Глава 18. Социальная политика государства, ее исторические формы и направления

§1. Понятие «социальная политика»

Социальная политика является важнейшей сферой общественной жизни, важнейшим направлением государственной политики. У современного государства значительно увеличился объем функций. Оно создает условия для развития образования, осуществляет мероприятия по защите окружающей среды, развивает общественный сектор экономики, где производятся "общественные блага", потребляемые членами общества совместно транспорт, связь, уличное освещение, пожарная служба, служба спасения и т.д. Государство обеспечивает безопасность общества, создавая специальные органы охраны общественного порядка, обеспечивает возможность защитить свои права и интересы в суде.

Все эти функции называются «социальными». «Социальные функции» государства понятие более широкое, чем «социальная политика», но именно в социальной политике реализуется большинство из них. Их реализация обеспечивает социальную направленность экономической и политической системы общества.

В общественном сознании социальная политика всегда связывается с социальной справедливостью как мерой равенства и неравенства в жизненном положении людей, классов и социальных групп. В ней очень большую роль играет морально-правовой аспект, в рамках которого справедливость выглядит как понятие о должном. Справедливость содержит требование соответствия между реальной значимостью различных индивидов, а также социальных групп и их социальным положением, между их правами и обязанностями, между деянием и воздаянием, трудом и вознаграждением, преступлением и наказанием и т.п.

Понятие социальной политики относится к числу тех понятий, которые используются в системе государственного управления, употребляется в официальных документах. Однако до настоящего времени эта категория остается дискуссионной.

В зарубежной и отечественной науке накопился большой спектр подходов и определений социальной политики. Все эти подходы можно разбить на группы, в каждой из которых объединяются схожие концепции.

П е р в а я, наиболее обширная группа исходит из отождествления социального и общественного, в силу чего социальная политика рассматривается как общественные действия по решению проблем, затрагивающих все общество. Цель социальной политики при таком подходе – способствовать достижению целей общества.

В т о р а я группа исходит в первую очередь из социально-трудовых отношений и ориентирована на их стабилизацию, регламентирование отношений труда и капитала.

Т р е т ь я группа концепций рассматривает социальную политику как вид общественной деятельности, нацеленной в первую очередь на потенциально опасные слои – нетрудоспособных, маргиналов, деклассированные элементы, – чтобы через систему государственной помощи и общественной благотворительности обеспечить низшим слоям минимально приемлемый уровень удовлетворения их потребностей.

Ч е т в е р т а я группа концепций рассматривает социальную политику как технологию управления обществом. Социальная политика в таком контексте это инструмент, смягчающий негативные последствия индивидуального и социального неравенства через систему редистрибутивных (перераспределительных) мероприятий. Главным инструментом ее реализации выступает налоговая политика.

Широко распространенный как за рубежом, так и в последние годы в нашей стране «Словарь социальной работы» Р. Баркера дает следующее определение социальной политики: Социальная политика – деятельность и принцип общества, формирующие способ, при помощи которого оно вмешивается и регулирует отношения между индивидами, группами, общинами, социальными учреждениями. Эти принципы и действия являются результатом обычаев и ценностей общества и в большой степени определяют распределение ресурсов и уровень благосостояния людей [7. С. 16].

Все ученые в той или иной мере подчеркивают, что социальная политика – это составная часть внутренней политики государства, воплощенная в его социальных программах и практике. Она регулирует отношения в обществе в интересах и через интересы основных социальных групп населения. Социальная политика государства – это определенная система мер по оптимизации социального развития общества, отношений между социальными группами, создание тех или иных условий для удовлетворения жизненных потребностей их представителей.

Социальную политику определяют также как деятельность государства и/или общества (общественных институтов) по согласованию интересов различных социальных групп и социально-территориальных общностей в сфере производства, распределения и потребления, позволяющих согласовать интересы этих групп с интересами человека и долговременными целями общества.

Но как бы ученые и практики ни определяли социальную политику, ее главным объектом является социальная сфера общества.

