Адміністративні договори як форми управлінської діяльності

Перехід до побудови ринкових відносин потребує вдосконалення державно-управлінської діяльності, в тому числі й через застосування форм, які найбільше відповідають сучасним умовам розвитку суспіль­ства. Однією з таких форм слід визнати договори, в яких однією зі сторін виступає орган державного управління з властиви­ми йому державно-владними повноваженнями, так звані адміністративні договори. Таким чином можемо констатувати, що у процесі своєї діяльності органи державного управління можуть реалізовувати власні повноваження не тільки шляхом видання актів управління, але й через укладання адміністративних договорів.

Адміністративний договір – це угода двох чи більше суб’єктів, одним з яких є суб’єкт виконавчої влади, на основі виникають, змінюються, або припиняються взаємні права та обов’язки сторін.

Адміністративний договір має ряд ознак, які відрізняють його від цивільно-правового договору. До таких ознак належать наступні:

- основою для його укладення є адміністративно-правова норма, оскільки сам договір є актом застосування правової норми;

- він набирає чинності тільки в тому разі, якщо буде прийнято відповідний адміністративно-правовий акт;

- якщо дія цієї угоди буде визнана недоцільною, вона може бути припинена в адміністративному порядку шляхом видання правового акта, що скасовує попередній;

- такий договір укладається в публічних інтересах (державні замовлення, договори щодо управління державною власністю тощо);

- обов’язковою стороною такого договору є орган державного управління, який у договірних відносинах зберігає свої владні повноваження, хоча й несе певні зобов’язання перед іншою стороною;

- сторона, яка не наділена владними повноваженнями, не має права в односторонньому порядку відмовитися від виконання договірних умов;

- в адміністративному договорі обов’язково визначено, коли, з ким та на яких умовах він може бути укладений;

- можливість укладання адміністративного договору має бути передбачена компетенцією державно-владного суб’єкта;

- це організаційні договори, а укладення адміністративного договору є одночасно і правом, і обов’язком уповноваженого державного органу;

- спірні питання, пов’язані з укладенням, виконанням чи зміною адміністративних договорів здебільшого вирішуються в адміністративному порядку, хоча можливий і судовий порядок вирішення спору;

- адміністративні договори завжди укладаються в письмовій формі (усна чи конклюдентна форма договору не передбачаються);

- такі договори не можуть мати конфіденційного характеру, а окремі види адміністративних договорів мають бути обов’язково опубліковані;

Аналіз об’єкта адміністративного договору (відносин, які таким дого­вором регулюються) свідчить, що такими є методи і форми виконання державно-владного веління. Інакше кажучи, сторони домовляються не з питання встановлення або не встановлення між ними правових відносин і визначення цілей діяльності, а щодо відшукання засобів, які б дали змогу об’єднаними зусиллями вирішити завдання, поставлені перед ни­ми державою.

Таким чином, в адміністративному договорі інтегруються функції держави і функції сторін. До функцій держави належать такі:

а) визначення завдання;

б) вибір виконавців;

в) прийняття управлінського акта, яким сторони зобов’язуються до вступу у договірні відносини;

г) встановлення відповідальності сторін за відмову від участі у договірних відносинах;

д) оцінка діяльності сторін і юридичне визнання того, що поставлене завдання вирішене.

До функцій сторін належать наступні:

а) вибір засобів, необхідних для ефек­тивного вирішення поставленого завдання;

б) розробка механізму спіль­ного використання цих засобів;

в) визначення ролі та місця кожної зі сторін у цьому механізмі;

г) прийняття на себе зобов’язань діяти у вста­новлених межах і за узгодженою схемою;

д) встановлення відповідаль­ності за невиконання прийнятих зобов’язань;

е) юридичне оформлення договірних відносин.

В науці адміністративного права відсутнє єдине тлумачення поняття адміністративного договору, внаслідок чого різні вчені подають власне бачення цього поняття. Так, Д. Овсянко визначає адміністративний договір як угоду, укладену суб’єктами адміністративного права на підставі адміністративно-правових норм у загальнодержавних чи інших публічних інтересах, спрямовану на встановлення, зміну чи припинення адмі­ністративно-правових відносин, правовий режим якої визначається змістом владних повноважень сторони договору, яка має владні повноваження.

Д.Бахрах відзначає, що адміністративний договір — це заснований на адміністративно-правових нормах і вироблений в результаті добровільного узгодження волі двох (або більше) суб’єктів адміністративного права, одним із яких завжди виступає орган державної влади, багатосторонній акт, що встановлює (призупиняє, змінює) взаємні права й обов’язки його учасників.

В.Юсупов характеризує адміністративний договір як визначену актами адміністративного права угоду двох чи більше суб’єктів, з яких один або усі є обов’язково органами державного управління або їх законними представниками. Ця угода спрямована на встановлення, зміну чи припинення адміністративних прав і обов’язків в органів державного управління, суб’єктивних майнових чи немайнових прав у громадян і їхніх соціальних формувань.

Б.Хангельдиєв визначив адміністративний договір як вольову координаційну угоду двох чи декількох органів державного управління про здійснення в визначений час в обумовленому місці певного виду адміністративних дій. Це – юридичний факт, який встановлює, змінює чи припиняє адміністративні правовідносини.

Ю.А.Тихомиров пропонує вважати адміністративним договором угоду між ієрархічно пов’язаними чи непов’язаними державними органами та іншими організаціями з приводу спільного вирішення управлінських справ.

Виходячи з вище визначених тлумачень, пропонуємо таке поняття адміністративного договору – це двостороння (рідше – багатостороння) угода, укладена з ініціативи та в інтересах держави в межах компетенції державного органу, який є її обов’язковим учасником, спрямована на забезпечення виконання завдань, функцій чи інтересів держави, її адміністративно-територіальних одиниць чи окремих суб’єктів права.

В науці адміністративного права розрізняють такі види адміністративних договорів:

1. Договори про компетенцію – про розмежування або делегування повноважень, про предмет відання конкретного державного органу.

2. Договори у сфері управління державною власністю.

3. Договори, що забезпечують державні потреби – державні контракти (наприклад, на закупівлю продукції).

4. Контракти з державними службовцями, студентами.

5. Фінансові та податкові угоди.

6. Договори про взаємодію та співпрацю.

7. Концесії та інвестиційні угоди.

8. Договори про надання окремих видів послуг приватним особам (щодо охорони майна, перевезення на транспорті, оплаті комунальних послуг тощо).

Питання для самоконтролю

1. Назвіть форми управлінської діяльності.

2. Які види форм державного управління ви знаєте? В чому їх особливості?

3. Що таке адміністративні договори?

4. Назвіть спільні риси та відмінності адміністративних і цивільно-правових договорів.