В.В. Путин

РОЛЬ АДМИНИСТРАТИВНОЙ

РЕФОРМЫ В СОВЕРШЕНСТВОВАНИИ

СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ

И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ

РОССИИ

Реформирование административной системы, всего государственного управления и местного самоуправления началось буквально в первые же постсоветские годы – в 1992 – 1993 гг. Значительная работа в этом направлении была проделана и в последующие годы, особенно в 1996 – 1998 гг., когда в рамках достраивания общегосударственной системы управления, усиления ее системного характера и повышения эффективности политическим руководством страны были разработаны и начали реализовываться административная реформа, реформа государственной службы, стала создаваться система местного самоуправления, положены начала проходящим и в наши дни реформам образования, военной и судебной реформам, ряду других крупных преобразований.

Еще в 1998 г. Президентом России в его Послании Федеральному Собранию Российской Федерации была поставлена задача осуществить административную реформу. При установленном новом механизме власти, говорилось в Послании, сохранились многие из прежних принципов построения госаппарата и методов управленческой деятельности. В наибольшей степени это проявляется в работе исполнительной власти. В Послании речь шла о дальнейшей разработке программы государственного строительства как «продуманной системы мер модернизации различных институтов власти». Эта программа – один из примеров системообразующей деятельности руководства государства с учетом достижений теории и практики государственного управления.

Проведенные в 1998 – 2000 гг. мероприятия по совершенствованию структуры и деятельности федеральных органов исполнительной власти являлись попыткой реализации концепции административной реформы, нацеленной на преобразование системы исполнительной власти. Она включала обоснование необходимости реформы, т.е. создания нужной для государства системы исполнительной власти, структуры ее органов, четкой дифференциации их правового статуса. Прежде всего разграничиваются собственно управление и функции оказания государственных услуг, чем должны заниматься не органы власти, а государственные учреждения, работающие, как правило, на самоокупаемости. Другое мероприятие – уточнение классификации и обеспечение стабильной структуры органов исполнительной власти с целью создать более четкий механизм принятия и исполнения решений и не допускать произвольные реорганизации государственных органов.

Следующий шаг на пути формирования планируемой системы – ограничиться тремя видами федеральных органов исполнительной власти. Это министерство (опорный элемент), федеральная служба (управление), федеральное агентство. Другими словами, речь шла о создании правительства, функционирующего как кабинет министров. Федеральная служба (управление) должна быть самостоятельным органом исполнительной власти, выполняющим непосредственно специализированные функции, в том числе применение мер государственного принуждения. Одна из задач реформы – переход к управлению на основе «собственной компетенции», что означает установление и безусловное соблюдение рамок компетенции и предполагает ответственность за решения и действия. Компетенция – это не только полномочия, которыми наделен орган власти или должностное лицо, но и обязанность применять их при выполнении своих функциональных задач.

Административная реформа сопровождается изменением подходов к ресурсному обеспечению органов управления, включает формирование государственного аппарата на основе «системы заслуг и достоинств».

В целях совершенствования системы государственного управления в России, в частности повышения эффективности государственной службы, ее видов и уровней, совершенствования ее организации и функционирования, оптимизации затрат на государственных служащих и развитие ресурсного обеспечения государственного управления Указом Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 г. № 1336 была утверждена Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 – 2005 годы)».

Государственными заказчиками Программыбыли утверждены Министерство труда и социального развития Российской Федерации, Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации, Министерство финансов Российской Федерации, Министерство внутренних дел Российской Федерации, Министерство обороны Российской Федерации. В число основных исполнителей Программы наряду с вышеназванными министерствами вошли также Министерство имущественных отношений Российской Федерации, Министерство финансов Российской Федерации, Министерство юстиции Российской Федерации, Государственный комитет Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу, научно-исследовательские, образовательные и иные организации, определяемые на конкурсной основе в установленном порядке.

Реформирование государственной службы является наряду с муниципальной реформой, судебной, военной и рядом других реформ как бы составной частью более широкого и глубокого процесса – административной реформы. В Федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 – 2005 годы)» ставились следующие задачи:

- создание условий для оптимального организационно-правового обеспечения государственной службы;

- определение обязанностей, полномочий и мер ответственности государственных служащих на основе должностных (служебных) регламентов;

- внедрение новых методов планирования, финансирования, стимулирования и оценки деятельности государственных служащих, рациональное использование ресурсов в системе государственной службы;

- обеспечение открытости государственной службы в интересах развития гражданского общества и укрепления государства;

- применение эффективных методов подбора квалифицированных кадров для государственной службы, оценки результатов служебной деятельности государственных служащих, а также создание условий для их должностного (служебного) роста;

- реализация программ подготовки кадров для государственной службы и профессионального развития государственных служащих;

- внедрение механизмов выявления и разрешения конфликта интересов на государственной службе, а также законодательного регулирования профессиональной этики государственных служащих;

- создание оптимальных материально-технических условий для эффективного функционирования государственной службы и исполнения государственными служащими своих должностных (служебных) обязанностей;

- обеспечение развития системы управления государственной службой.

Основные мероприятия Программы:

- совершенствование законодательной и нормативно-правовой базы по вопросам реформирования государственной службы;

- проведение экспериментов и осуществление пилотных проектов по применению новых подходов к организации федеральной государственной службы и обеспечению деятельности федеральных государственных служащих;

- совершенствование подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих;

- создание материально-технических условий для эффективного функционирования федеральной государственной службы;

- формирование системы управления государственной службой.

Программа нацеливала на следующие ожидаемые результаты реализации вышеназванных мероприятий:

- приведение нормативно-правовой базы системы государственной службы в соответствие со сложившимися общественными отношениями и новыми экономическими условиями;

- создание профессиональной государственной службы на основе принципов учета и оценки результатов служебной деятельности государственных служащих;

- внедрение должностных (служебных) регламентов государственных служащих;

- достижение качественного уровня исполнения государственными служащими должностных (служебных) обязанностей и оказываемых ими гражданам и организациям государственных услуг;

- создание условий для открытости и подконтрольности деятельности аппаратов государственных органов и государственных служащих гражданскому обществу;

- создание основы для совершенствования финансово-экономического обеспечения федеральной государственной службы;

- повышение эффективности кадровой политики в системе государственной службы в целях улучшения кадрового состава государственных служащих;

- внедрение механизмов выявления и разрешения конфликта интересов на государственной службе, а также законодательного регулирования профессиональной этики государственных служащих;

- повышение профессионального уровня государственных служащих;

- оптимизация численности федеральных государственных служащих;

- создание материально-технических условий для эффективного исполнения федеральными государственными служащими должностных (служебных) обязанностей;

- формирование системы управления государственной службой.

Хотя необходимость законодательного регулирования вопросов государственной и муниципальной службы предусматривается Конституцией Российской Федерации, однако целостная и комплексная система правового обеспечения государственной и муниципальной службы в Российской Федерации до последнего времени отсутствовала, а создание ее и до сих пор не завершено.

Как отмечается в Программе реформирования государственной службы, недостатком является неполное законодательное регулирование государственно-служебных отношений.

Правовые основы видов федеральной государственной службы регулировались различными законодательными актами Российской Федерации, которые не соответствовали друг другу. В субъектах Российской Федерации по вопросам государственной и муниципальной службы принимались различные законодательные акты, которые в ряде случаев противоречили законодательству Российской Федерации.

Таким образом, не была создана комплексная нормативно-правовая база, которая в полной мере обеспечивала бы выполнение возложенных на государственную службу, в целом на систему государственной власти и управления, задач и функций в соответствии с Конституцией Российской Федерации и общепризнанными принципами и нормами международного права.

В целях создания целостной системы государственной и муниципальной службы к тому времени уже назрела необходимость законодательного закрепления их единых правовых основ, разработки и принятия приоритетных федеральных законов и иных нормативных правовых актов о системе государственной службы Российской Федерации, о видах государственной службы, о местном самоуправлении и муниципальной службе.

Эти законодательные и нормативные правовые акты, часть которых принята в 2003-2007 гг., должны обеспечить единый подход к правовому регулированию и организации государственной и муниципальной службы, совершенствованию системы оплаты труда государственных и муниципальных служащих, открытости гражданской службы в интересах развития гражданского общества и укрепления государства, внедрению современных методов прогнозирования, финансирования, оценки, стимулирования, материально-технического обеспечения государственной службы, оптимизации управления государственной службой и всего государственного управления.

Все более требуется создание системы приведения экспертизы существующей законодательной и нормативно-правовой базы государственной и муниципальной службы в соответствие со сложившимися общественными отношениями и новыми экономическими условиями.

В Российской Федерации в начале XXI в. все еще в ряде случаев сохраняются консервативные подходы к организации государственной и муниципальной службы, которые не в состоянии обеспечить ее эффективное функционирование и надлежащее качество оказания государственными и муниципальными служащими гражданам и организациям государственных и муниципальных услуг.

В целях совершенствования организации и повышения эффективности деятельности системы государственного и муниципального управления необходимо внедрение современных технологий управления, включающих в себя новые методы планирования и финансирования деятельности государственных и муниципальных органов, стимулирования гражданских служащих, а также системы показателей и критериев оценки деятельности аппаратов государственных и муниципальных органов власти и управления.

В связи с этим ставится задача проведения экспериментов и осуществления ряда пилотных проектов:

- по апробации новых методов планирования деятельности государственных и муниципальных органов, системы показателей и критериев оценки деятельности государственных и муниципальных служащих;

- по применению методов программно-целевого финансирования государственных и муниципальных органов, ориентированного на повышение эффективности деятельности этих органов и гражданских служащих;

- по использованию балансового метода учета ресурсов и современных форм оценки эффективности произведенных государственными и муниципальными органами бюджетных расходов;

- по применению служебных контрактов;

- по созданию и использованию системы профессионального развития, подготовки и переподготовки государственных и муниципальных служащих;

- по отработке механизмов выявления и разрешения конфликта интересов на государственной и муниципальной службе, а также законодательного регулирования профессиональной этики гражданских служащих.

