Принцип единства и целостности государственного аппарата.

Сущность принципа заключается в том, что государственный аппарат формируется и функционирует как единая, целостная система государственных органов на всей территории страны. Какого-либо иного вспомогательного или параллельного государственного аппарата в стране нет и быть не может.

Принцип единства и целостности государственного аппарата основывается на единстве государственной власти. Данный принцип в различных вариациях находит свое подтверждение и закрепление в конституциях государств. Например, в ч.3 ст.5 Конституции РФ указывается: «Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти…».

Научный подход к управленческой деятельности, предполагает использование последних достижений науки в работе государственных органов. Это находит свое отражение в научной организации труда государственных органов (подбор кадров, с помощью научно разработанных методик; правильная организация рабочего места государственного служащего; разработка оптимального трудового распорядка и должностных инструкций), выборе эффективной структуры государственного органа (наличие необходимого количества управлений, отделов, комитетов, комиссий и т.д.), привлечение научных учреждений к решению государственных целей и задач, повышению квалификации работников государственных органов.

Профессионализм в организации и деятельности государственного аппарата находит свое выражение как в подборе кадров из числа лиц, обладающих необходимым образованием, специальностью, навыками и опытом, так и в доскональном знании, добросовестном исполнении своих служебных обязанностей. Решение вопросов, относящихся компетенции органов исполнительной, законодательной и судебной власти, требует специальных познаний и навыков со стороны должностных лиц и государственных служащих, четкого знания и соблюдения ими действующего законодательства, внимательного и корректного отношения к гражданам. Если формирование исполнительных и судебных органов проводится по критериям профессиональной пригодности лиц (например, судьями могут быть граждане Российской Федерации, достигшие 25 лет, имеющие высшее юридическое образование и стаж работы по юридической профессии не менее пяти лет), то реализация данного принципа представляет определенную сложность в организации и деятельности законодательных органов. Это вызвано тем, что они создаются населением, которое избирает депутатов, руководствуясь более своими личными предпочтениями и симпатиями, чем оценивая их деловые качества (трудовой стаж, образование, опыт управленческой или хозяйственной работы). Вместе с тем при формировании депутатских комитетов, комиссий, подкомитетов, подкомиссий (по обороне и безопасности, по бюджету, по иностранным делам, по промышленности, по сельскому хозяйству, рыболовству, физкультуре и спорту и др.) все же стараются учитывать профессиональные качества народных избранников и распределить их, ориентируясь на компетентность в этих вопросах.

Сочетание единоначалия и коллегиальности. При осуществлении единоначалия (указ Президента, приказ Генерального прокурора, приказ министра внутренних дел, приговор вынесенный судьей и т.п.) решения принимаются быстро, оперативно, с наименьшими временными и финансовыми затратами, создаются предпосылки для эффективного осуществления управленческой деятельности. Однако принятие решений коллегиально и большинством голосов (постановление Правительства, законодательные акты Парламента, приговор вынесенный коллегией судей или судом присяжных заседателей) — позволяет находить более взвешенные, продуманные подходы в разрешении сложным проблем. Однако эффективной и качественной работе коллегиальных органов государства часто препятствуют различные обстоятельства внутриорганизационного характера: отсутствие четкой позиции у должностных лиц, невозможность прийти к общему мнению, непоследовательность в принятии решения; дороговизна пленарных заседаний, что приводит к большим временным и финансовым издержкам. Поэтому целесообразно сочетание коллегиальности и единоначалия в деятельности государственных органов (например принятие стратегически важных и социально значимых решений коллегиально, а решение оперативных, текущих вопросов на принципе единоначалия).

Разделение властей. Этот фундаментальный принцип организации и деятельности государственного аппарата был теоретически обоснован учеными Нового времени Джоном Локком (Соч. «Два трактата о правлении», 1690 г.) и Шарлем Луи Монтескье (Соч. «О духе законов», 1748 г.) хотя сама идея уходит корнями во времена античности. Свою реализацию получил в период буржуазных революций (Англия, США, Франция), в борьбе политических сил общества с абсолютизмом.

Сущность данного принципа заключается в разделении всей государственной власти на несколько составляющих (на несколько ветвей), ее распределение по различным органам с тем, чтобы ни один орган не обладал всей полнотой власти. Как указывал Ш.Л. Монтескье: «Если власть законодательная и исполнительная будут соединены в одном лице или учреждении, то свободы не будет, так как можно опасаться, что этот монарх или сенат станет создавать тиранические законы для того, чтобы так же тиранически применять их.