В социальную сферу общества входят отношения между обществом и личностью, отношения между существующими в обществе социальными группами: социально-классовыми группами, этническими, профессиональными, религиозными, демографическими и др. В социальной сфере каждый субъект имеет свои специфические интересы, его положение отличается многими особенностями. Отношения в социальной сфере – это отношения по поводу изменения или сохранения роли и места субъекта в существующей системе социальных отношений. Поэтому многие ученые считают, что в государственной политике следует выделять ее главный стержень – социальную политику, в гражданских ожиданиях – социальные ожидания. Их совокупность составляет ядро публичной сферы – социальную сферу.

Понятие "социальная политика" употребляется в широком, и в узком значении этого слова. В широком значении социальная политика – это деятельность государства по развитию социальной сферы общества. В таком толковании главная задача социальной политики – это обеспечение наилучших условий для развития всех общественных групп, гармоничного взаимодействия между ними, достижения баланса интересов, наиболее благоприятных условий для удовлетворения материальных и духовных потребностей общества. В этой деятельности современного государства проявляется его стабилизирующаяроль. Деятельность государства в социальной сфере способствует стабильному устойчивому состоянию общества. Целью социальной политики является увеличение «социальности» в обществе, что означает возрастание возможностей социального функционирования для всех индивидов, независимо от их происхождения, социального статуса, физических особенностей или интеллектуальных способностей. Социальная политика тогда отвечает критериям «социальности», когда она направлена на повышение степени свободы индивидов, расширение возможностей их выбора, реализацию потенциала саморазвития.

Понятие "социальная политика" употребляется и в узком значении этого слова как деятельность государства по защите человека в наиболее трудные моменты его жизни (болезнь, инвалидность, потеря работы, старость, потеря кормильца, стихийные бедствия). В узком значении этого термина понятие "социальная политика" рассматривается как тождественное понятию"социальная защита" и очень тесно взаимодействует с понятием"социальная безопасность".

Социальная защита предусматривает систему законодательных, экономических, социальных, социально-психологических гарантий населению и обеспечивает социальную справедливость различным его категориям с учетом их социального положения и социально-психологических свойств. «Социальность» государства проявляется в «социальных гарантиях» – тех обязательствах, которые берет на себя общество в лице государства. Эти обязательства реализуются в определенных мероприятиях и действиях, которые осуществляет государство, а также некоторые негосударственные институты и организации, и которые позволяют человеку опереться на силу и возможности общества в тех или иных областях жизни.

При таком подходе главная задача социальной политики – это защита человека, обеспечение его безопасности. В данном направлении деятельности государства проявляется "защитная" функция социальной политики.

Итак, в границы социальной политики включается достаточно обширный круг вопросов жизнедеятельности индивидов и общества. Основные направления социальной политики отражают ее специфику:

· политика доходов населения (жизненный уровень, потребительская корзина, благосостояние);

· политика в сфере труда и трудовых отношений (оплата труда, охрана труда и социальное страхование, занятость населения и др.);

· социальная поддержка и защита нетрудоспособных и малоимущих слоев населения (пенсионное обеспечение, социальное обслуживание, социальные гарантии и др.);

· основные направления развития отраслей социальной сферы (охрана здоровья, образование, наука, культура, физическая культура и спорт);

· социоэкологическая политика;

· политика в области современной инфраструктуры (жилье, транспорт, дороги, связь, торговое и бытовое обслуживание);

· политика в отношении отдельных категорий населения (семейная, молодежная политика, политика в отношении пожилых и инвалидов, а также миграционная политика.

Поле социальной политики, таким образом, имеет обеспечения выживания и поддержания жизнедеятельности слабейших членов общества: инвалидов, престарелых, одиноких, беженцев, представителей национальных меньшинств и т.д., – до обеспечения функционирования и развития общества в целом.

Существует специальная система учета, которая отражает состояние социальной сферы общества (социальная статистика). Она включает в себе огромное число показателей: среднюю продолжительность жизни, уровень детской смертности, соотношение минимальных и максимальных доходов в обществе, размер средней заработной платы, соотношение минимальной заработной платы и минимального потребительского бюджета, уровень потребления определенных продуктов питания, обеспеченность жильем, телефонами, предметами длительного пользования и т.д. На основе этих показателей государство осуществляет контроль над развитием социальной сферы, принимаются решения о необходимости внесения изменений в те или иные направления социальной политики

Существует схема показателей социальной статистики, разработанная ООН, которая включает следующие разделы: население; социальная структура общества; семья и быт; доходы и семейные сбережения; уровень жизни; здравоохранение; потребление продуктов питания; жилищные условия; образование и культура; условия труда и занятость; условия жизни сельского населения; социальное обеспечение; содержание и воспитание детей; инвалиды; престарелые и пенсионеры; моральная статистика; общественные фонды.

Хотя термин социальная политика имеет довольно позднее происхождение, однако вопросы, связанные с пониманием особой роли государства в его взаимоотношениях с обществом, с давних времен являются предметом внимания мыслителей. Еще в глубокой древности ученые различных школ признавали, что задача государства – забота о своих гражданах. Платон утверждал, что всякая власть, поскольку она власть, имеет в виду благо не кого-либо иного, а тех, кто ей подвластен. Аристотель указывал, что государство создается не ради того, чтобы жить, но для того, чтобы жить счастливо, что государство – это союз в целях оказания помощи.

Мыслители Нового времени, среди них Т.Гоббс, И.Кант, Г.Гегель и др., также рассматривали вопрос об обязанностях государства перед своими гражданами, считая справедливость неоспоримой социальной и нравственной ценностью.

Большинство исследователей разделяло точку зрения, которая в обобщенном виде была выражена следующим образом: если человеческое общежитие хочет иметь легитимный характер, то оно должно: во-первых, иметь правовой характер; во-вторых, право должно обрести качество справедливости и, в-третьих, справедливое право должно быть защищено общественным правопорядком – а значит, принять облик справедливого государства.

Последовательная деятельность по изучению и истолкованию социальной политики как специфической функции государства и общества относится к тому времени, когда закладываются основы социального государства.

Его предпосылки начали складываться еще в конце 19 века. Именно тогда в ряде европейских стран стали появляться первые институты страхования. Первой страной, которая ввела элементы социального страхования, стала Германия в годы правления Бисмарка. Был принят ряд законов, закрепивших систему обязательного страхования на случай болезни (1883), от несчастных случаев на предприятиях (1884), а также по инвалидности и по старости (1889). Затем подобные законы были приняты в других странах.

Само понятие "социальное государство" ввел в научный оборот в конце 19 века известный немецкий ученый Людвиг фон Штайн. Он считал, что социальное государство обязано способствовать экономическому и общественному прогрессу всех своих граждан, ибо, в конечном счете, развитие одного выступает условием развития всех и именно в этом смысле можно говорить о социальном государстве. Впоследствии один из виднейших политиков ХХ века и один из лидеров социал-демократии Вилли Брандт так сказал о социальном государстве: «…Общество может более или менее полно удовлетворить притязания всех граждан на приличную жизнь лишь тогда, когда оно возлагает обязанность заботиться об этом на государство, лучше сказать, на социальное государство. …Социальное государство – институциональный гарант человеческого достоинства….».

Широкое распространение термин «социальное государство»получил после того, как был юридически закреплен в Конституции ФРГ 1949 года.

Социально-правовое государство – это государство, которое в своей деятельности подчиняется принципу социальности, что означает обязанность правительства проводить политику, направленную на обеспечение достойного уровня жизни всех граждан, на удовлетворение основных жизненных потребностей всех социальных групп. Именно данный принцип лег в основу концепции социального государства, которая не ставила своей задачей реализацию принципа социального равенства и социальной справедливости. Главную роль социального государства она видела в создании условий для максимального обеспечения социальных гарантий.

В последующие годы понятие социальной политики исследовалось в контексте представлений о социальном государстве. Поскольку типы этих государств, равно как и их идеологические основы, отличаются друг от друга, в понимании социальной политики сохраняются существенные различия у представителей различных школ общественной мысли и в социально-политической практике.

Хотя термин социальное государство чаще всего употреблялся по отношению к таким европейским странам, как Швеция, Германия, Дания, многие современные демократические государства также несут в себе те или иные признаки «социальности». В них также проводится целенаправленная государственная социальная политика, укореняются представления о необходимости сознательного управления социальными процессами, применяются социальные технологии. Такие государства признают обязательства перед гражданами, необходимость перераспределения доходов через налоги и социальные программы. Сегодня основными параметрами социального государства любого типа считаются:

· развитая система страховых социальных отчислений и высокий уровень налогов, формирующих бюджет и размеры бюджетных отчислений на социальную сферу;

· развитая система услуг и социальных служб для всех групп населения;

· развитая правовая система, где осуществлено разделение властей, четкая реализация функций каждой ветви власти; отработана нормативно-правовая база социальной работы, взаимодействие государственных органов, гражданского общества и частных инициатив.

Социальное государство – это государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

Идеологические основания социальной политики государства воплощаются в его целях, выражаются в основных направлениях социальной политики и берут начало в социокультурных и религиозных традициях каждого отдельного государства.

Механизм реализации целей социального государства зависит от господствующей идеологии и воплощается в социальной политике. Социальное государство немыслимо без политической доктрины, экономической модели и ее финансового обеспечения. Социальная политика формируется с учетом конкретно-исторических условий каждой страны.

Характер социальной политики, которую проводит государство, зависит от многих факторов.

– Во-первых от характера самого государства, его природы, системы базовых ценностей, которые воплощаются в его государственной идеологии.

– Во-вторых, от особенностей социальной структуры общества, тех процессов, которые происходят в социальной сфере.

В-третьих, от ресурсов национальной экономики, то есть от тех возможностей, которые обеспечиваются результатами экономического развития той или иной страны.

Социальная политика в современном мире осуществляется различными субъектами, прежде всего государством. Но в современных развитых демократических государствах на поле социальной деятельности, кроме государства, вышли другие "игроки" – негосударственные субъекты, выражающие интересы тех или иных групп общества, общественные движения и объединения, а также сами граждане (гражданские инициативы).

В развитых странах благодаря "третьему сектору" (первый – это сектор коммерческий, частный, второй – сектор государственный) государству удается справиться со многими социальными проблемами. В странах Запада с каждым годом растет число некоммерческих и негосударственных организаций, предназначенных для формулирования и реализации общественных интересов.

Среди других субъектов социальной политики выделяются политические партии. С появлением массовых политических партий социальная политика стала важнейшей частью их программ. Так, после второй мировой войны укрепили свою власть «левые» силы, особенно социал-демократические партии. За время своего правления они сделали очень много для того, чтобы жизнь трудящихся была социально, политически и экономически защищена от стихии рыночных отношений. Показатели уровня жизни и социальной стабильности в годы правления этих партий достигли очень высоких показателей. Примерами реализации социал-демократического варианта социальной политики и справедливости являются такие страны, как Австрия, Германия, Норвегия, Финляндия, Франция, Швейцария, Швеция и другие европейские государства.

В 80-е годы XX века в Западной Европе и Северной Америке пришли к власти неоконсервативные партии с иными критериями социальной справедливости. Партии социал-демократической ориентации были ими потеснены во многих странах, в том числе в странах с традиционно сильными позициями социал-демократии (Германия, Франция и др). М.Тэтчер и Р.Рейган стали первыми политиками, которые поменяли ориентиры социальной политики в своих странах. Н е о к о н с е р в а т о р ы, придя к власти, пересмотрели место и роль социального государства в обществе. По их мнению, конкуренция за рабочие места полезнее для общества, чем полная занятость, они утверждали, что безработица стимулирует повышение производительности труда, повышает заинтересованность в его результатах, пробуждает новые стимулы к труду и способствует искоренению иждивенчества. Поэтому неоконсерваторы значительно урезали социальные программы и расходы бюджета на социальные нужды: пенсии, пособия безработным, многодетным семьям и т.п. В образование, медицину, социальное страхование и другие сферы жизнедеятельности был допущен частный бизнес. Были ограничены в правах профсоюзы, служившие социал-демократам мощнейшим рычагом воздействия на государство для проведения социальной политики в пользу трудящихся.

Следует отметить, что снижение социальной ориентации преобразований не привело к тому, что избиратели отказались от такого курса во внутренней политике и выразили недоверие неоконсерваторам, так как в целом у неоконсерваторов не исчезла ориентация на интересы трудящихся. Приватизация в государственном секторе экономики шла через акционирование предприятий. Широко проводилась приватизация квартир, расширились льготы для строительства нового жилья (коттеджей, домов). Поощрялся мелкий и средний бизнес через льготные кредиты и налоги, через его освобождение от давления «верхов» (государства) и «низов» (профсоюзов, трудящихся). Проводилась политика превращения максимального числа лиц в собственников. Например, в США приблизительно 2/3 населения в настоящее время владеют акциями. Бизнес становился привлекательным и доступным для широких слоев населения, открывал перспективу личного успеха. Так складывалась ситуация для мобилизации новых стимулов к труду.