Немало предстоит сделать и по созданию материально-технических условий для эффективного функционирования федеральной и муниципальной государственной службы, обеспечению надлежащих условий для качественного исполнения государственными и муниципальными служащими своих должностных (служебных) обязанностей и оказания ими гражданам и организациям государственных и муниципальных услуг, а также по формированию системы управления государственной и муниципальной службой. Система управления гражданской службой необходима для обеспечения единства государственной и муниципальной службы Российской Федерации, взаимодействия государственных и муниципальных органов со структурами гражданского общества, координации деятельности государственных и муниципальных органов по вопросам поступления на государственную и муниципальную службу, их прохождения и прекращения, а также профессионального развития государственных и муниципальных служащих.

Достижение поставленной цели должно осуществляться на основе:

- единства системы управления государственной службой Российской Федерации и ее разделения на федеральный уровень и уровень субъекта Российской Федерации;

- координация деятельности подразделений государственных органов по вопросам государственной и муниципальной службы и кадров;

- взаимодействия с органами местного самоуправления;

- открытости системы управления государственной и муниципальной службой для граждан и гражданского общества.

В условиях проводимых в стране реформ все большее значение приобретает совершенствование работы по повышению эффективности функционирования государственной и муниципальной службы, подбора, расстановки и созданию кадрового резерва органов власти и управления. На федеральном уровне этими проблемами всерьез занимаются соответствующие структурные подразделения администрации Президента Российской Федерации (например, управление по вопросам государственной службы), Правительства РФ, федеральных министерств, на региональном уровне – управления (департаменты, отделы, центры) государственной и муниципальной службы, организационной и кадровой работы администраций и правительств субъектов РФ.

На новый, качественно более высокий уровень эта работа должна подняться в связи с созданием предусмотренных Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» Федерального государственного органа по управлению государственной службой и соответствующих государственных органов в субъектах РФ.

В итоге проведенной в 1992-2002 гг. значительной законотворческой и организационной работы федеральных и региональных органов государственной власти в нашей стране сложились новая система государственности и современной государственной и муниципальной службы. Итоги этой созидательной работы и пути ее дальнейшего совершенствования в обобщенной форме подведены в утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 г. № 1136 Федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)», а также в ряде публикаций российских ученых[50].

Но далеко не все задачи, поставленные данной Федеральной программой, были решены, не все цели достигнуты. В связи с этим Указом Президента РФ от 12 декабря 2005 г. № 1437 срок реализации данной Федеральной программы продлен на 2006-2007 гг., в течение которых ее финансирование будет осуществляться в объеме до 96,4 млн руб. – в пределах средств, выделенных из федерального бюджета Управлению делами Президента РФ на реализацию мероприятий, предусмотренных Программой, и не востребованных ее государственными заказчиками в 2003 – 2005 гг., Федеральным бюджетом на 2006 г. на реформирование государственной службы было выделено Управлению делами Президента РФ 48,2 млн руб.[51]

После начала реализации Указа Президента РФ от 19 ноября 2002 г. № 1336, утвердившего ФЦП реформирования государственной службы России, рассчитанную на 2003 – 2005 годы, дальнейшее развитие идеи совершенствования государственного строительства, модернизации институтов власти получили в Указе Президента РФ В.В. Путина от 23 июля
2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003 – 2004 годах», который ознаменовал начало нового этапа административной реформы, а также в Посланиях Президента РФ Федеральному Собранию в 2002 – 2007 гг. и в ряде других документов.

Результатом административной реформы должно стать государство, адекватное нашему времени и целям, перед которыми стоит наша страна. И государственный аппарат должен быть эффективным, компактным и работающим.

Ставятся задачи осуществить следующее.

Во-первых – модернизировать систему исполнительной власти в целом. В настоящее время подразделения исполнительной власти нередко все еще живут так, будто они продолжают оставаться штабами отраслей централизованного народного хозяйства, направляют усилия на то, чтобы подчинить себе – финансово и административно – предприятия и организации. В результате таких административных издержек вести цивилизованный бизнес в стране чрезвычайно сложно.

Прямая обязанность государства – создать условия для развития экономических свобод, задавать стратегические ориентиры, предоставлять населению качественные публичные услуги и эффективно управлять государственной собственностью. Для этого структура исполнительной власти должна быть логично и рационально устроена, а госаппарат должен стать работающим инструментом реализации экономической политики.

Во-вторых, госаппарату нужна эффективная и четкая технология разработки, принятия и исполнения решений.

В-третьих, надо, наконец, провести анализ ныне реализуемых государственных функций и сохранить за государственными органами только необходимые.

Конечно, ревизия функций государства – задача непростая и долговременная. Здесь не может быть никакой кампанейщины, которая обычно заканчивается плавным «переливом» чиновников из одной структуры в другую. Но в стране уже несколько лет идет речь о сокращении избыточных функций госаппарата, но ведомства «цепляются» за эти функции.

Придавая этим проблемам исключительно важное значение, Президент РФ В.В. Путин в своем Указе от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах» определил на этот период следующие ее приоритетные направления:

· ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;

· исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;

· развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики;

· организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам;

· завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

Значительным шагом на пути реализации административной реформы в России и перехода к заложенной еще в концепции 1997-1998 гг. трехзвенной структуре федеральных органов исполнительной власти, давно с успехом используемой во многих западноевропейских странах, явилось реформирование федеральных министерств, осуществленное в соответствии с Указом Президента РФ В.В. Путина от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (с изменениями, внесенными в него в 2004 – 2007 годах другими указами Президента Российской Федерации).

Согласно Указу в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.

Федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации сфере деятельности. Федеральное министерство на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. При этом министерство не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ. Министерство осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных органов, выполняя в этих целях функции, конкретно прописанные в данном Указе.

Федеральная служба, как записано в Указе Президента РФ, является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральная служба в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции
Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации, нормативных правовых актов федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности службы.

Федеральная служба не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации, а федеральная служба по надзору – также управление государственным имуществом и оказание платных услуг.

Федеральное агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Федеральное агентство в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов и поручений Президента Российской Федерации, Председателя Правительства Российской Федерации и федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности федерального агентства. Федеральное агентство не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации.

Порядок взаимоотношений федеральных министерств и находящихся в их ведении федеральных служб и федеральных агентств, полномочия федеральных органов исполнительной власти, а также порядок осуществления ими своих функций устанавливаются в положениях об указанных органах исполнительной власти.

Федеральная служба и федеральное агентство могут быть непосредственно подведомственными Президенту Российской Федерации или Председателю Правительства РФ.

Следует также обратить внимание на то, что в Указе Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 г. № 314 установлено, что функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Президент Российской Федерации, определяются указом Президента Российской Федерации, функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство Российской Федерации, – постановлением Правительства Российской Федерации.

При этом для целей настоящего Указа:

ü под функциями по принятию нормативных правовых актов понимается издание на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц;

ü под функциями по контролю и надзору понимаются:

осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;

выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;

регистрация актов, документов, прав, объектов, а также изданий индивидуальных правовых актов;

ü под функциями по управлению государственным имуществом понимается осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ;

ü под функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами.

Такое не вполне традиционное для науки управления понимание категории «функции» позволяет, однако, четко разграничить, чем могут и должны заниматься министерства, чем службы и чем агентства.

В ходе реализации Указа Президента РФ, направленного на реформу системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, в 2004-2007 гг. численность федеральных министерств в России сократилась почти вдвое – с 23 до 15, однако в сентябре 2004 г. было создано шестнадцатое министерство – Министерство регионального развития РФ); были преобразованы или переименованы, прекратив функционирование в прежнем виде, 6 госкомитетов, 2 федеральных надзора, 5 иных федеральных органов исполнительной ветви власти, с 6 до 1 сократилась численность вице-премьеров, увеличившаяся затем за 2006 – 2007 гг. до 5. Однако количество федеральных служб увеличилось с 13 в 2003 г. до 35, федеральных агентств – с 8 до 33, в 2007 г. в структуру федеральных органов исполнительной власти вернулись государственные комитеты (два комитета), а общее количество федеральных органов исполнительной власти – с 57 до 91 (см. табл. 3). Да и сокращение численности высших чиновников произошло по сути дела номинально – ими фактически стали не только все заместители Председателя Правительства РФ, 16 министров и 73 их заместителя, но и 8 руководителей комитетов, агентств и служб, возглавившие подконтрольные им «суперведомства». Они наделены сейчас весьма весомыми полномочиями, а численность их резко выросла (см. табл. 4).

Конечно, новая система и структура федеральных органов исполнительной власти еще будет совершенствоваться и дополняться адекватными изменениями на уровне территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в субъектах РФ и федеральных округах. Предстоит еще немало сделать для достижения главных целей административной реформы – дебюрократизации и уменьшения чиновничьего давления на бизнес в регионах, повышения значимости саморегулируемых организаций, изменения идеологии государственного аппарата, перехода его от служения начальству к служению обществу.

Отметим принципиально важный аспект, содержащийся в концепции административной реформы. Речь не идет о разрушении механизма управления страной в процессе реформирования. Потребуется цепь последовательных, поэтапных шагов, позволяющих внедрить новые принципы, методы, структуры без нарушения управляемости. Данный подход в полной мере соответствует общеметодологическим принципам экономии энтропии и наименьшего действия. К сожалению, ими далеко не всегда руководствовались правящие круги России. При разрушении советской системы государственного управления они зачастую исходили исключительно из политических и идеологических соображений.

В теснейшей связи с административной реформой идут реформа государственной службы, муниципальная, судебная и военная реформа, реформы образования, здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства, пенсионная реформа и ряд других важнейших преобразований в организации исполнительного аппарата государства – государственной администрации, ее функций, форм и методов деятельности, которые составляют вместе как бы «большую административную реформу».

За последние годы руководством государства проделана значительная работа по созданию новой структуры государственного и муниципального управления, по внедрению новых принципов, форм и методов деятельности государственной и муниципальной службы.

