Склад місцевих фінансових інститутів та їх характеристика

Реалізація майнових, соціально-економічних, політичних функцій органів місцевого самоврядування в частині їх фінансового забезпечення здійснюється через місцеві фінансові інститути. На сьогодні місцеві фінансові інститути перебувають на стадії формування. Цей процес розпочався на початку 90-х років ХХ столітті й триває дотепер. