Порядок работы и процедура принятия решений

Порядок работы и принципиальная схема принятия ре­шений в Совете определены в ст. 16 ДЕС и декларациях № 7 и № 9, порядок подготовки и принятия решений — в ст. 237— 243 ДФЕС.

Действующие нормативные правовые акты и внутренний регламент Совета не устанавливают заранее фиксированные сроки проведения заседаний. Они созываются председателем по его собственной инициативе, по просьбе одного из госу­дарств-членов или по предложению Комиссии по мере необхо­димости в рамках формаций, установленных Евросоветом.

Утвержденный в 2002 г. перечень формаций Совета вклю­чал: Совет по общим вопросам и иностранным делам, Совет по экономическим и финансовым вопросам, Совет по вопро­сам юстиции и внутренних дел, Совет по вопросам занятости, социальной политики, здравоохранения, защиты прав потреби­телей, Совет по вопросам конкурентоспособности (внутренний рынок, промышленность, научные исследования), Совет по вопросам сельского хозяйства и рыболовства, Совет по вопро­сам транспорта, телекоммуникаций и энергетики, Совет по во­просам окружающей среды, Совет по вопросам образования молодежи и культуры. Новый состав формаций Совета должен быть учрежден после вступления в силу Лиссабонского догово­ра. При подготовке проекта внесены были предложения о вве­дении в рамках Совета постоянного председателя или о воз­можности назначения такого постоянного председателя руко­водителем Европейского совета. Эти предложения приняты не были.

В соответствии с решением Совета от 1 января 2007 г. была установлена следующая очередность исполнения функций председательствования в Совете:

— июнь 2007 г. декабрь 2007 г.

— июнь 2008 г. декабрь 2008 г.

— июнь 2009 г.

— декабрь 2009 г.

— июнь 2010 г. декабрь 2010 г.

Часть П. Институциональная структура Европейского Союза

Организация порядка председательствования претерпела за­метные изменения. Суть этих перемен состоит в введении сис­темы «тройки». Три заранее известных последовательно сме­няющих друг друга представителя определенных государств, председательствующие в Совете в течение шести месяцев каж­дый, образуют нечто вроде управляющей коллегии. Ее члены разрабатывают общую программу деятельности на весь период их председательствования, т. е. практически на полтора года. Они оказывают необходимое содействие друг другу и особенно председателю. Цель реформы — обеспечить стабильность и, главное, преемственность в руководстве Совета.

Представитель государства, председательствующего в дан­ный момент в Совете по общим вопросам, возглавляет одно­временно Комитет постоянных представителей. Председатель-ствование во всех вспомогательных органах и комитетах раз­личных формаций Совета осуществляет представитель страны, председательствующей в данный момент в Совете. Председа-тельствование в Комитете по внешней политике и политике безопасности осуществляет Высокий представитель по иност­ранным делам и политике безопасности.

Глава 11. Совет Европейского Союза

Повестка дня заседаний, подготавливаемая соответствующи­ми службами, определяется председательствующим в Совете. Она включает две категории вопросов; категория А охватывает вопросы, которые были полностью согласованы в предвари­тельном порядке и не нуждаются в проведении дополнитель­ных дискуссий и обсуждений. Заранее достигнутый консенсус исключает голосование по этим вопросам, а одобрение соответ­ствующих решений фиксируется в протоколе Совета, который скрепляется подписью председателя и генерального секретаря. Категория В включает вопросы, по которым предварительно не было достигнуто необходимого согласия. Если речь идет о вопросах, требующих единогласного решения, и согласие не было достигнуто в ходе предварительных переговоров, эти во­просы, как правило, в повестку дня не вносятся. Вопросы, для решения которых требуется квалифицированное большинство голосов, могут включаться в повестку дня даже при отсутствии общего согласия. В целом преобладающей тенденцией стано­вится принятие решений в Совете квалифицированным боль­шинством голосов. Причем нередко эта процедура распростра­няется на весьма важные сферы (формирование и назначение ЕК, совместные действия и принятие совместной позиции в сфере ОВПБ и др.).

Проведение соответствующих переговоров внутри Совета в це­лях достижения согласия и поиска компромисса, а равно подго­товки отвечающего общим и национальным интересам решения возлагается прежде всего на председательствующего в Совете.

