На пути к новой реформе общей внешней политики и политики в области безопасности и обороны

Отталкиваясь от этой новой реальности, ЕС намного реши­тельнее, чем прежде, делает заявку на глобальную ответствен­ность ЕС в мировой политике. В заключениях председательст­ва, принятых на сессии 19—20 июня 2003 г. в г. Салоники, Европейский совет заявил: «Наш Союз преисполнен решимо­сти взять на себя ответственность за обеспечение безопасно­сти Европы и продвижение к лучшему миру. В этих целях мы будем последовательно вносить вклад в укрепление и реорга­низацию институтов как общемирового правления, так и ре­гионального сотрудничества, а также в расширение сферы действия международного права. Мы поможем предотвраще­нию конфликтов, будем работать в интересах справедливости и устойчивого развития, будем содействовать поддержанию мира и защищать стабильность в нашем регионе и повсюду на планете».

Этой заявкой Европейский совет ознаменовал переход к стратегическому планированию осуществляемой им внешней политики и политики в области обороны и безопасности. С первым наброском глобального документа — стратегии ОВПБ, подготовленным Высоким представителем и его аппа­ратом, он ознакомился в г. Салоники. Документ назывался «Безопасная Европа в мире, который должен стать лучше». В окончательном виде европейская стратегия безопасности бы­ла утверждена на саммите ЕС в декабре 2003 г.

Акцент в ней уверенно сделан, по сути, на превентивном военном вмешательстве и наращивании военной мощи Союза в условиях расширения. В ней констатируется, что позитивный импульс, данный развитию международных отношений окон­чанием «холодной войны», не принес ожидавшихся результа­тов. Ситуация в мире характеризуется продолжающимися ло­кальными войнами, которые уже стоили человечеству 4 млн жизней, слабостью части государств, которые не справляются

Часть IV. Правовые основы общей внешней политики

Глава 21. Становление общей внешней политики

со своими самыми элементарными обязанностями, углубляю­щейся нищетой в масштабах планеты. Угрозы, с которыми сталкивается Европа, изменились. Проблемы крупной внеш­ней агрессии больше не существует. Но страны континента должны противостоять международному терроризму, распро­странению оружия массового поражения, развалу государст­венности и организованной преступности. Все эти угрозы взаимосвязаны. ЕС активно им противостоит. В ответ на собы­тия 11 сентября 2001 г. он утвердил единый ордер на арест и принял меры по пресечению финансирования террористиче­ской деятельности. Одобрил новую программу действий по расширению контрольных возможностей МАГАТЭ. Предпри­нял операции в целях содействия государствам, скатывающим­ся к хаосу, таким, как Балканские страны, Афганистан, Вос­точный Тимор, Конго.

Перед ЕС стоят три стратегические цели. Он призван вно­сить вклад в обеспечение безопасности и стабильности грани­чащих с ним районов, способствовать формированию мирового порядка на истинно многосторонней основе, противодейство­вать любым угрозам, новым или старым. Для достижения ука­занных целей Союз должен выработать такую стратегическую культуру действий, которая позволила бы ему осуществлять не­обходимое, быстрое и мощное вмешательство там, где это не­обходимо, иначе говоря, проводить операции, в том числе с ис­пользованием военной силы. Исходя из этого определен набор мер, направленных на то, чтобы перегруппировать находящие­ся в распоряжении Союза инструменты и возможности и опти­мизировать его внешнюю деятельность. ЕС будет наращивать военные возможности и гражданские силы поддержки военных операций, объединит распыленные дипломатические ресурсы, перейдет к систематическому обмену разведывательными дан­ными, укрепит институциональную систему ОВПБ и ОПБО. Он займется планированием операций, сопровождающихся ра­зоружением участников конфликта и связанных с оказанием содействия третьим странам в борьбе с терроризмом или в соз­дании национальных структур безопасности. ЕС будет укреп­лять стратегическое партнерство с США и установит его с Рос­сией, Японией, Китаем, Канадой и Индией.

