И основных свобод

На протяжении всех лет существования Европейских Сооб­ществ и ЕС связь между ними, Советом Европы и ЕКПЧ была очень тесной. Сначала Сообщества четко отделили свою дея­тельность от той, которой занимался СЕ, оставив за Страсбур­гом все вопросы международного контроля за соблюдением прав человека. Впоследствии Брюссель довольствовался ссыл­ками на ЕКПЧ. Затем, когда ему потребовалось продемонстри­ровать свою приверженность принципу уважения прав челове-

Часть III. Правовое обеспечение защиты прав человека

ка, он, по сути, пошел на прямое включение материальных норм ЕКПЧ и прецедентного права, формируемого ЕСПЧ, в свое внутреннее право. Для него это было самым разумным, экономным и рациональным решением.

Взявшись за разработку собственного законодательства в об­ласти прав человека и их кодификацию, ЕС выстроил свою ли­нию в отношении ЕКПЧ достаточно продуманно. Ему удалось удержаться от соблазна дать новую редакцию ЕКПЧ, противо­поставить Хартию и Конвенцию, списать ЕКПЧ в утиль как ус­таревший, отживший свой век и более ненужный документ. Более того, ЕС пошел по пути усиления связи между своим внутренним правом и нормами и механизмами ЕКПЧ, позабо­тился о придании ей институционального характера.

При изложении прав человека, включенных в Хартию и кор­респондирующих аналогичным положениям ЕКПЧ, использо­ваны формулировки, не допускающие их различного прочте­ния. Кроме того, требование единообразия прямо зафиксиро­вано в горизонтальных статьях Хартии. Как гласит п. 3 ст. 52, «в тех случаях, когда содержащиеся в настоящей Хартии права соответствуют правам, гарантированным Конвенцией о защите прав человека и основных свобод, содержание и объем данных прав должны быть такими же, как они установлены упомяну­той Конвенцией». Это важно и потому, что все государства — члены ЕС в обязательном порядке являются участниками ЕКПЧ. Поскольку ЕКПЧ — живой, развивающийся документ, а содержание и объем гарантируемых ею прав определяются в решениях ЕСПЧ, Хартия, а затем и Лиссабонский договор фак­тически закрепили рецепцию ЕКПЧ и практики ЕСПЧ во внутреннее право ЕС. В пояснительном докладе к Хартии пря­мо указывается, что под материальной нормой права, содержа­щейся в ЕКПЧ, имеется в виду ее толкование и применение ЕСПЧ.

Вместе с тем вопрос о присоединении ЕС к ЕКПЧ все еще ждет своего практического решения. В пользу присоединения в прошлом высказывались следующие аргументы.

1. Граждане ЕС должны иметь возможность обжаловать в международные инстанции действия институтов и органов ЕС точно так же, как они это делают в случае нарушения призна­ваемых за ними прав властными органами государств-членов. ЕС обладает широкой компетенцией. Государства-члены пере-

Глава 19. Права человека в правовой системе Европейского Союза 353

дали ему часть своих суверенных полномочий. Поэтому при их отправлении ЕС обязан гарантировать своим гражданам тот же уровень защиты, которым они пользуются на национальном уровне. Тем более что участие в ЕКПЧ в настоящее время рас­сматривается в качестве одного из обязательных условий при­ема в ЕС.

2. Присоединение позволило бы избежать весьма нежела­тельных различий в толковании одних и тех же прав человека Судом ЕС и ЕСПЧ. Зазор в их позициях остается. Так, под влиянием прецедентных постановлений ЕСПЧ Франция и Бельгия внесли необходимые уточнения в регулирование судо­производства. Они изменили процессуальное положение пра­вительственных комиссаров, статус которых был использован в качестве образца при создании института генеральных адвока­тов Суда ЕС, предоставив возможность тяжущимся оспаривать их заключения. Однако Суд ЕС отверг аналогичные выводы ЕСПЧ применительно к генеральным адвокатам. Хотя с недав­них пор между Судом ЕС и ЕСПЧ установились хорошие дело­вые отношения, латентный конфликт между ними, по всей ви­димости, тлеет.

3. Важны и внешнеполитические соображения: о единстве ценностей, разделяемых как в рамках ЕС, так и в пределах все­го континента, о единстве базовых элементов международной системы контроля над соблюдением прав человека в масштабах Большой Европы, если только ЕС не собирается отгораживать­ся от своих партнеров по Совету Европы правозащитными барьерами.

4. Кроме того, предполагается, что присоединение к ЕКПЧ не нанесет ущерба автономному характеру права ЕС и статусу Суда ЕС в качестве единственного юрисдикционного органа контроля над соблюдением права ЕС. ЕСПЧ в контексте права ЕС будет играть роль «специализированного суда», осуществ­ляющего внешний контроль над соблюдением международных обязательств ЕС, вытекающих из участия в ЕКПЧ.

