестоящих бюджетов нижестоящим, а также систему социальных отношений в регионе, в которой оцениваются несколько параметров, показывающих состояние уровня жизни в регионе, характеризующих емкость внутреннего регионального рынка, степень его диверсифицированности, степень потребности в рабочей силе, что связано с социальной стратификацией, демографическими процессами в регионе, квалификацией рабочей силы.

Основной задачей региональной экономики является исследование пространственных проблем экономического развития национальной экономики и определение путей и механизмов разрешения этих проблем. В этом случае объектом региональной экономики являются территориальные аспекты социально-экономической системы страны, функционирование территориальных подсистем региональной экономики. При этом, в качестве подобных подсистем выступает экономика на территории конкретных субъектов РФ, система взаимодействия между данными элементами, а также механизмы управления социально-экономическим развитием региона и государственное регулирование территориального развития в целях обеспечения нивелирования разрывов как в уровне экономического развития территорий, так и в социальном развитии регионов России.

В региональной экономике как науке используются различные методы исследования. Наиболее часто используются методы: программно-целевой, балансовый, нормативный, методы социологических исследований и экономико-математического моделирования, метод таксонирования, методы сопоставления региональных уровней жизни населения и прогнозирования развития региональной социальной инфраструктуры.

Программно-целевой метод можно охарактеризовать как метод постановки целей и задач социально-экономического развития региона, как метод реализации взаимоувязанных мероприятий по достижению этих целей и задач в намеченные сроки. При его использовании система целей и задач становится исходным пунктом регионального управления, каждой региональной проблеме соответствует программа ее решения. Таким образом, реализация этого метода происходит через разработку и выполнение целевых комплексных программ, концентрирующих всю совокупность мероприятий по решению конкретных проблем.

Балансовый метод является одним из традиционных и ведущих методов, используемых в деятельности региональных органов власти. Сущность его состоит в том, что при обосновании разделов, показателей региональных экономических документов (прогнозов, планов) используется такая совокупность приемов, которая позволяет увязать потребности с возможными ресурсами, обеспечить согласованность взаимозависимых показателей.

Использование балансового метода в системе регионального управления позволяет: выбрать наиболее рациональные соотношения между отраслями, определяющими хозяйственный профиль региона, и отраслями, дополняющими территориальный комплекс; разработать экономически обоснованные варианты размещения производства и т.д. В условиях перехода к рыночной экономике данный метод может быть использован и как метод координации, согласованности, увязки отдельных разделов, показателей региональных прогнозов, планов, целевых комплексных программ, и как метод выявления узких мест и диспропорций в социально-экономическом развитии региона. Этот метод используется, чтобы добиться равновесия между основными показателями, которые, с одной стороны, будут описывать необходимые потребности, а с другой – ресурсы, которые должны быть привлечены для исполнения данных потребностей.

Использование балансового метода в системе регионального управления позволяет выбрать наиболее рациональное соотношение между теми отраслями, которые определяют хозяйственный профиль региона, а также позволяют определять соотношение между этими структурообразующими отраслями и дополняющими комплексами, а также позволяет разработать экономически обоснованные варианты размещения тех или иных производств на территории региона, оценивать целесообразность новых производств, степень обеспеченности регионов в продукции как за счет собственного производства, так и за счет ввоза в регион импорта.

Главное условие реализации балансового метода – необходимость взаимоувязки балансов конкретных хозяйствующих субъектов, муниципальных, региональных и федеральных органов управления.

Балансовый метод был самым распространенным в экономике СССР. Однако в последние годы существования страны балансы разрабатывались изолированно друг от друга, что не позволяло эффективно прогнозировать социально-экономическое развитие страны и влиять на соответствующие процессы. В настоящее время происходит возрождение балансового метода. В рыночной экономике он может быть использован как метод координации, согласованности, взаимоувязки отдельных разделов, показателей региональных прогнозов, планов социально-экономического развития регионов и территорий, с целевыми комплексными программами.

Нормативный метод представляет собой метод обоснования показателей с помощью установленных норм и нормативов, в пределах которых должны совершаться проектные, экономические, социальные, технологические явления и процессы. Нормы и нормативы представляют собой необходимую базу научной разработки региональных прогнозов, планов, программ, балансов, технико-экономических проектов.