В декабре 2007 г. Европейский совет поручил X. Солане подготовить доклад о мерах по реализации ЕСБ. На ее пере-

смотр, что, по мнению отдельных стран, было бы гораздо ло­гичнее, государства-члены не решились, побоявшись вызвать раскол в своих рядах, особенно по вопросу о политике в отно­шении России. Сразу же при поддержке Института исследова­ний проблем безопасности был запущен процесс консульта­ций. В течение года прошла череда представительных семина­ров в Риме (5—6 июня), Натолине (27—28 июня), Хельсинки (18—19 сентября) и Париже (2—3 октября). По итогам состо­явшихся обсуждений 11 декабря 2008 г. Европейский совет принял Доклад о реализации ЕСБ под названием «Обеспече­ние безопасности в меняющемся мире». Полный обзор страте­гии в нем, однако, отсутствует. Гораздо больше внимания, чем раньше, в Докладе уделяется многосторонним торговым пере­говорам, борьбе с изменениями климата, готовности приме­нить силу и осуществить вмешательство. Формулируются зада­чи действовать более умело, согласованно и инициативно, а также обеспечить особый механизм для реализации стратегии и связи между ЕСБ и процессом принятия и исполнения ре­шений.

Утверждение глобальной стратегии означало, что экстенсив­ное развитие ОВПБ и ОПБО подошло к концу. От агломера­ции функций и возможностей, от реактивности, спонтанной экспансии и стихийной отработки методов и процедур ЕС пы­тается перейти к всеобъемлющему планированию внешней по­литики, выстраиванию деятельности и структур в зависимости от иерархии устанавливаемых им целей и определения системы приоритетов, а не наоборот, как у него во многом получалось до этого. В практическую плоскость переводится работа по уст­ранению наиболее серьезных недостатков в правовом и инсти­туциональном обеспечении внешней деятельности Союза. На них со всей очевидностью указал всплеск противоречий внутри ЕС в связи с оккупацией Ирака. Мессианское начало во внеш­ней политике и деятельности ЕС заключается в стремлении из­менить других путем экспорта своей модели. Оно срабатывает лишь отчасти. Стратегия, по замыслу брюссельских идеологов, должна покончить с запоздалой реакцией ЕС на вызовы и кон­фликты, параличом процесса принятия решений и образовани­ем коалиций вне ЕС. Она нужна, чтобы придать действиям ЕС целеустремленность, четкость и последовательность.

Ответственность за внешнюю деятельность Союза распыле­на. Кто за что отвечает в Союзе, по большому счету не ясно ни внешнему миру, ни самим государствам-членам. С кем кон­кретно из руководства ЕС нужно иметь дело по неотложным во­просам мировой политики, также не очень понятно. Передача политической эстафеты от одного национального председатель­ства Союза к другому не срабатывает. Повседневная координа­ция, будь то в штаб-квартире Союза, или на уровне дипломати­ческих учреждений в третьих странах, или в международных ор­ганизациях, недостаточна. ОВПБ и ОПБО надо достраивать с учетом опыта, накопленного государствами-членами за послед­ние годы, новой ответственности ЕС в международных делах, его превращения в интеграционную группировку, состоящую почти из трех десятков государств.

Проделать эту работу взялся Конвент о будущем Европей­ского Союза. То, что ЕС хотел бы поменять, от чего хотел бы уйти в осуществлении общей внешней политики, хорошо ил­люстрируют стартовые позиционные документы Конвента и материалы дискуссий в Рабочей группе по внешним действи­ям. В них указывается, что интеграция в сфере ОВПБ имеет пока еще рудиментарный характер. При осуществлении внешне­политической деятельности институты ЕС и государства-чле­ны дублируют друг друга. Так, на цели содействия развитию 20% выделяемых средств тратится из фондов Союза и 80% расходуется непосредственно государствами-членами. 186 де­легаций Союза в большинстве стран мира и при международ­ных организациях работают параллельно с национальными дипломатическими миссиями. Только в ВТО Союз и страны-члены говорят на одном языке. По многим вопросам расхож­дения в позициях правительств влекут паралич внешнеполи­тической деятельности Союза на соответствующих направ­лениях. Сменяющие друг друга председательства неизменно пытаются подменить или дополнить внешнеполитические приоритеты Союза своими собственными. Возможный вы­ход — определение областей внешней политики, где государ­ства-члены действовали бы совместно через институты Союза, а где — раздельно, продвинутое сотрудничество, принятие ре­шений квалифицированным большинством голосов, конструк­тивное воздержание, преобразование делегаций ЕК в полно­весные посольства ЕС, назначение постоянного Председателя

Глава 21. Становление общей внешней политики

Европейского совета, сопровождающееся отказом от ротации председательства.

