Оптимальное регулирование

Монополии, загрязнение окружающей среды, обман, ошибки, плохое управление и другие печальные побочные продукты деятельности рынка обычно рассматриваются как отказы саморегулирующихся механизмов рынка и потому представляются подходящими случаями для введения государственного регулирования. Этот взгляд на про­блему является заблуждением. Сбой обычно является сбоем рынка и правил работы этого рынка, предписанных общим правом. Например, загрязнение окружающей среды не считалось бы серьезной пробле­мой, если бы средства защиты, предусмотренные общим правом в случаях причинения вреда или нарушения чужого права владения, были эффективными методами минимизации издержек загрязнения. Выбор между свободным рынком и государственным регулировани­ем происходит редко. Обычно он происходит между двумя методами государственного контроля: предлагаемой общим правом системой частного обеспечения соблюдения прав и административной систе­мой прямого государственного контроля. И этот выбор должен зави­сеть от соотношения достоинств и недостатков этих методов в каж­дом конкретном контексте.

Метод регулирования, предлагаемый общим правом, обладает двумя важными (и взаимосвязанными) свойствами. Во-первых, метод в минимальной степени полагается на государственных чиновников — судей и персонал судов — ив максимальной — на частных граждан, пострадавших и их адвокатов; во-вторых, стимулы к подчинению со­здаются угрозой принуждения к выплате компенсации пострадав­шим ущерба, причиненного вследствие нарушения прав. Прямое или административное регулирование, напротив, значительно сильнее по­лагается на государственных чиновников (служащих регулирующих органов) и стремится предотвратить причинение ущерба, а не обеспе­чить компенсацию пострадавшим. По нормам общего права о нанесе­нии вреда виновник загрязнения может быть принужден в судебном

Выбор между государственным регулированием и общим правом

порядке к выплате компенсации лицам, пострадавшим от загрязне­ния; по федеральным законам о чистом воздухе и чистой воде, госу­дарственные органы создают стандарты (и обеспечивают их соблюде­ние), призванные предотвратить сброс загрязняющих веществ в опас­ном количестве.

Эти простые различия позволяют предсказать, в каких случаях метод общего права будет хуже прямого регулирования. Если вред, причиняемый некоторой деятельностью каждому пострадавшему, слишком мал, чтобы судебное разбирательство было оправданным, то это является аргументом в пользу прямого регулирования при усло­вии, что общий ущерб, причиненный данной деятельностью, суще­ствен по сравнению с издержками его предотвращения. (Этот аргу­мент не является окончательным; как мы увидим в главе 21, группо­вой иск является средством объединения небольших претензий для создания одного крупного иска.) Может показаться странным, но до­вод в пользу прямого регулирования снова возникает, когда ущерб является не очень маленьким, а очень большим. Виновник может иметь недостаточно ресурсов, чтобы выплатить большую компенса­цию; если это так, его стимул подчиняться закону может уменьшить­ся, поскольку он «переложит» с себя на пострадавшего разность меж­ду фактическими издержками пострадавшего и максимальной ком­пенсацией, которую он способен выплатить. Однако может показаться, что если компенсация поглотит все ресурсы виновника, то у него будет достаточно сильный стимул не причинять ущерба. Но это не так (см. п. 7.2). Предположим, в формуле Хэнда В равно 100 долл., Р составляет 0,001 и L равняется 1 млн долл., так что PL = 1000 долл., но максимальная компенсация, которую может выплатить потенци­альный ответчик, составляет 10 000 долл. Тогда, принимая решение, потратить ли В, он будет сопоставлять расходы в 100 долл. с ожида­емыми судебными издержками всего 10 долл. (10000 долл. хР).

Этот анализ не подразумевает, что регулирование должно заме­нить общее право во всех областях. Он подразумевает, что регулиро­вание должно дополнять общее право в областях, где средства борьбы с непреднамеренными причинениями ущерба не могут обеспечить достаточные стимулы для эффективного поведения, поскольку сумма компенсации пострадавшего слишком мала или слишком велика. Однако анализ становится более сложным, когда мы обращаемся к другим проблемам регулирования посредством общего права. На­пример, общее право сталкивается с проблемой при трактовке смер­тельных повреждений, которая соотносится с общей проблемой очень крупного ущерба, но не идентична ей. Первая проблема связана с последней, поскольку смерть является весьма дорогостоящей формой ущерба и может вызвать большие затраты ресурсов виновника. Но кроме этого, как мы видели в главе 6, чрезвычайно трудно измерить деньгами ценность человеческой жизни. И хотя может показаться,