В результате таких мер изменилось отношение населения к тем мерам, которые проводили неоконсерваторы, хотя определенная часть общества по-прежнему выступает против такой политики, считая ее социально несправедливой. Социальная политика неоконсерваторов многими критикуется за культивирование эгоизма, в «холодности» к малообеспеченным и обездоленным слоям общества и т.п. В итоге в 90-е ХХ в. годы маятник предпочтений в некоторых странах Запада качнулся «влево».

Социал-демократы снова стали определять политику в таких странах, как Англия, Германия, Греция, Норвегия, Португалия, Финляндия. После решительных рыночных преобразований в странах Центральной и Восточной Европы тоже стали приходить к власти социалисты (Венгрия, Польша, Литва, Молдова).

Существует также и либеральный вариант социальной политики. Для либерализма важнейшими из политических ценностей являются индивидуальная свобода и права человека. Либералы, проводя социальную политику, стремятся избегать в ней крайностей, например, допускаемого социал-демократией усиления государства, которое может привести к «умалению» прав человека. В то же время они поддерживают практику обеспечения высокого уровня жизни, когда исключаются нищета, безработица, бездомность, что, по их мнению, исключает нарушение человеческих прав. Они не приемлют «бездушность» государства по отношению к социально незащищенным слоям населения, так как это ущемляет права человека, но высоко ценят стремление использовать инициативу масс для достижения гражданами личного успеха в экономической сфере и за ее пределами.

В странах мировой системы социализма и Советском Союзе реализовывалась особая модель социальной политики, социалистическая социальная политика, которую часто называют советской моделью. Для нее характерна ликвидация тех социальных групп и классов, которые были носителями частнособственнических отношений (капиталистов, землевладельцев, банкиров, торговцев и т.п.). В качестве главной цели развития стала рассматриваться непротиворечиво-однородная социальная структура общества, в которой нет места различным социальным и экономическим интересам общества. Происходило идеологическое приукрашивание действительности, не показывалась реальная социально-экономическая дифференциация общества. Происходила унификация форм собственности в сфере экономики. Все стало государственным, «общенародным», но при этом собственность сконцентрировалась в руках партийно-государственной верхушки и чиновничества. Индустриализация страны осуществлялась за счет экономического грабежа крестьянства, урбанизация – через опустошение деревни. Закрепилось глубоко уравнительное распределение, а не по количеству и качеству труда. «Номенклатура» могла жить в свое удовольствие из-за слабого контроля «снизу» и системы льгот для себя. Стимулы к труду и творчеству масс терялись. Власть превращала человека в «винтик» государственной машины. Общественные организации теряли функцию представительства интересов во властно-государственных структурах. Укоренился принцип остаточного финансирования социальной и духовной сферы. Сформировалось устойчивое отставание в производстве товаров, ориентированных на запросы человека. В результате сложилась ситуация, когда всеобщий труд советского народа при наличии колоссальных природных богатств и высокого интеллектуального и научного потенциала населения не мог обеспечить высокий уровень жизни и ее качество.

Исследователями часто высказывается точка зрения, согласно которой социальную политику можно рассматривать исходя из существующего в современных обществах раскола на два основных партийных крыла: «левые» и «правые». Сторонники данного подхода исходят из того, что процесс выработки социальных стратегий основан, в первую очередь, на политико-экономических доктринах.

Политико-экономической доктриной «левых» является политика равенства, фокусирующаяся вокруг требования выравнивания распределения благ, услуг и возможностей в настоящем. Она нацелена на перераспределение жизненных шансов ради социальной справедливости.