Общая внешняя политика и политика в области безопасно­сти является одним из слагаемых внешней деятельности ЕС. Но ОВПБ осуществляется в рамках межправительственного со­трудничества. За него отвечает Высокий представитель. Ресур­сами Союза распоряжается ЕК. На нее работает вся евробюро-кратия. ЕК реализует компетенцию ЕС в области внешних действий. Она выступает гарантом интеграции и коммунитар-ного права. Но в области ОВПБ остается на вторых ролях. Ин­ституциональная связь между Высоким представителем и ЕК отсутствует. Инструменты ОВПБ и внешней деятельности ис­пользуются разрозненно. Выход можно искать на путях улуч­шения координации между двумя службами Союза или их слияния, что потребует гораздо более радикальных решений. В первом случае Высокий представитель получает более щед­рое финансирование. За ним признается право инициативы. Он приглашается на соответствующие заседания ЕК. Высокий представитель и профильные члены ЕК совместно посещают сессии Европарламента. Они выступают с совместными ини­циативами. Секретариат Высокого представителя и директора­ты ЕК вместе готовят проекты решений, позиционные мате­риалы, документы-стратегии. Второй вариант предполагает, что Высокий представитель одновременно становится замести­телем председателя ЕК, избавляясь от функций Генерального секретаря.

Цели, принципы, стратегические установки ОВПБ нуждают­ся в уточнении. Они воспринимаются внешним миром как слишком расплывчатые. ОПБО недостаточно подкрепляет ОВПБ. Множественность представителей Союза на междуна­родной арене вредит делу. Механизм «троек» запутывает. Про­водится слишком много формальных встреч и консультаций с третьими странами и международными организациями. Пред­лагаемые рецепты: утверждение обновляемых общей внешне­политической стратегии и массы стратегий по максимально конкретным вопросам, подготовка ежегодных внешнеполити­ческих посланий, использование силовых акций для защиты внешнеполитических интересов, отказ от механизма «троек» различного формата, практика единых выступлений от имени

Часть IV. Правовые основы общей внешней политики

Глава 22. Институты, инструменты и основные направления

Союза в международных организациях и на международных форумах.

Проанализировав проблемы и возможные рецепты их реше­ния, Конвент не только согласовал конкретные рекомендации, но и облек их в форму проекта Конституции Европейского Союза. Некоторые из предложенных им рекомендаций оказа­лись настолько удачными и своевременными, что институты ЕС и государства-члены высказались за их незамедлительную реализацию. В раздел проекта Конституции о внешних дейст­виях межправительственная конференция, закончившая свою работу в июне 2004 г., внесла лишь отдельные изменения и до­полнения. После провала Конституции основные идеи и реше­ния, согласованные ранее, перекочевали в Лиссабонский до­говор.

В нем ЕС удалось систематизировать все вопросы, касаю­щиеся практических аспектов внешних действий ЕС. Однако, поскольку в отличие от проекта Конституции ЕС не получи­лось уйти от деления учредительных документов на два догово­ра, нормы ОВПБ и ОПБО содержатся в обоих учредительных договорах. Раздел V «Положения об общей внешней политике и политике безопасности» ДЕС состоит из двух глав, включаю­щих 26 статей (ст. 21—46). В нем установлено, в каких областях международных отношений и реализуя какой из типов своей компетенции, действует ЕС, в каких случаях Союз подменяет государства-члены, выступая от их имени, в каких должен с ними сотрудничать, в каких выполняет поддерживающие функ­ции. Двум вводным статьям раздела, объединенным в гл. I, придан «горизонтальный характер». В первой из них устанавли­ваются цели и принципы всех внешних действий. Тем самым противоречие, мешавшее ЕС столько лет, когда различные до­говоры отдельно закрепляли цели, специфические для ОВПБ, а отдельно — для остальных областей внешней активности ЕС, снимается. Во второй — закрепляется направляющая роль Ев­ропейского совета. В ней показывается, как он задает вектор международных усилий ЕС, общий для всех областей его внеш­них действий, объединяя тем самым все и самые разнообраз­ные ресурсы, имеющиеся в распоряжении ЕС, для достижения поставленных целей. На порядок большее внимание, чем рань­ше, уделяется в новой редакции ДЕС общей политике в облас­ти безопасности и обороны.

Глава 22