Квази-налогообложение при регулировании

(внутреннее субсидирование или перекрестное субсидирование)

В случае с литейными формами неэффективная структура расценок субсидировала группу конкурентов. В других случаях подобные струк­туры расценок субсидируют определенные классы потребителей. Иногда регулируемые фирмы фактически предоставляют услуги по ценам ниже предельных издержек. Так обстояло дело с обслуживанием междугородних пассажирских железнодорожных перевозок до появ­ления Amtrak. Но даже цены выше предельных издержек могут быть слишком низкими с точки зрения эффективности. Предположим, постоянные издержки фирмы равны 500 долл., а предельные (незави­симо от объема выпуска) — 1 долл. Если она назначает цену на уров­не средних общих издержек, она может продать 1000 единиц по цене 1.50 за каждую, а при использовании двухкомпонентного ценообразо­вания, при котором каждый потребитель вносит 10 долл. в покрытие постоянных издержек, но после этого может купить любое количе­ство единиц по цене 1долл., она может продать 2000 единиц. Двух-компонентная система благоприятна для крупного покупателя; на­пример, средняя цена для покупающего 100 единиц составит 1.10 долл., тогда как при ценообразовании на основе средних издержек он дол­жен платить 1.50 долл. Но желающий купить только одну единицу проигрывает. Он платит 11 долл. вместо 1,50. Он выиграет при цено­образовании на основе средних издержек, даже если это будет неэф­фективно, поскольку побудит потребителей, готовых платить от 1 до 1.49 долл., к замене данного продукта другими, производство кото­рых обходится обществу дороже 1 долл. Железнодорожная отрасль опять-таки предоставляет примеры такой формы неэффективного ценообразования. Цены на сельскохозяйственные продукты в течение долгого времени были ниже правильно рассчитанной (т. е. в соответ­ствии со спросом) доли постоянных издержек в результате сохране­ния ценообразования на основе ценности предоставления услуг в эпоху энергичной конкуренции со стороны грузовиков. Результатом было увеличение оценочной величины постоянных издержек произ­водства других товаров, таких как промышленные продукты, для которых появились хорошие альтернативные методы транспортиров­ки. Вследствие этого поставщики этих товаров в большинстве своем отказались от транспортировки по железной дороге. Иными словами, сохранение ценообразования на основе ценности предоставления услуг явилось формой внутреннего субсидирования.

В обоих примерах — при назначении цены ниже предельных издержек и неспособности возместить постоянные издержки за счет

488 Регулирование коммунальных служб и общественного транспорта

потребителей, готовых оплатить их, — некоторая группа покупате­лей по сути облагается налогом для покрытия субсидии в пользу другой группы покупателей. Аналогия с налогообложением вскры­вает общественную природу трансферта дохода, вызванного примене­нием определенной схемы ценообразования. Нерегулируемая фирма не будет продавать по цене ниже предельных издержек, за исключе­нием редких случаев хищнического снижения цены. Железнодорож­ные компании отказались бы от обслуживания пассажиров задолго до появления Amtrak, если бы для этого не требовалось разрешения Межштатной комиссии по торговле. Нерегулируемая фирма не стала бы назначать цену и на основе средних издержек, если бы могла увеличить свою прибыль с помощью некоторого вида ценообразова­ния по Рамсею.

Внутреннее субсидирование легко осудить как неэффективное, поскольку оно приводит к неэффективным замещениям, на которые мы указали при рассмотрении последствий ошибочного регулирова­ния прибыли. Но если предположить, что объект внутренней субси­дии является вполне похвальным, и затем задаться вопросом о нали­чии альтернативных методов обеспечения субсидии, можно увидеть, что осуждение оказывается поверхностным. Например, если средства для субсидии были получены за счет повышения федерального подо­ходного налога, это неэффективно в том же смысле, в котором неэф­фективно внутреннее субсидирование (сравните п. 3.7). Поскольку так же, как внутреннее субсидирование заставляет ценность продукта казаться выше, чем она есть, искусственно занижая его цену, налого­обложение доходов заставляет досуг и неденежный доход, такой как вмененные заработки жены-домохозяйки, казаться более ценными, чем на самом деле, в результате налогообложения их заменителей (см. п. 17.1, 17.6).