Реализация концепции административной реформы предполагает формирование такой государственной службы, в основу которой будут положены «система заслуг и достоинств», антикоррупционная программа, а также усиление ответственности региональной и местной власти. «Система заслуг и достоинств» не только в теории, но и на практике показала свою эффективность во многих странах мира. Она означает:

- превращение государственной и муниципальной службы из службы «государевой» (как это традиционно было и во многом сохраняется в нашей стране) в службу подлинно гражданскую;

- гибкую, не ориентированную на иерархию систему формирования и обновления государственного и муниципального аппарата;

- отбор (преимущественно конкурсный), продвижение и удержание на государственной и муниципальной службе наиболее квалифицированных и добросовестных людей;

- более ясную дифференциацию статуса «карьерных» и «политических» чиновников («политических назначенцев»);

- строгую определенность должностных обязанностей;

- создание режима, обеспечивающего, с одной стороны, подконтрольность института государственных и муниципальных служащих, с другой – его правовую защищенность от произвола и некомпетентности руководителей и необъективных нападок средств массовой информации;

- рационализацию затрат на содержание аппарата, власти и управления, прежде всего увеличение доли прямых материальных стимулов и снижение косвенных, ликвидацию «теневых» привилегий. Суммарное уменьшение бюджетных затрат на государственный и муниципальный аппарат должно быть обеспечено за счет перевода на самоокупаемость многочисленных служб обеспечивающего характера;

- расширение и изменение практики контрактов. В частности, вместо штатного расписания основой кадровой работы станет смета расходов на выполнение соответствующих функций органа власти и управления. В свою очередь, это неизбежно будет вести к сокращению численности аппарата и повышению уровня оплаты труда государственных и муниципальных служащих при одновременной интенсификации их работы;

- повышение внимания к вопросам административной этики, оживление практической ценности понятия служебной репутации.

Особое значение для организации деятельности аппаратов государственной власти и управления и формирования их кадров в настоящее время имеют Федеральные законы «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ, «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ, «О муниципальной службе в Россий ской Федерации» от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ.

Вместе с тем многие вопросы организации государственной и муниципальной службы и кадровой политики до сих пор еще не решены и требуют пересмотра. Сложившееся к настоящему времени положение дел не стимулирует эффективную деятельность служащих, не дает им ясных перспектив служебного роста, не решает вопросы контроля и применения мер ответственности за некачественную, недобросовестную работу, за неисполнение решений.

Все это резко затрудняет деятельность органов власти и управления, отчасти делает их, с одной стороны, безвластными, с другой – неуправляемыми со стороны общества, неподконтрольными ему, а действия их нередко нелегитимными, противоправными для настоящего и будущего России. Власть, не ограниченная правом, опасна. Более того, все более распространенной и очевидной является ситуация, когда становится опасной для законопослушных граждан и общества в целом даже власть, ограниченная правом, но зачастую не считающаяся с ним, действующая по своему усмотрению, с позиций своих субъективных интересов. Не случайно борьба с коррумпированностью власти, в том числе высоких должностных лиц, с откровенными и грубыми нарушениями законов РФ, субъектов РФ, нормативных документов, элементарных прав и свобод граждан со стороны многих властных структур приобретает сейчас характер одной из важнейших государственных задач.

Реформирование государственной, а также муниципальной службы нацеливает на решение следующих проблем, имеющих исключительно важное значение для повышения эффективности всей системы государственного управления и направленной на это административной реформы:

- нарушение принципа единства государственной службы и системы управления ею на федеральном и региональном уровне;

- неразработанность законодательных механизмов взаимосвязи государственной и муниципальной службы;

- наличие противоречий и пробелов в законодательстве Российской Федерации о государственной службе;

- несоответствие социального и правового положения государственного и муниципального служащего степени возлагаемой на него ответственности;

- низкая эффективность деятельности государственных и муниципальных органов;

- слабое использование современных технологий государственного и муниципального управления, в том числе отвечающих задаче реализации масштабных государственных программ и проектов;

- низкая эффективность правовых и организационных мер контроля деятельности государственных и муниципальных органов со стороны гражданского общества;

- недостаточная эффективность кадровой политики в сфере государственной и муниципальной службы;

- сохранение консервативной системы подготовки и профессионального развития государственных и муниципальных служащих;

- недостаточная ресурсная обеспеченность государственной и муниципальной службы.

Все эти проблемы тесно связаны между собой и не могут быть решены в отдельности. Реформирование государственной и муниципальной службы намечается проводить в рамках концепции административной реформы и сбалансированного развития, и оно должно состоять не из одномоментных кардинальных изменений существующей гражданской службы, а проводиться последовательно и постепенно.

Для повышения эффективности государственной и муниципальной службы, государственного управления и местного самоуправления в целом уже в ближайшие годы предстоит решить ряд задач:

- пересмотреть систему финансирования государственного аппарата в плане увеличения прямых денежных выплат за счет сокращения доли косвенных расходов (строительство и содержание зданий, транспортное, бытовое, иное обслуживание), не наращивая нынешние бюджетные расходы;

- ограничить рост численности государственного и муниципального аппарата;

- выработать единые для федерального и регионального уровней, местного самоуправления правила должностного роста служащих, механизм эффективного использования кадрового резерва и ротации кадров в единой системе гражданской службы;

- создать нормативную основу и современную инфраструктуру подготовки, повышения квалификации и оценки труда государственных и муниципальных служащих;

- установить четкие основания, а также процедуры привлечения к дисциплинарной и материальной ответственности государственных и муниципальных служащих; ввести институт дисциплинарного разбирательства.

Решение этих задач Правительством, Администрацией Президента РФ, органами государственной власти субъектов РФ, муниципальными образованиями позволяет создать важные предпосылки серьезного улучшения функционирования государственной и муниципальной службы и повышения эффективности всех ветвей и уровней государственной власти, а также местного самоуправления.