Данный метод региональной экономики является методикой обоснования показателей социально-экономического развития региона с помощью заранее разработанных и законодательно установленных норм и нормативов. Нормы и нормативы представляют собой необходимую базу, научные разработки региональных экономических прогнозов, планов, программ, технико-экономических проектов.

Сам состав норм и нормативов достаточно разнообразен. Существует 3 подсистемы норм:

1) ресурсная: нормы и нормативы расходов, запасов сырья, материалов, топлива, энергии на единицу произведенной продукции;

2) подсистема эффективности общественного производства: производительность труда, производство продукции на 1 руб. затрат;

3) социально-экономические нормы: денежные доходы на душу населения региона, средняя заработная плата, стоимость «потребительской корзины» в регионе, предельно допустимая концентрация вредных веществ в определенной среде.

В современных условиях особое значение приобретает создание единой научно обоснованной системы норм и нормативов, их дифференциация на региональном уровне и поэтапное внедрение в каждом регионе с учетом его особенностей.

Метод экономико-географического исследования. Этот метод подразделяется на три составные части: региональный метод (исследование путей формирования и развития территорий, изучение развития и размещения общественного производства в региональном развитии), отраслевой метод (исследование путей формирования и функционирования отраслей экономики в географическом аспекте, изучение развития и размещения общественного производства в отраслевом разрезе) и местный метод (исследование путей формирования и развития производства отдельного города, селения; изучение развития и размещения производства по его первичным ячейкам).

Методы социологических исследований находят все большее применение в управлении региональной экономикой. Они напрямую связаны с практической сферой. Задачи, решаемые прикладной социологией, зависят от регулирования конкретных социально-экономических процессов, прогнозирования, планирования и управления в четко очерченных сферах жизни.

В сфере развития отраслей экономики региона методы социологических исследований применимы для решения следующих задач:

1) изучение, анализ и оценка отрасли экономики региона;

2) выявление требующей решения безотлагательной проблемы, разработка вариантов её решения;

3) формирование системы определенных показателей, которые должны выступать в качестве критериев, на основе которых будут впоследствии определяться приоритеты планирования и прогнозирования экономики отрасли, региона;

4) оценка и анализ возможных результатов и последствий мероприятий, реформ, которые будут произведены в экономике региона;

5) разработка научного обеспечения и практических рекомендаций при решении экономических проблем региона.

Методы социологических исследований включают: стандартизированные интервью, индивидуальные собеседования с представителями разных отраслей и сфер социально-экономического комплекса региона (экспертные опросы); контент-анализ, интервью и публичных выступлений руководящей элиты регионов, ученых и специалистов и т.д.

Методы экономико-математического моделирования представляют собой совокупность способов расчета социально-экономических показателей с применением прикладной математики и математической статистики. Достаточно распространенными моделями региональной экономики являются модели региона, модели размещения, межрегиональные модели национальной экономики. Их применение позволяет выявить взаимосвязи в экономике региона, обосновать изменение социально-экономических показателей, осуществлять многовариантные расчеты региональных прогнозов, программ и других разработок и выбрать из них оптимальный.

Метод таксонирования — процесс членения территории на сопоставимые или иерархические соподчиненные таксоны. Таксоны – равнозначные или иерархически соподчиненные территориальные ячейки, к примеру административные районы, муниципальные образования. Фактически процесс районирования на любом уровне является таксонированием. Поскольку объектом таксонирования выступают регионы, в данном случае можно употребить понятие регионализация.

Важное место в региональных исследованиях занимают методы сопоставления региональных уровней жизни населения и прогнозирования развития региональной социальной инфраструктуры. Для анализа уровня жизни населения регионов центральными экономическими органами разработана методика сопоставления на основе системы синтетических и частных показателей. В конечном счете основная цель территориального анализа уровня жизни населения заключается в выявлении фактически сложившихся различий в уровне жизни и достижений относительно равной степени удовлетворения потребностей населения всех регионов Российской Федерации, а уровень жизни населения непосредственно связан с развитием региональной социальной инфраструктуры.

