Порядок пересмотра и изменения учредительных актов

Под учредительными актами принято понимать основопола­гающие базовые договоры, заключаемые государствами — участниками интеграционного образования и определяющие основные устои, цели, задачи, круг ведения и порядок функ­ционирования интеграционного образования. Такого рода акты шнимают высшую ступеньку в иерархии источников права ЕС. По своей содержательной природе, порядку принятия и право­вому статусу они вполне сравнимы с основными законами, принимаемыми и действующими в государствах — членах ЕС. По мнению Суда ЕС, все эти акты образуют своего рода кон­ституционную хартию ЕС. Их обновление осуществляется на основе Лиссабонского договора.

В соответствии с ДР правовую основу ЕС образуют Договор о ЕС и изменяемый Договор о Сообществе, получивший на­именование Договора о функционировании Европейского Союза.

В период подготовки ДР были внесены ряд предложений о порядке принятия и введения в действие учредительных актов. Одним из самых радикальных было предложение вообще отка­заться от применения в этой сфере принципа единогласия и за­менить его принципом квалифицированного большинства. Это предложение не прошло. Вместе с тем участники межправи-

Часть II. Институциональная структура Европейского Союза

тельственной конференции, рассматривавшей проект ДР, при­няли в известной мере компромиссное предложение. Оно пре­дусматривает возможность применения различных по своим параметрам процедур, которые могут использоваться для внесе­ния изменений и пересмотра учредительных актов.

Согласно ст. 48 ДЕС в редакции ДР учредительные договоры могут быть пересмотрены и изменены посредством применения трех возможных процедур. ДР отказывается от ранее существо­вавшего единообразного порядка, согласно которому во всех случаях пересмотра подлежала применению только одна общая процедура подготовки и внесения изменений в учредительные акты. Новые процедуры включают в себя общую, ординарную процедуру и две разновидности упрощенной процедуры. Ос­новной критерий применения той или иной разновидности пе­ресмотра — значимость вносимых изменений.

Общая процедура применяется в тех случаях, когда вноси­мые изменения существенно расширяют или, напротив, сужа­ют компетенцию ЕС. В связи с этим следует еще раз обратить внимание на настойчивость, с которой в ДР подчеркивается, что данный Договор не вносит существенных изменений в дей­ствующие учредительные акты и ни в коей мере не предусмат­ривает расширение компетенции и приращение полномочий ЕС и его институтами. Утверждение хотя и спорное, но зато легитимирующее применение более упрощенной процедуры одобрения реформ.

Общая процедура, предусмотренная ДР, заметно расширяет круг ее участников. Предложения о пересмотре действующего учредительного акта могут вносить правительства каждого из государств — членов ЕС, а равно Европарламент и ЕК. Вклю­чение Европарламента в круг субъектов, наделяемых правом предложения пересмотра учредительного акта, в целом вписы­вается в общую концепцию расширения его законодательных полномочий.

Проекты поступают в Совет ЕС. Этот последний направляет их на рассмотрение Европейского совета и сообщает о них в соответствии с правилами субсидиарности национальным пар­ламентам государств — членов ЕС. В случае положительного решения Председатель Европейского совета (с вступлением ДР в силу учреждается пост Постоянного главы Европейского со­вета) собирает Конвент. Он состоит из представителей нацио­нальных парламентов государств-членов, глав государств или

Глава 16. Процедура принятия нормативных правовых актов в ЕС 249

правительств стран — членов ЕС, представителей Европар-ламента и ЕК. Если это оправдано сутью предлагаемых измене­ний, приглашаются также представители ЕЦБ.

Согласно вводимым правилам Конвент собирается для об­суждения особо важных предложений, предусматривающих радикальные реформы, и прежде всего относительно круга ве­дения и компетенции ЕС. Он должен на основе консенсуса одобрить соответствующую рекомендацию. В случае если Евро­пейский совет находит, что с содержательной точки зрения предлагаемые поправки и изменения не носят особо сущест­венного и важного характера, он может передать проект непо­средственно на рассмотрение межправительственной конфе­ренции, минуя созыв Конвента. В работе МПК участвуют представители правительств государств-членов. В ее компетен­цию входит установление необходимости внесения изменений в учредительный акт.

Поправки, одобренные МПК, вступают в силу после того, как их ратифицируют все государства — члены ЕС в соответст­вии с их национальными конституционными правилами. В слу­чае если в течение двух лет начиная с подписания проекта о внесения изменений в учредительные акты он был одобрен лишь 4/5 государств — членов ЕС, а остальные страны встрети­лись с определенными трудностями в осуществлении этого процесса, Европейский совет должен вновь вернуться к обсуж­дению рассматриваемого вопроса.

Наряду с процедурой, описанной выше,'ДР предусматривает также упрощенную процедуру пересмотра. Возможны две ее разновидности. Первая касается изменений, вносимых в часть третью «Внутренняя политика и деятельность Союза» ДФЕС или в какое-либо положение этой части Договора. Речь идет в данном случае об общей внутренней политике или действиях, осуществляемых на основе постановлений внутреннего права ЕС. Круг субъектов права законодательной инициативы остает­ся тем же самым: правительства государств-членов, Европар-ламент и ЕК. Совет ЕС, который рассматривает внесенные предложения по существу, должен вынести решение на основе принципа единогласия. Решения Совета касаются либо кон­кретной области, либо даже какого-то конкретного случая. Окончательный вердикт выносит Европейский совет. Он может также уполномочить Совет ЕС вынести решение по рассматри­ваемому вопросу квалифицированным большинством голосов в

Часть II. Институциональная структура Европейского Союза

зависимости от значимости предлагаемых изменений. Такого рода процедура не может, однако, применяться по отношению к действиям или актам, принятие которых влечет последствия военного характера или распространяется на сферу обороны.

Особые правила упрощенного пересмотра применяются для внесения изменений в саму процедуру одобрения предлагаемой реформы со стороны Совета ЕС. Так, в случаях, если учреди­тельный договор предусматривает, что законодательный акт в данной сфере принимается на основе СЗП, Европейский совет может заменить применение такой специальной процедуры за­конодательной процедурой общего характера. О планируемом решении информируются в обязательном порядке все нацио­нальные парламенты. Последние могут в течение шести меся­цев после получения соответствующей документации высту­пить против одобрения намеченного решения. В этом случае предложение не может быть принято. Если возражение со сто­роны национальных парламентов отсутствует, по истечении шестимесячного срока Европейский совет может вынести окончательное решение. Оно принимается на основе принципа единогласия и после получения положительного заключения Европарламента, принимаемого абсолютным большинством го­лосов.

Практика подтверждает, что упрощенная процедура ратифи­кации на парламентской основе применима и уже реализуется.