Работа, проведенная в стране по реализации утвержденной Указом Президента РФ от 19 ноября 2002 г. № 1136 Федеральной программы реформирования государственной службы Российской Федерации и Указа Президента РФ от 23 июля
2003 г. № 824 о мерах по проведению административной реформы, привлекла внимание ко многим болевым точкам в сложившейся системе государственного управления и государственной службы и способствовала улучшению ситуации. Однако она не привела к значительному повышению их эффективности, улучшению деятельности, качества и результативности работы органов власти и управления и занятых в них работников.

Обращаясь к этой проблеме в своем Послании Федеральному собранию РФ 25 апреля 2005 г., В.В. Путин акцентирует внимание на следующем:

«Наше чиновничество еще в значительной степени представляет собой замкнутую и подчас просто надменную касту, понимающую государственную службу как разновидность бизнеса. И потому задачей номер один для нас по-прежнему остается повышение эффективности государственного управления, строгое соблюдение чиновниками законности, предоставление ими качественных публичных услуг населению.

Особенностью последнего времени стало то, что наша недобросовестная часть бюрократии – как федеральной, так и местной – научилась потреблять достигнутую стабильность в своих корыстных интересах, стала использовать появившиеся у нас, наконец, благополучные условия и появившийся шанс для роста не общественного, а собственного благосостояния. Кстати сказать, партийная и корпоративная бюрократия в этом смысле ведут себя не лучше бюрократии государственной».

Такое положение дел в сфере государственного и муниципального управления, государственной и муниципальной службы в Российской Федерации и окончание срока, на который были рассчитаны меры, осуществляемые в связи с реализацией вышеназванных указов Президента РФ, обусловили разработку и одобрение распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р исключительно важного документа, которым является «Концепция административной реформы Российской Федерации в 2006 – 2008 годах».

Как отмечается в «Концепции административной реформы...», в стране уже сейчас ведется работа по оптимизации сети подведомственных федеральным органам исполнительной власти федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных государственных учреждений. Правительственной комиссией по проведению административной реформы были подготовлены предложения, касающиеся оптимизации сети подведомственных федеральным органам исполнительной власти федеральных государственных учреждений и федеральных государственных унитарных предприятий, одобренные Правительством Российской Федерации. Проанализирована деятельность 18983 учреждений и 6478 предприятий, из них предполагается ликвидировать, реорганизовать либо приватизировать 5008 учреждений (36,4 %) и 3353 предприятия (51,8 %).

«Концепция административной реформы...» обращает внимание и на то, что уже приняты изменения для внесения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, связанные с устранением функций федеральных органов исполнительной власти по внесудебному приостановлению работы организаций, отдельных производственных подразделений и оборудования при выявлении угрожающих жизни и здоровью людей нарушений требований законодательства Российской Федерации. Внесены изменения в федеральные законы «О лицензировании отдельных видов деятельности», «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» и в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, предусматривающие поэтапную отмену лицензирования 49 из 123 видов деятельности. Подготовлены законопроекты о передаче саморегулируемым организациям государственных функций в области финансового аудита и оценочной деятельности.

Постановлениями Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 г. № 30 «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» и от
28 июля 2005 г. № 452 «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» закреплены принципы административной реформы, применяемые для взаимодействия и организации деятельности федеральных органов исполнительной власти.

Готовятся проекты федеральных законов об административных регламентах в органах исполнительной власти и о стандартах государственных услуг, ведется разработка перечней и стандартов государственных услуг, оказываемых на федеральном уровне. Разработан и одобрен Правительством Российской Федерации Проект федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», предусматривающий открытость информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Начато реформирование системы закупок для государственных и муниципальных нужд: принят, вступил в силу и реализуется Федеральный закон от
21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (с последующими изменениями и дополнениями).

В то же время, как записано в «Концепции», стадии практической реализации достигла лишь относительно небольшая часть мероприятий административной реформы. По ряду ее приоритетных направлений работы еще не начаты. Прежде всего это касается механизмов реализации полномочий органов исполнительной власти, необходимых для работы в новых условиях. Не разработаны стандарты качества и доступности государственных услуг, а также административные регламенты исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг.

Должны получить развитие меры, направленные на дальнейшее сокращение административных ограничений в предпринимательстве и предусматривающие повышение эффективности государственного контроля и надзора, упорядочение лицензирования, проведения государственной регистрации, аккредитации, государственных экспертиз и других форм государственного регулирования административного характера.

Стоит задача разработать механизмы противодействия коррупции, оптимизировать взаимодействие федеральных органов исполнительной власти, их территориальных органов с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также взаимодействие органов государственной исполнительной власти с органами местного самоуправления, бизнес-структурами, с гражданским обществом, внедрить механизмы досудебного обжалования решений и действий государственных, муниципальных и иных органов и их должностных лиц.

Как отметил руководитель аппарата правительства Российской Федерации С.Е. Нарышкин, выступая 7 декабря 2006 г. на заседании кабинета министров РФ, чувствительные и коррупционноемкие решения принимаются чиновником, когда его деятельность не зарегламентирована, протекает в режиме «по усмотрению». В ходе же административной реформы в 2006 – 2008 гг. должно быть принято более 500 административных регламентов, внедрение которых «позволит существенно продвинуться в борьбе с коррупцией».