1.2. Регион как субъект и объект хозяйствования и управления

Одним из основных понятий региональной экономики является понятие «регион». В отечественной региональной науке сложился следующий подход к понятию «регион» - объективно существующий природно-социально-хозяйственный комплекс, являющийся частью страны. При изучении подобных комплексов, задача исследователя заключается в изучении таких комплексов, их внутренней однородности и отличий от окружающих территорий, роли и функций в национальной экономике, проблем и перспектив развития.

В зарубежной региональной науке сложился несколько иной подход к данному понятию. Под регионом понимается любой участок поверхности Земли, выделенный для изучения каких-либо явлений или решения конкретных социально-экономических задач, т.е. регион – это в большей степени творение человеческого разума, чем объективно существующий участок территории.

В экономической литературе термином "регион" обозначаются самые разные территориальные образования, отождествляя это понятие как с огромными по территории и экономическому потенциалу пространственными структурами, например, Азиатско-Тихоокеанский регион, Сибирь и Дальний Восток, так и с локальными территориальными образованиями, например, Московский регион.

С другой стороны, в практике регионального анализа, особенно в советской литературе, использовано множество терминов, попадающих под общее понятие "регион", однако обозначающих чрезвычайно разные экономические объекты. К регионам относят и макрозоны, и субрегионы, и территориально-производственные комплексы, и отдельные населенные пункты.

Попытаемся распределить территориальные образования различного ранга, названия которых фигурируют в региональной литературе, в соответствии с изложенными выше подходами.

Первый тип пространственного разбиения экономической системы - административно-территориальное деление. Данный тип пространственного деления с определенной долей условности можно считать унифицированным, при этом классификация строится на основе существующего в стране государственного территориального устройства, в этом смысле административные регионы являются "однородными".

Региональное (территориальное) деление в странах проводится как на формальной, конституционно закрепленной основе, так и на основе исторически сложившихся традиций или специально поставленных задач.

Административно-территориальные единицы - это регионы, являющиеся объектом государственного управления, границы и статус которых закреплены административным способом.

В Российской Федерации территориально-административные единицы закреплены Конституцией РФ в качестве субъектов Российской Федерации. Такими регионами являются республики в составе России, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа.

Отличительными чертами этого типа территориальных образований являются: четко определенные географические границы, наличие государственного органа, через который осуществляется управление социально-экономическим развитием территории, сбор органами государственной статистики информации о состоянии данного объекта управления в соответствии с установленной схемой.

Территориально-административное деление сложилось исторически и не имело в своей основе экономических критериев, поэтому в число субъектов Федерации входят чрезвычайно разнородные с точки зрения численности населения, экономического потенциала, финансовых ресурсов единицы. Все они сформированы в зависимости от исторических особенностей развития и системы государственного управления, существующей в той или иной стране. Границы этих территориально-административных образований могут меняться в зависимости от тех или иных ситуаций.

Так, в России процессы суверенизации, происходившие в начале 90-х годов, привели к образованию новых субъектов Федерации, произошло это путем повышения статуса административно-территориальных образований, таким путем статус субъекта Федерации получили, например, Еврейская автономная область и Чукотский автономный округ.

В отличие от административно-территориального деления все другие способы пространственного разбиения являются менее четкими и определенными.

Унифицированные однородные регионы выделяются преимущественно для целей макроэкономического пространственного анализа развития национальной экономики. В практике отечественных региональных исследований к числу однородных пространственных единиц, выделяемых для аналитических целей, можно отнести макрозоны и экономические районы.

В соответствии с административно-территориальным делением, закрепленным Конституцией Российской Федерации 1993 года (с последующими поправками), Российскую Федерацию образуют 21 республика, 1 автономная область, 4 автономных округа, 9 краев, 46 областей, 2 города с особым статусом (Москва и Санкт-Петербург), все они являются субъектами Федерации, т.е. субъектами государственного управления.

Макроэкономические зоны, или макрорегионы, представляют собой крупные территориальные образования с характерными природными и экономическими условиями развития, зависящими от сочетания и концентрации на них природных ресурсов, исторических факторов хозяйственного развития и регионального распределения населения. Примером территориальных образований такого типа являются зона Севера, разделение страны на зоны Запад и Восток, выделение Нечерноземной зоны России.

Существует множество определений понятия "экономический район", не останавливаясь на различиях этих определений, отметим наиболее характерные его черты.