5. Придание Хартии обязательной силы и присоединение к ЕКПЧ не альтернатива, а взаимодополняющие шаги. То, что ЕС обзавелся своей собственной Хартией, не умаляет пользы, которую может принести обжалование в ЕСПЧ действий ин­ститутов и органов ЕС. Аналогичным образом присоединение к ЕКПЧ ничуть не ослабляет значения того, что ЕС обзавелся

Часть III. Правовое обеспечение защиты прав человека

своим собственным каталогом прав человека, юридически свя­зывающих институты и органы ЕС. Оба эти шага приведут к гармонии правового порядка ЕС и государств-членов, к ситуа­ции, когда и там, и там обеспечивается каждодневная забота о соблюдении прав человека и вместе с тем действует страховоч­ная сетка, предоставляемая европейской системой для их до­полнительной защиты и обеспечения.

С учетом этих аргументов Лиссабонский договор положил конец всем дискуссиям о целесообразности участия ЕС в ЕКПЧ и дал ЕС однозначное указание присоединиться к Кон­венции (ст. 6). Одновременно в ДР были закреплены все свя­занные с присоединением основные правовые, технические и процедурные решения. В частности, в нем оговаривается, что участие ЕС в ЕКПЧ не повлечет никаких изменений в компе­тенции ЕС и распределении полномочий между ЕС и государ­ствами-членами. «Такое присоединение, — гласит п. 2 ст. 6, — не влияет на компетенцию Союза, как она определена в Договорах». Что касается мандата на переговоры, ведения пе­реговоров с Советом Европы, консультаций с Европар-ламентом и т. д., то их процедура не должна отличаться от той, которая обычно применяется при заключении ЕС между­народных соглашений.

Присоединение ЕС к ЕКПЧ окажет большое влияние на правовое и политическое развитие континента. Но и для ЕС это будет во многом революционный сдвиг. Брюссель станет на порядок более подотчетен своим гражданам, всем физическим и юридическим лицам, находящимся под его юрисдикцией. ЕКПЧ, фактически являющаяся частью права ЕС, окажется интегрированной в него и в процессуальном плане.

Брюссель торопит эту перспективу. За нее в безусловной форме высказался переизбранный на второй срок Председатель ЕК Жозе Мануэл Баррозу. Скорейшее присоединение поддер­жал Европейский совет на своих заседаниях в конце 2009 г. Большое внимание ему уделено в Стокгольмской программе дальнейшего обустройства пространства свободы, безопасности и законности ЕС.

На деле присоединение — процесс относительно длитель­ный. 47 государствам — членам Совета Европы предстоит до­говориться о характере представительства ЕС в контрольных органах ЕКПЧ, о том, будет ли ЕС вступать в Совет Европы,

Глава 19. Права человека в правовой системе Европейского Союза 355

что сделать для того, чтобы разграничить дела против институ­тов и стран ЕС. Кроме того, предстоит придумать, как предот­вратить затягивание разбирательства срочных дел против ЕС, и определиться с тем, закреплять ли за Брюсселем особые про­цессуальные и иные права по сравнению со всеми обычными участниками ЕКПЧ. К обсуждению всех этих вопросов специ­альный комитет, учрежденный Руководящим комитетом Совета Европы по правам человека, приступил только с начала 2010 г. А ведь ЕК еще нужно будет получать от всех стран ЕС мандат на ведение переговоров. И даже если они будут успешно завер­шены, трудно предсказать, сколько времени потребуется на ра­тификацию такого необычного смешанного международно-правового акта.

В этих условиях в Брюсселе и Люксембурге неожиданно, ко­гда ДР уже вступил в силу, зазвучали голоса о том, что в при­соединении нет никакой необходимости. Ведь ЕКПЧ и практи­ка ЕСПЧ уже интегрированы во внутреннее право ЕС. Права человека, как они гарантированы ЕКПЧ, провозглашены выс­шими ценностями и принципом права ЕС. Ничего нового в правовом плане присоединение не добавит. Зато определенно­сти права ЕС и нормальному функционированию Суда ЕС мо­жет помешать. Правда, на конец 2009 г. такие голоса остава­лись маргинальными.

В ДР не предусмотрено специальной процедуры обращения в Суд ЕС в целях защиты прав человека. Тем самым им отверг­нута перспектива наделения Суда ЕС компетенцией, парал­лельной той, которой обладает ЕСПЧ. Как следствие этого, снята угроза возникновения в Европе двух напрямую конкури­рующих между собой систем судебной защиты прав человека: одной — в рамках ЕС и другой — на основе ЕКПЧ. На ближай­шие годы ЕСПЧ останется единственной специализированной инстанцией в Европе по защите прав человека и основных сво­бод.

Поэтому для того, чтобы разбираться в ныне действующем праве ЕС и перспективах его дальнейшей эволюции, важно знать практику ЕСПЧ и процессуальные аспекты его деятель­ности, хорошо представлять, как функционирует европейская система защиты прав человека, из каких элементов она скла­дывается, каковы перспективы ее дальнейшего развития.

356 Часть III. Правовое обеспечение защиты прав человека