Система мероприятий по проведению административной реформы в 2006-2008 гг. предусматривает их реализацию по 6 основным направлениям:

- стандартизация и регламентация;

- оптимизация функций органов исполнительной власти и противодействие коррупции;

- повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и общества;

- модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти;

- обеспечение административной реформы – формирование необходимого организационного, информационного, кадрового и ресурсного ее обеспечения, совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления.

Среди относительно новых, хотя и частных направлений реализации административной реформы, обращают на себя особое внимание, во-первых, разработка и принятие нормативных правовых актов и методической базы механизма аутсорсинга административно-управленческих процессов – передача отдельных функций, осуществляемых органами исполнительной власти и их подведомственными организациями субъектам предпринимательства, которые могут сами эффективно осуществлять эти функции; выведение определенных видов деятельности за рамки полномочий органов исполнительной власти путем заключения контрактов с внешними исполнителями на конкурсной основе.

Второе также частное, но весьма важное направление, связанное с широким внедрением управления по результатам – создание и внедрение комплексной системы ведомственного и межведомственного планирования и проектного управления по целям и результатам деятельности. Разработка такой системы, как отмечается в «Концепции...», должна осуществляться с внедрением новых комплексных механизмов целеполагания и бюджетирования, ориентированных на результат.

Как видим, в процессе реализации административной реформы уже в ближайшие годы существенно изменятся полномочия и виды деятельности многих органов власти и управления, государственных и муниципальных служащих, служащих различных предприятий, учреждений, организаций, их взаимодействие с элементами гражданского общества, бизнес-структурами.

И это очень важно учитывать органам власти и управления, лицам, занимающим государственные и муниципальные должности, в своей деятельности.

Как показано в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 – 2008 годах, по свидетельству международных экспертов, по эффективности государственного управления и качеству публичных услуг Российская Федерация находится на одном уровне со странами, намного уступающими ей в экономическом развитии. А по ряду интегральных показателей, используемых в международной практике, Россия значительно уступает не только развитым странам, но и большинству стран Восточной Европы. При этом в «Концепции» приводятся следующие конкретные данные:

- в рейтинге международной конкурентоспособности Всемирного экономического форума за 2005 г. Российская Федерация по показателю «качество государственных институтов» опустилась с 81-го на 89-е место;

- согласно индексу GRIGS (Governance Research Indicator Country Snapshot), который определяется 1 раз в 2 года Всемирным Банком и оценивает эффективность государственного управления в 209 странах, Россия по таким показателям, как эффективность работы правительства, качество законодательства, верховенство закона и контроль за коррупцией, находится в нижней части рейтинга;

- по индексу восприятия коррупции, рассчитываемому международной организацией «Транспэренси Интернэшнл», в 2004 г. Россия среди 146 стран занимала 90-е место.

- система исполнительной власти является весьма закрытой для граждан и бизнеса. По данным международных исследований, по индексу непрозрачности Россия среди 48 крупнейших держав занимает 40-е место. При таком уровне непрозрачности дополнительные расходы российских и иностранных инвесторов в связи с увеличением рисков составляют 5,64 процента вкладываемых средств. В то же время, по данным экспертов, сокращение уровня непрозрачности в среднем на 1 пункт коррелирует с увеличением среднегодового валового внутреннего продукта на душу населения на 986 долларов США, прямых иностранных инвестиций по отношению к валовому внутреннему продукту на 1 процент и сокращением инфляции на 0,46 процента.

«Концепция» обращает внимание и на то, что результаты российских исследований состояния системы государственного управления также свидетельствуют о низкой эффективности государственной власти, коррумпированности государственного аппарата, падении доверия граждан к государственным институтам и государственным служащим. Данные опросов, проведенных фондом «Общественное мнение» в 2004 г. в 7 субъектах Российской Федерации, свидетельствуют об отрицательной оценке гражданами деятельности государственных служащих по оказанию государственных услуг (более 71 % опрошенных). Более 76 % опрошенных сталкивались с проявлениями коррупции в государственном аппарате.

Основными задачами административной реформы в настоящее время являются повышение эффективности государственного управления, строгое соблюдение государственными служащими законности, предоставление ими качественных публичных услуг населению, обеспечение права граждан на объективную информацию. «Концепция» включает в себя и план конкретных мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006 – 2008 гг., четкое определение ее целей и задач.

Согласно «Концепции» целями административной реформы в Российской Федерации в 2006 – 2008 гг. являются:

- повышение качества и доступности государственных услуг;

- ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;

- повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.

Для достижения этих целей, как определено в «Концепции», необходимо решение следующих задач:

- внедрение в органах исполнительной власти принципов и процедур управления по результатам;

- разработка и внедрение стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, а также административных регламентов в органах исполнительной власти;

- оптимизация функционирования органов исполнительной власти и введение механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти;

- повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, а также повышение прозрачности деятельности органов исполнительной власти;

- модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти;

- формирование необходимого организационного, информационного, ресурсного и кадрового обеспечения административной реформы, совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления.

Основные мероприятия административной реформы должны быть реализованы в 2006 – 2008 годах. В Приложении к «Концепции» обозначены и те показатели, на достижение которых нацелена административная реформа:

1. Оценка гражданами деятельности органов исполнительной власти по оказанию государственных услуг – предполагается в результате проведения административной реформы повысить степень удовлетворенности граждан качеством и доступностью государственных услуг к 2008 г. с 14 до 50 % и
к 2010 г. – не менее чем до 70 %.