Процедура принятия решений зависит от их содержания и значимости. Согласно учредительным договорам решения в Совете должны приниматься большинством голосов. Только вопросы процедурного характера, носящие преимущественно второстепенный и технический характер, решаются простым большинством голосов. Что касается остальных вопросов, то в зависимости от постановлений учредительных договоров или дополняющих их нормативных правовых актов решения по ним принимаются либо на основе принципа единогласия, либо квалифицированным большинством голосов. При применении принципа единогласия каждое государство-член имеет в Совете один голос, голосование «против» хотя бы одного из членов Совета исключает принятие решений. Однако, если кто-либо из членов Совета воздерживается при голосовании, это не пре­пятствует признанию данного акта одобренным единогласно.

Часть II. Институциональная структура Европейского Союза

пана 11. Совет Европейского Союза

Наибольшей сложностью отличается процедура принятия решений квалифицированным большинством голосов. Ее зна­чение особенно велико, поскольку преобладающей тенденцией эволюции Союза является расширение круга вопросов, решае­мых на основе квалифицированного большинства. Согласно процедуре, принятой до ее замены ДР, каждое государство-член обладало в Совете определенной суммой взвешенных го­лосов. Их число отражало более или менее адекватно значение данного государства в составе самих интеграционных образова­ний. При определении суммы взвешенных голосов учитыва­лись количество населения, экономические показатели и ряд других факторов. Число взвешенных голосов каждого государ­ства-члена фиксировалось непосредственно в самом учреди­тельном договоре.

Ниццский договор 2001 г. в преддверии расширения Союза внес значительные изменения в цифровые значения. Они были закреплены в Протоколе о расширении Европейского Союза. Он предусматривал, что к 1 января 2005 г. число взвешенных голосов должно соответствовать следующим значениям: Герма­ния, Франция, Италия и Великобритания по 29 голосов; Испа­ния — 27; Австрия и Швеция — по 10; Дания, Ирландия и Финляндия — по 7; Люксембург — 4. Порог квалифицирован­ного большинства устанавливался в 169 голосов, если предло­жение внесено Комиссией. Если решение принималось на иной основе, то помимо минимума в 169 голосов необходимо было также, чтобы решение поддержали не менее 2/3 госу­дарств-членов. Наконец, было введено правило, согласно кото­рому любое государство-член может запросить о проверке того, представляет ли квалифицированное большинство 62% всего населения Союза. Если это условие не было соблюдено, реше­ние не подлежало принятию¹.

Декларация о расширении Европейского Союза, принятая на конференции в г. Ницце, содержит таблицу, фиксирующую сумму взвешенных голосов для каждого из вновь принимаемых государств (Польша — 27; Чехия, Венгрия — по 12; Латвия, Словения, Эстония, Кипр — по 4; Мальта — З)². Установлен­ная в 2001 г. процедура временно сохраняется в ДР. Принципи-

¹ См.: Ниццский договор и Хартия основных прав Европейского Союза. С. 82-84.

² Там же. С. 126-127.

ально иное решение вступит в силу с 1 ноября 2014 г. и окон­чательно начнет действовать с 1 апреля 2017 г. Два основных слагаемых новой процедуры — определенное число государств и численность их населения.

Вопрос о порядке принятия решений в Совете и Европей­ском совете оказался одним из центральных при обсуждении проекта ДР. После длительных дискуссий и споров была выра­ботана компромиссная формула, согласно которой квалифици­рованное большинство составляют 55% членов Совета, вклю­чающее не менее 15 государств, представляющих суммарно не менее 65% населения ЕС. Блокирующее меньшинство образует не менее четырех государств-членов. При их отсутствии реше­ние считается принятым.

Несколько иная цифровая схема действует, если предложе­ние внесено не Комиссией или Высоким представителем по ИДПБ. В этом случае квалифицированное большинство обра­зует не менее 72% членов Совета, представляющих по меньшей мере 65% населения Союза. В рамках Европейского совета По­стоянный президент и Председатель Комиссии участия в голо­совании не принимают. Новые постановления, радикально из­меняющие процедуру принятия решений в Европейском совете и Совете ЕС, вступят в силу после завершения переходного пе­риода.