Однако внутреннее субсидирование может быть весьма неэф­фективным методом налогообложения. Требуя от регулируемых фирм сохранять большой разрыв между ценой и издержками на некоторых рынках, чтобы возместить издержки субсидирования услуг на других рынках, оно способствует неэффективному входу. Предположим, средние издержки регулируемой фирмы на одном рынке равны 2 долл., но ее цена 3 долл. не потому, что ее прибыль не контролируется с достаточной эффективностью регулирующим органом, а потому, что ее принуждают продавать ту же самую услу­гу с издержками 2 долл. на другом рынке (того же размера) по цене всего 1 долл. Фирма, которая могла бы обслуживать первый рынок с издержками 2,50 долл., будет иметь стимул к входу на этот ры­нок, хотя результатом было бы увеличение издержек предоставле­ния услуг. Чтобы предотвратить неэффективное расходование ре­сурсов, которое может возникнуть в результате такого входа (метко называемого «снятием сливок»), а также крах программы субсиди-

I

Квази-налогообложение при регулировании...

рования, регулирующий орган должен контролировать вход. Это было бы совершенно излишним, если бы не было внутреннего суб­сидирования, но может быть устранено и без прекращения внутрен­него субсидирования путем введения явного акцизного налога на продажи на первом рынке и передачи соответствующих поступле­ний фирмам, обслуживающим второй рынок. Вход больше не бу­дет регулироваться, за исключением того, что любая фирма, вступа­ющая на рынок с высокой ценой, будет облагаться акцизным на­логом. Неэффективное преимущество вновь входящего в нашем последнем примере будет устранено.

Внутреннее субсидирование требует регулирования не только входа, но и выхода; иначе регулируемая фирма просто прекратила бы оказывать те услуги, которые регулирующее агентство требует предо­ставлять по расценкам, не покрывающим издержки. Фирма на нере­гулируемом рынке не отказывается от предоставления услуг, если только ее покупатели не проявляют неготовность платить цену, по­крывающую издержки предоставления услуг. (Будет ли нерегулируе­мый монополист ограничивать выпуск вплоть до полного ухода с рынка?) Дела об отказе от услуг, которые были подобны агонии для железнодорожной отрасли, можно объяснить только при допущении, что железнодорожные компании принуждались к обслуживанию не­которых грузоотправителей по расценкам ниже альтернативных из­держек этих компаний.²⁷

Непосредственной причиной проблемы отказа от обслуживания является традиционный запрет персональной дискриминации (на­значения неодинаковых цен для различных покупателей одной и той же услуги — одной и той же с точки зрения спроса, а не пред­ложения), который сам по себе является мощным методом налого­обложения при регулировании.²⁸ Поскольку пользователей услуг с высокой плотностью размещения дешевле обслуживать, чем пользо­вателей услуг с низкой плотностью размещения, первые должны платить меньшую цену за данную услугу, но запрет персональной дискриминации не позволяет этого. Предположим, есть две железно­дорожные линии равной длины. Издержки их эксплуатации одина­ковы (почему мы игнорируем издержки строительства этих линий?), и по ним перевозятся одинаковые товары. Но вдоль одной из линий расположено 10 грузоотправителей, а на другой только один. Если железнодорожная компания для устранения персональной дискри­минации вынуждена назначать одинаковую цену для всех 11 грузоот­правителей, то грузоотправитель на «малонаселенной» линии будет оплачивать значительно меньшую долю общих издержек обеих ли-

²⁷ См., например, Southern Rv. v. North Carolina, 376 U.S. 93, 105 (1964).

²⁸ Richard C. Levin. Regulation, Barriers to Exit, and the Investment Behavior of Railroads, in Studies in Public Regulation 181 (Garry Fromm ed. 1981).

Регулирование коммунальных служб и общественного транспорта

ний, чем в случае, если бы железная дорога прекратила его обслужи­вание. Ныне право позволяет железнодорожным компаниям назна­чать дополнительные надбавки на линиях с невысокой плотностью перевозок. Это сокращает объем перекрестного субсидирования, од­нако также сокращает и давление в сторону разрешения отказов от обслуживания.

Внутреннее субсидирование часто нелегко эмпирически отли­чить от эффективного ценообразования, особенно в сетевых услугах, таких как телефония. Телефонные услуги тем ценнее, чем больше пользователей (телефонная система с одним пользователем вообще не имеет ценности). Поэтому добавление нового пользователя при­носит выгоду уже существующим. Чтобы увеличить количество пользователей, компания должна брать больше с существующих пользователей и меньше с новых, возможно, меньше предельных издержек.²⁹ Но если телефонная компания делает это, как при взи­мании дополнительной платы с пользователей, расположенных да­леко от узла, она тем самым субсидирует этих (новых) пользовате­лей из доходов, полученных от других пользователей. Рынок с низкими издержками будет привлекателен для «снимающих слив­ки», которые будут бесплатно пользоваться телефонной сетью обще­го пользования. Сопротивление такому «сниманию сливок» будет выглядеть как защита внутреннего субсидирования, но на самом деле может являться защитой эффективной системы ценообразова­ния, т. е. такой, которая позволяет интернализовать внешние вы­годы.