Разграничение предметов ведения в туризме между федеральными органами власти, органами власти субъектов федерации и муниципальными образованиями

В Федеральном законе «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» понятие «законодательство» используется в широком смысле, т. е. оно включает в себя как федеральные законы, так и иные правовые акты органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ.

Закон о туристской деятельности рассматривает законодательство о туристской деятельности как сферу совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В соответствии со ст. 2 Федерального закона «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации», законодательство России о туризме состоит из данного Федерального закона, принимаемых в соответствии с ним федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (ст. 2)[48].

Отсутствие понятия «туризм» в ст. 71 и 72 Конституции Российской Федерации толкуется некоторыми специалистами как отнесение полномочий по регулированию туризма к предмету исключительного ведения субъектов Российской Федерации (ст. 73 Конституции).

Вместе с тем такой подход является упрощенным. В частности, Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» относит туризм к социальной сфере, т. е. предмету совместного ведения Центра и регионов (ст. 72) общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта и координация вопросов здравоохранения, социальной защиты.

В то же время в состав законодательства Российской Федерации о туристской деятельности не включен Гражданский кодекс Российской Федерации. С 1996 г. договорные отношения в туризме урегулированы гражданским законодательством, которое в соответствии со ст. 71 Конституции России и ст. 3 Гражданского кодекса, является сферой исключительного ведения Российской Федерации, и следовательно, регулирование «торговли туруслугами» законами субъектов недопустимо. Этот пробел уже привел к серьезным противоречиям ГК и туристского закона. В законе о туризме, предметом договора между туристом и турфирмой является продажа турпродукта («имущественного права на услуги»), а не оказание услуг по туристическому обслуживанию[49].

По состоянию на январь 2005 г., субъектами России принято более 40 законов, регулирующих сферу туризма. Некоторые из них носят название законов о туризме, другие – о туристской деятельности.

Учитывая то, что в федеральных законах отсутствует четкое разграничение сфер правового регулирования отношений в области туризма между РФ и субъектами РФ федеральные законы и иные федеральные нормативные правовые акты, а также большинство актов субъектов Российской Федерации создаются по одним и тем же канонам, хотя имеют очевидное изначальное различие. Первые призваны заложить единые подходы, а вторые – особенности применительно к конкретному населению и территориям субъектов Российской Федерации. Лицензирование туроператорской и турагентской деятельности осуществляется Федеральным агентством по туризму, что лишает регионы эффективных рычагов влияния на недобросовестных игроков туристского рынка.

В субъектах России создаются: управления международного сотрудничества, внешнеэкономических связей и туризма; комитеты по делам молодежи, физической культуры, спорта и туризма; министерства спорта (куда входят отделы по туризму); департаменты по культуре и туризму; управления по развитию предпринимательства и потребительского рынка; комитеты культуры, кино и туризма, управления по делам санаторно–курортных учреждений и туризма; департаменты образования, культуры и спорта; управления по лицензированию; комитеты новых экономических структур.

Конституция Российской Федерации закрепляет местное самоуправление как важнейший элемент основ конституционного строя, самостоятельную форму осуществления народом принадлежащей ему власти. Комитеты по туризму созданы в немногих муниципальных образованиях, в отдельных регионах имеются советники глав муниципальных образований по туризму, в основном туризм включен в деятельность различных комитетов.

Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» не конкретизирует систему разделения полномочий органов власти различных уровней в сфере туризма. В связи с этим целесообразно внести в проект Федерального закона «О туризме и туристской индустрии» ст. , направленные на разграничение полномочий и предметов ведения в сфере туризма на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

Как правило, муниципальные органы власти не наделены значительными властными полномочиями для регулирования туризма, их функции носят координирующий, иногда контрольно–надзорный характер. Приведем примерный перечень функций муниципалитетов в сфере туризма:

· координация деятельности субъектов туристской отрасли всех форм собственности и различной ведомственной подчиненности в вопросах, требующих участия государства или затрагивающих интересы государства;

· реализации государственного контроля за исполнением законодательства о туризме;

· организация, разработка и реализацию областных программ развития туризма, участие в выполнении международных и федеральных программ;

· осуществление учетной и информационно–аналитической деятельности в сфере туризма, ведение реестра субъектов туристской деятельности на территории области;

· ведение реестра туристских ресурсов области, государственный контроль за их рациональным использованием, реализация мер по их сохранению и восстановлению;

Помимо законов субъектов РФ о туристской деятельности, существуют также различные программы по развитию туризма, разрабатываемые органами местного самоуправления субъектов РФ. К примеру, в одном из туристских центров нашей страны, городе Владимире, действует «Программа по развитию туризма» на период 2001–2005 гг. Главная цель Программы – создание во Владимире условий для устойчивого развития туризма, согласованного с другими стратегическими направлениями развития города, и для формирования образа города как туристического центра. Основными задачами Программы являются:

· Формирование туристического потока (формирование спроса на туристические услуги города).

· Увеличение туристического потока за счет развития внутреннего туризма.

· Постоянное проведение маркетинговых исследований, формирование и проведение маркетинговой стратегии.

· Проведение активной рекламной компании, совершенствование системы информационного обеспечения туристической индустрии города.

· Активизация человеческого потенциала и предприимчивости за счет создания более выгодных условий (в том числе материальных) ведения бизнеса в сфере туризма, чем в иных экономических сферах города.

· Активизация местных ресурсов, получаемых за счет перераспределения финансовых и ресурсных потоков юридических и физических лиц внутри города.

· Концентрация основных ресурсов Программы на историческом ядре города.

· Разработка и коррекция нормативно–правовой базы.

· Формирование и поддержание в актуальном состоянии корпоративного информационного ресурса по туризму, историческому и культурному наследию.

· Подготовка профессиональных кадров[50].

Таким образом, можно сказать, что применение программных методов в деле развития туротрасли на муниципальном уровне на сегодняшний день остается очень важным пунктом в перечне функций управления туризмом муниципальных органов власти.

На уровне администрации Томской области на сегодняшний день нет специального ведомства, которое бы занималось вопросам туризма. Существует Департамент по молодежной политике, физической культуры и спорту, в основные задачи которого входит осуществление единой государственной политики в области физической культуры и спорта, направленной на укрепление здоровья и организацию активного отдыха населения, формирование у него потребности в физическом совершенствовании и гармоничном развитии личности. Департамент занимается созданием экономических условий для решения социальных проблем молодежи, участвует в решении вопросов обеспечения первичной занятости и трудоустройства молодежи, развития молодежного жилищного строительства, укрепления и развития материально–технической базы физической культуры и спорта совместно с другими органами государственной власти, предприятиями, учреждениями, организациями[51].

В настоящий момент в структуре государственного управления туротраслью не наблюдается единства в организации органов местного самоуправления, отвечающих за управление сферой туризма. Далеко не все субъекты РФ имеют специальные ведомства, занимающиеся вопросами управления и развития туризма. Решение этой проблемы отчасти видится в принятии Федерального закона «О туризме и туристской индустрии в Российской Федерации». В ст. 9 проекта закона конкретизируются основные полномочия органов государственной власти субъектов РФ в области туризма.