Некоторые специальные условия и процедуры применяются Советом при решении вопросов, связанных с постоянным ор­ганизованным сотрудничеством. Оно служит развитию оборон­ной политики ЕС (ст. 42 и 46 ДЕС, дополненные специальным Протоколом, приложенным к ДР).

Весьма важную роль в подготовке и реализации решений Совета играет специализированный аппарат, приданный Сове­ту и призванный обеспечивать его работу, подготовку и испол­нение принятых решений. Одним из таких наиболее важных вспомогательных органов является Комитет постоянных пред­ставителей (для его обозначения часто используют аббревиату­ру от французского — КОРЕПЕР). Его статус и роль определе­ны в ст. 16 ДЕС и ст. 40 ДФЕС. Каждое государство — член Союза имеет свое постоянное представительство, аккредито­ванное в г. Брюсселе (Бельгия). Постоянные представители го­сударств-членов в ранге посла образуют в своей совокупности Комитет постоянных представителей. В рамках этого Комитета обсуждаются, рассматриваются и утверждаются проекты почти

162 Часть II. Институциональная структура Европейского Союза

всех решений, принимаемых Советом. Наиболее важные во­просы обсуждаются самими постоянными представителями, составляющими Комитет постоянных представителей по фор­муле II. Вопросы второстепенного или технического порядка рассматриваются заместителями постоянных представителей, образующими Комитет по формуле I. Члены этих комитетов поддерживают постоянную связь с правительством своей стра­ны, получают непосредственные указания и директивы со сто­роны ведомства иностранных дел (или ведомства по европей­ским делам) и реализуют их в ходе своей повседневной практи­ческой деятельности.

Необходимые помощь и содействие Совету оказывают спе­циализированные вспомогательные органы, предусмотренные в ДР, например Экофин, Постоянный комитет по вопросам внутренней безопасности, Комитет по вопросам политики и безопасности и др.

Внутренняя организация технического аппарата Совета, объединяемого в рамках Генерального секретариата, определя­ется самим Советом. В этом аппарате занято около 10 тыс. со­трудников.

В работах, посвященных Совету ЕС, обычно отмечается, что это весьма закрытый институт, сведения о работе которого можно почерпнуть только из официальных отчетов, нередко ограничивающихся краткими коммюнике, перечисляющими вопросы, находившиеся на его рассмотрении. Такая ситуация вызывает весьма острую критику, особенно с учетом того, что Совет выполняет в значительной мере функции законодатель­ного органа Союза. Между тем по общему правилу законо­творчество — это наиболее открытый процесс, и в рамках на­циональных парламентских учреждений открытость заседаний и публикация стенографических отчетов о работе, различного рода досье по обсуждаемым вопросам считается одним из су­щественных условий демократического законодательного про­цесса. Раздел II ДЕС содержит специальное постановление, которое предусматривает принятие необходимых мер в целях расширения доступа общественности к документам Совета. В рамках внутреннего регламента подлежат определению слу­чаи, когда Совет рассматривается как действующий в качестве законодательного органа. Следовательно, должен быть обеспе­чен максимально облегченный доступ к документам с тем, что­бы сделать законодательный процесс более прозрачным, не

Глава 12. Европейская комиссия

принося, однако, в жертву эффективность. Всякий раз, когда Совет действует в качестве законодательного органа, результа­ты голосования, выступления и заявления по мотивам голосо­вания, равно как другие декларации и заявления, вносимые в протокол заседания Совета, подлежат обязательному обнародо­ванию.

В своей деятельности Совет поддерживает тесные контакты с Комиссией и Европейским парламентом. Формы и особенно­сти этих связей регулируются внутренним регламентом Совета, а равно различными межинституциональными соглашениями, заключаемыми между отдельными институтами (в основном между Советом, Комиссией, Парламентом). Совет обладает не­обходимой процессуальной правоспособностью и, в частности, обладает правом обращаться в Суд ЕС с исками против других институтов Союза. В свою очередь, Совет может нести ответст­венность, особенно при вчинении исков о бездействии или об аннулировании.

Резиденция Совета находится в г. Брюсселе. Здесь же обыч­но проводятся его заседания. Это, однако, не исключает воз­можности созыва заседаний Совета и вне его постоянного ме­ста пребывания.