Не будет свободы и в том случае, если судебная власть не отделена от власти законодательной и исполнительной. Если она соединена с законодательной властью, то жизнь и свобода граждан окажутся во власти произвола, ибо судья будет законодателем. Если судебная власть соединена с исполнительной, то судья получает возможность стать угнетателем.

Все погибло бы, если бы в одном и том же лице или учреждении, составленном из сановников, из дворян или простых людей, были соединены эти три власти: власть создавать законы, власть приводить в исполнение постановления общегосударственного характера и власть судить преступления или тяжбы частных лиц»[112].

В соответствии с классическим вариантом теории разделения властей выделяют три ветви власти: законодательная, исполнительная, судебная (Дж. Локк выделял законодательную, исполнительную и федеративную ветви власти).

Законодательная власть необходима для издания законов, высших нормативно-правовых актов, в которых содержатся нормы права, осуществляющие регулирование наиболее важных общественных отношений. Деятельность государственных органон, общественных организаций, поведение граждан носит подзаконный характер, Законодательная власть должна принадлежать представительному органу, формируемому народом путем всеобщих, равных, справедливых выборов. Орган законодательной власти обычно в теории государства и права именуется парламентом, а его члены — депутатами.

Исполнительная власть предназначена для исполнения законов, издаваемых парламентом. Для реализации законов ей предоставлен большой круг полномочий вплоть до применения мер государственного принуждения к правонарушителям, а также право издания подзаконных нормативных актов. Общее название высшего органа исполнительной власти — правительство.

Главой исполнительной власти может быть монарх, президент или глава правительства — премьер-министр, в зависимости от формы государственного правления. Правительство, как и парламент, является коллегиальным органом общей компетенции, принимающим решения коллективно, но в странах, где должность главы государства совмещена с должностью главы исполнительной власти решения принимаются единолично. Формирование правительства зависит от формы правления государства: правительство назначается главой государства (США, Мексика, Бразилия) или избирается парламентом (Германия, Австрия, Швейцария). Существуют также государства, где в формировании правительства принимают совместное участие глава государства и парламент (Россия, Франция, Польша).

Судебная власть осуществляет правосудие, т.е. рассматривает и разрешает возникшие в обществе споры, принимает решение о наказании лиц, совершающих правонарушения. Судебная власть выражается в деятельности специально созданных для этого государственных органах — судах, выступающих от имени государства. Судьи, являясь государственными чиновниками, получают свой статус от главы государства, парламента, реже правительства (например, в Японии), либо их назначение требует участия и главы государства и парламента (например, судьи Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, Конституционного Суда РФ назначаются Советом Федерации Федерального Собрания РФ по представлению Президента РФ). После своего назначения судьи являются независимыми (подчиняются только Конституции и законам), несменяемыми и неприкосновенными, что обеспечивает судебной власти самостоятельность при рассмотрении споров и вынесении соответствующего решения, носящего общеобязательный характер. В демократических государствах допускается участие граждан в осуществлении правосудия (присяжные заседатели, народные заседатели) и избрание судей населением (мировые судьи), что не противоречит государственной природе судебной власти.

Говоря о характере взаимоотношений между этими тремя ветвями государственной власти, необходимо обратить внимание на два основных момента:

1. Наличие механизма сдержек и противовесов для предотвращения злоупотреблений властью (например, парламент в случае непреодолимых противоречий, может выразить недоверие правительству и отправить его в отставку; в свою очередь правительство может обратиться к главе государства и потребовать от него роспуска парламента и проведения досрочных парламентских выборов).

2. Необходимо взаимодействие между ветвями власти в целях эффективного руководства, управления и координации жизнью общества (например, сотрудничество правительства и парламента при проведении социально-экономических реформ, принятии бюджета, борьбе с коррупцией и т.д.).

Если же различные ветви власти будут лишь только сдерживать друг друга, то это самым негативным образом скажется на качестве деятельности государственных органов и подорвет авторитет государственной власти, что может привести к самым непредсказуемым последствиям (росту преступности, безработицы, массовым беспорядкам, вплоть до утраты суверенитета и территориальной целостности государства).

Как уже говорилось выше политическая система общества и аппарат современных государств усложняется, что дает представителям отечественной теории государства и права давать новые трактовки принципу разделения властей, признавая существование президентской власти, законодательной власти, исполнительной власти, судебной власти, контрольно-надзорной власти (Прокуратура, Уполномоченный по правам человека в РФ, Счетная Палата, избирательные комиссии, Центральный Банк РФ)[113].