Оптимальное регулирование

что эту проблему нельзя решить путем перехода от общего права к прямому регулированию безопасности — сотрудники регулирующих органов при определении степени контроля над безопасностью долж­ны хотя бы приблизительно выяснить ценность человеческой жиз­ни, — но это не так. Например, экономический вопрос, порожденный предложением принудить железнодорожные компании заменить зна­ки железнодорожных переездов световыми сигналами, заключается не в ценности, которую путешественник на железнодорожном переез­де придает своей жизни, а в ценности, которую он придает снижению и так небольшого риска. У нас есть достаточное количество данных о том, как люди оценивают меры безопасности, сокращающие риск не­счастного случая или смерти; проблема системы наказания неумыш­ленных причинений ущерба заключается в экстраполяции этих оце­нок на ценность собственно жизни. Хотя метод подобного вычисле­ния (точнее, способ избежать его) предлагался в главе 6, система наказания причинений таких ущербов еще не приняла его. Но необ­ходимость регулирования уменьшается, если единственным доводом в пользу него является вполне исправимый дефект системы наказа­ния гражданских правонарушений.

Даже если предположить, что система наказания неумышленно­го причинения ущерба систематически и безнадежно недооценивает сумму ущерба в случаях со смертельным исходом, роль прямого регу­лирования по-прежнему будет скорее в дополнении, чем в замене этой системы: в улучшении ее работы на верхнем и нижнем участ­ках распределения сумм ущерба. Но если предположить, что система наказания неумышленного причинения ущерба либо систематически переоценивает подобный ущерб, либо в большинстве случаев оцени­вает его неверно, то это будет доводом в пользу предпочтения регули­рования, если только сотрудники регулирующих органов не будут оценивать ущерб так же неадекватно, как судьи и присяжные.

Другая проблема общего права, затронутая в главе 6, заключает­ся в том, что причинная связь между конкретным виновником (или классом виновников) и конкретным пострадавшим может быть заву­алированной. Если мы достаточно хорошо представляем себе, что авария ядерного реактора приводит к увеличению числа случаев забо­левания раком на 0,01%, но не знаем, в каких случаях болезнь вы­звана именно этой аварией, будет трудно возложить издержки несча­стного случая на владельца ядерного реактора посредством системы наказания неумышленного причинения ущерба. При загрязнении воздуха кроме этой проблемы возникает и другая: неясно, кто явля­ется конкретным виновником. Вред от загрязнения воздуха (болезни легких, грязное белье, неприятный запах и т. д.) зачастую обусловлен выбросами многих загрязнителей, и может оказаться невозможным объединить их.всех в одном судебном процессе или установить при­чинную связь между данным загрязнителем и данным случаем при-

Выбор между государственным регулированием и общим правом

чинения ущерба. (Предоставляют ли эти проблемы довод в пользу преимущественного или вспомогательного характера прямого регули­рования?) - л ••<,•• ;к

Однако прямое регулирование само по себе может быть чрезвы­чайно несовершенным. Во-первых, оно имеет тенденцию быть более дорогостоящим, чем регулирование посредством общего права, по­скольку оно осуществляется непрерывно; механизмы общего права приводятся в действие только тогда, когда кому-либо действительно причинен ущерб. Отметим аналогию с вопросом о вознаграждении спасателей (возмещение убытков) или наказании тех, кто отказался спасти (ответственность за неумышленное причинение ущерба) (см. п. 6.9). Во-вторых, прямое регулирование имеет тенденцию быть бо­лее политизированным, чем общее право, поскольку судьи лучше защищены от политического вознаграждения или наказания, чем администраторы. Связанный с этим факт заключается в том, что регулирование подразумевает серьезные информационные проблемы. Если пострадавшие при несчастном случае ничего не выигрывают, сообщив государству о небезопасных условиях, регулирующие органы могут оказаться в затруднении при поиске истинной причины проис­шедшего.

Регулирование работает наилучшим образом, когда можно по­средством вложения четко определенных ресурсов в обеспечение безопасности получить весомые и оправданные с точки зрения из­держек результаты. Хорошим примером является наказание за вож­дение автомобиля в нетрезвом виде. Внешние издержки явно пре­вышают выгоды водителя, и трудность измерения издержек случаев со смертельным исходом является доводом в пользу предотвраще­ния аварий путем запрета опасного поведения до того, как авария произойдет.

В этой главе рассматривается ряд примеров прямого регулирова­ния, в том числе форма, отличная от прямого административного регулирования, — налогообложение (как мера регулирования, а не увеличения бюджетных поступлений). В заключение приводится крат­кий обзор возможности использования общего права для регулирова­ния естественных монополий.