Экономический район - это крупная территория страны с относительно однородными природными условиями и характерной направленностью развития в нем производства, определяющей его специализацию, сложившейся материально-технической базой, производственной и социальной инфраструктурой. Основной чертой, определяющей экономический район, является его специализация. Обязательным признаком экономического района является относительно законченная система воспроизводственного процесса.

В настоящее время территория России разделена на 12 экономических районов. Каждый экономический район включает определенные субъекты Федерации по принципу смежности. Строго говоря, выделение экономических районов следует не из концепции построения системы однородных пространственных единиц, а из административно сложившейся системы экономического районирования страны, и более логично относить ее к первому типу - административному делению.

Однако экономическое районирование не закреплено законодательно, экономический район не является субъектом управления, а относится к учетно-статистическим пространственным единицам, используемым для целей анализа и прогнозирования.

Следующими аргументами в пользу того, что экономический район может быть отнесен к данной классификационной группе, является, во-первых, то, что экономические районы выделялись в гораздо большей мере на основе экономических критериев их относительной однородности, чем административные единицы, во-вторых, они в действительности гораздо более сравнимы по масштабам экономической деятельности в них, чем чрезвычайно разнородные субъекты Федерации.

В настоящее время в государственной статистике сетка экономического районирования включает 12 территориальных образований: Северный, Северо-Западный, Центральный, Волго-Вятский, Центрально-Черноземный, Поволжский, Северо-Кавказский, Уральский, Западно-Сибирский, Восточно-Сибирский, Дальневосточный районы, Крымский и отдельно выделяется анклавная Калининградская область, не включаемая в состав никакого из экономических районов.

Узловые (модальные) регионы выделяются на основе складывающихся в них пространственно-функциональных связей и их замыкания на определенной территории. Из числа территориальных образований, определения которых фигурируют в литературе, к узловым регионам можно отнести такие пространственно-функциональные образования, как территориально-производственные комплексы, промышленные узлы и транспортные узлы.

Териториально-производственный комплекс (ТПК) представляет собой сочетание различных технологически связанных производств с общими объектами производственной и социальной инфраструктуры. ТПК включает в себя все отрасли производства, сосредоточенные на ограниченной территории и совместно использующие ее ресурсы и единую инфраструктуру. Использование единой производственной и бытовой инфраструктуры дает возможность всем предприятиям, входящим в состав ТПК, получать экономию, кроме того, расположение на единой территории создает дополнительные возможности производственной кооперации.

Промышленный узел - это низовое звено в территориальной организации производства, решающим фактором, определяющим его формирование, являются производственно-экономические связи между предприятиями, расположенными на единой территории.

Транспортный узел - это пересечение транспортных коммуникаций, как правило, сочетающееся с концентрацией производства и населения.

Формирование этих понятий и их выделение в особые категории были связаны с развитием теории размещения производительных сил, они широко использовались в предплановых и предпроектных разработках. Сейчас аналитические работы по ТПК и промузлам проводятся при составлении генеральных схем расселения и размещения производительных сил.

Если границы ТПК или промышленного узла совпадают с административным делением, то вследствие этого они могут получить признаки, характерные для административных регионов, т.е. оказаться объектами государственного управления. Однако, как правило, при использовании экономических критериев локализации ТПК и промузлов они являются только объектами экономического анализа.

Классификационные признаки регионов третьего типа - программных, или плановых, регионов не очень четкие, поскольку административные регионы, являющиеся объектами государственного управления, также являются субъектами принятия экономических решений и выработки региональной политики, хотя интуитивно разделение понятно, программные, или плановые, регионы - те регионы, по которым принимаются специальные управленческие решения, не укладывающиеся в существующую систему принятия и реализации территориальных решений.

В соответствии со сложившейся практикой к числу таких регионов могут быть отнесены регионы, получающие особый статус, не укладывающийся в сложившуюся систему управления, которые могут относиться или не относиться к числу административных образований, но которые в соответствии с законодательными актами становятся объектом государственного управления с особым режимом хозяйствования на территории на определенный срок.