2. Уровень издержек бизнеса на преодоление административных барьеров предполагается снизить в среднем с 8,5 % выручки предприятия в 2004 г. до 5 % в 2008 г. и до 3 %
в 2010 г.

3. Процентный ранг Российской Федерации по эффективности государственного управления в 2004 г. равнялся 48,1 единицы (из 100 возможных), по качеству государственного регулирования 30,5 единицы (из 100 возможных).

Реализация мероприятий административной реформы призвана способствовать повышению качества государственного управления и государственного регулирования. Как целевые ориентиры по данным показателям предполагается использовать значения, близкие к уровню государств Восточной Европы. Так, ставится задача достичь значения показателя эффективности государственного управления 55 единиц, эффективности государственного регулирования – 60 единиц, а в 2010 г. – не ниже 70 единиц по каждому из показателей.

Завершая рассмотрение проблемы, отметим, что только при научном подходе к выявлению и реализации «болевых точек» современного состояния теории и практики государственного и муниципального управления, изучении и внедрении передового отечественного и зарубежного опыта, при установлении строгого государственного и общественного контроля над расходованием федеральных, региональных и муниципальных бюджетных средств возможно эффективное и успешное социально-экономическое развитие как каждого субъекта РФ, каждого муниципального образования, так и России в целом.

Многие субъекты РФ, федеральные министерства, службы, агентства, опираясь на глубокое познание современной теории и практики государственного и муниципального управления и в целом теории управления, используя разнообразные методы научных исследований, ищут и удачно находят приоритеты успешного решения стоящих перед ними задач, выступают пионерами по ряду направлений, в том числе и в сфере реализации административной и муниципальной реформы, реформы государственной службы, в целом осуществляемого в стране политического, социального и экономического реформирования.

Чтобы обеспечить успешное продвижение по совершенствованию и повышению эффективности государственного управления и местного самоуправления, важно последовательно использовать механизмы административной реформы. Для этого необходимо объединить активные усилия всех государственных, муниципальных и иных гражданских служащих, органов власти и управления всех уровней, укреплять и развивать их взаимодействие между собой, а также с малым и средним бизнесом, со всем бизнес-сообществом, с вызревающим в нашей стране гражданским обществом.

Вопросы для самоконтроля

1. Чем была обусловлена необходимость реформирования системы государственного управления в России конца XX века?

2. Какие задачи ставились программой реформирования государственной службы Российской Федерации, рассчитанной на 2003 – 2005 годы, какие были намечены ее основные мероприятия и как они реализовывались?

3. В связи с чем был продлен на 2006 – 2007 гг. срок реализации Федеральной программы реформирования государственной службы?

4. Чем вызвана необходимость перехода к трехзвенной системе федеральных органов исполнительной власти и в чем специфика функций, осуществляемых министерствами, службами и агентствами?

5. На что направлена и в чем состоит система мероприятий, содержащихся в Концепции административной реформы Российской Федерации в 2006 – 2008 годах? На достижение каких показателей качества государственных институтов нацелена данная Концепция?

Рекомендуемая литература

Указ Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах» // Российская газета. 2003. 25 июля.

Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ. 2004. №11. Ст. 945.

Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию РФ от 26 апреля 2007 г. // Российская газета. 2007. 27 апреля.

Выступление Президента РФ В.В. Путина на расширенном заседании государственного совета 8 февраля 2008 г. «О стратегии развития России до 2020 г» // Российская газета. 2008. 9 февраля.

Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах. – Одобрена распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р // Собрание законодательства РФ. 2005. № 46. Ст. 4720.

Административная реформа в России: Научно-практич. пособие / Под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабишевой. – М.: Юридическая фирма «Контракт»: ИНФРА-М, 2006.

Административные реформы в России: история и современность / Под общей ред. проф. Р.Н. Байгузина. – М.: Российская политическая энциклопедия, 2006. Гл. 12 и 13.

Егоров В.К. Государственная власть и государственная служба в России: к новому качеству // Государственная служба. 2006. № 5 (43).

Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления: Курс лекций. Изд. 3-е, доп. и перераб. Гриф Минобразования РФ. – М.-Ростов н/Д., 2007.

Игнатов В.Г. Государственная и муниципальная служба современной России. – Ростов н/Д.: Изд-во СКАГС, 2007.

Игнатова Т.В. Административная реформа в России и за рубежом: Учеб. пособие. – Ростов н/Д.: Изд-во СКАГС, 2006.

Миронов С.М. Власть должна быть эффективной и ответственной // Государственная служба. 2006. № 2 (40).

Мэнинг М., Парисон Н. Реформа государственного управления: международный опыт. Пер. с англ. – М.: Весь Мир, 2003.

Стратегия реформы государственного управления в России и ее реализация на региональном уровне: Материалы конференций. – М.: Алекс, 2005.

... Ни одну из актуальных задач, стоящих перед нашей страной, мы не сможем решить без обеспечения прав и свобод граждан, без эффективной организации самого государства, без развития демократии и гражданского общества.

В.В. Путин