Политико-экономическая доктрина «правых» – это политика продуктивности, подчеркивающая максимизацию экономического роста, индустриального и технологического развития в будущем. Индивидуальная свобода стимулирует производительный труд посредством рынка, и это является более важным, чем социальная справедливость. Для создания большего благосостояния и продуктивности государство должно организовать общество так, чтобы повысить производительность, обеспечить индустриальный и технологический рост. Эта политика связана с сохранением неравенства жизненных шансов в обществе, с богатством и поощрением компетентности в виде наибольших доходов. Главным аргументом является следующий: при росте производительности будет лучше как богатым, так и бедным.

Исследования в этой области показали, что политическое доминирование «левых» не всегда является обязательным условием для высокого уровня социальных расходов, но доминирование «правых» партий объясняет снижение уровня расходов на социальные нужды.

Многие ученые подчеркивают, что в большинстве случаев сохраняется определенная адекватность политики победившей партии или коалиции партий своим предвыборным обещаниям и по предвыборным партийным программам можно в целом судить о характере будущей социальной политики.

Рассматривая проблему взаимосвязи между социальной политикой и стратегией политических партий, многие ученые обращают внимание и на иной подход – пренебрежение партийной политикой. Сторонники данного подхода утверждают, что главным для определения курса государственной политики в различных сферах выступает уровень ее экономического и социального развития, а не предвыборные программы политических партий. Именно социально-экономические параметры развития заставляют партии часто действовать одинаково.

Несмотря на критику, влияние этого направления сохраняется в политической науке и теории государственного управления, ибо невозможно не учитывать социальные и экономические условия при выработке социальной политики, так как политика вырабатывается не в вакууме. Выбор тех, кто формулирует социальные цели и принимает политические решения, опирается на возможности общества и его материальные ресурсы.

Показателем роли и значения социальной политики в современном мире является то, что многие из ее компонентов получили закрепление в важнейших международных документах, таких как Всеобщая декларация прав человека, Конвенция о правах ребенка, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, Международный пакт о гражданских, политических правах, а также во многих других документах ООН, ЮНЕСКО, ВОЗ, МОТ.

Большой вклад в формирование международных принципов социальной политики внесла Каирская международная конференция по народонаселению и развитию, которая состоялась в 1994 году. Согласно программе действий, принятой на ней, основными принципами, из которых должны исходить правительства, являются:

· ответственность государства за создание условий для свободного и достойного развития личности, государственная защита брака, семьи, материнства, отцовства и детства;

· устойчивое развитие экономики в целях роста благосостояния, повышения качества жизни и недопущения бедности;

· обеспечение всестороннего и равноправного участия женщин в общественной, культурной, экономической, политической жизни страны;

· всеобщая доступность медицинского обслуживания, в том числе услуг, связанных с планированием семьи;

· обеспечение права каждого человека на образование, которое должно быть направлено на полное развитие людских ресурсов, достоинства и потенциала людей.

Успехи социальной политики и ее эффективность воплощаются в уровне удовлетворения человеком своим материальным положением и духовным развитием, в достижении высокого уровня благосостояния всего общества.

Применительно к государственной социальной политике используется понятие «сильная» или «слабая» социальная политика. О сильной социальной политике говорят тогда, когда социальная политика является приоритетным направлением государственной деятельности, и государство расходует на социальные нужды существенную часть своего бюджета.

Социальную политику все чаще определяют как особую социальную технологию. Социальная технология в широком смысле – это определенный способ достижения поставленных государственным управлением целей. Социальную политику определяют как социальную технологию именно потому, что ее осуществление формирует определенное самочувствие граждан государства. Социальная политика обеспечивает определенный морально-психологический климат в обществе, влияет на выбор конкретных моделей общественного поведения, на трудовую мотивацию, на отношение общества к институтам государственной власти.

Социальная политика реализуется в системе специальных социальных (общественных) программ и проектов. Программы разрабатываются и реализуются во всех сферах социальной жизни. Это программы повышения доходов, развития здравоохранения и образования, пенсионного обеспечения, жилищного строительства, развития социального предпринимательства, социальной защиты различных групп населения, планирования семьи, комплексные государственные программы, касающиеся серьезных общественных проблем и т. д.

Социальная политика как теоретическое понятие и как практика тесно связана с социальной безопасностью и социальной работой. Социальная политика оказывает огромное влияние на социальную работу в обществе, определяет основные направления социального обслуживания различных категорий населения.