К их числу относятся регионы программного управления -регионы, по которым приняты специальные государственные программы, в соответствии с которыми они получают особый режим ведения хозяйственной деятельности на их территории или становятся объектом государственного управления. В зависимости от статуса программы в таких регионах могут быть созданы специальные органы управления.

Третий тип регионов формируется на основе наличия на определенной территории, которая может быть или не быть территориально-административным образованием, некой проблемной ситуации, для разрешения которой необходима реализация определенного комплекса мероприятий, создающих на территории особый режим хозяйствования.

К попыткам создания особого хозяйственного режима можно отнести кризисные и депрессивные регионы, в отношении которых приняты специальные программы развития и создания в них также особого хозяйственного режима.

К регионам такого типа нами отнесены специальные экономические зоны, в частности, свободные экономические зоны, как территории, на которых создаются особый режим внешнеэкономической деятельности и особые условия для привлечения иностранного капитала.

Очевидно, что, как и в случае узловых регионов, границы программных регионов могут совпадать или не совпадать с административным делением, так же как и то, что программный регион может иметь свой особый орган управления либо не иметь его.

В данной группе могут оказаться административно-территориальные образования, одно или несколько, если они получают особый статус, либо регионы, отнесенные ко второму типу, например, ТПК или экономические районы, если они становятся объектами специального государственного управления. Органы государственного управления в регионах третьего типа могут существовать в различных формах и иметь различные функции.

В основу обобщенной типологии регионов по проводимой их властями экономической политике (в частности по степени ее «рыночной» ориентации) в последние годы положена степень регулирования цен на товары и услуги, в наиболее «чистом виде» демонстрирующем позицию региональных (местных) органов власти и управления. Данные о структуре собственности и уровне субсидирования экономики из региональных бюджетов используются в качестве вспомогательных. Общая картина регионального развития России в 90-х года является весьма пестрой. Российские регионы, рассмотренные с точки зрения различных аспектов складывающейся в них социально-экономической ситуации, «ведут» себя по-разному не только в территориальном, но и во временном разрезе, постоянно меняя тенденции и направления своей динамики. Такое состояние, по всей вероятности, является вполне закономерным. Расслоение российских регионов на качественно различные типы действительно идет, но результаты его стали заметны лишь к концу ХХ века.

В качестве «модельных» регионов этого периода могут рассматриваться:

- регионы столичного типа с диверсифицированной экономикой и растущим финансовым сектором;

- экспортноориентированные; сырьевые, металлургические и (или) «транспортные» («завязанные» на обслуживание внешнеэкономических связей) регионы;

- взявшие курс на форсирование экономических реформ, как правило, финансово сильные регионы с крупной промышленностью;

- богатые природными ресурсами республики, добившиеся экономической самостоятельности от федерального центра;

- проводящие политику «мягкого» вхождения в рынок;

- кризисные (депрессивные) регионы со специализацией на легкой промышленности и на машиностроении, в том числе оборонном;

- экономически слаборазвитые аграрные и (или) периферийные регионы, зависящие от федерального бюджета;

- отдаленные северные и восточные регионы.

Каждая из этих моделей развития имеет свои наиболее характерные «эталонные» регионы , однако большинство регионов пока занимает промежуточное положение между двумя-тремя типами. Если за точку отсчета взять уровень жизни населения, то к концу 90-х годов сформировалось три типа регионов, сочетающие различные аспекты уровня жизни населения .

Во-первых, это имеющие мощный финансовый сектор «столичные» регионы, экспортноориентированные северные и восточные регионы. Здесь сложился высокий уровень доходов, превосходящий в относительном выражении повышенный уровень потребительских цен. Покупательная способность и степень расслоения по уровню доходов населения для регионов этого типа выше среднего по России уровня.

Во-вторых, это ряд областей и добившихся экономического «суверенитета» республик с относительно невысоким (средним) уровнем доходов и низкими ценами. Покупательная способность здесь достаточно высока, а степень имущественного расслоения, как правило, не превышает среднего по России показателя.

В-третьих, это экономически слаборазвитые регионы с низкой покупательной способностью, которая может сочетаться как с высокой, так и с низкой степенью имущественного расслоения. Уровень цен здесь не превышает среднероссийского, однако доходы на душу населения минимальны из-за пониженной экономической активности и высокой демографической нагрузки на трудоспособное население.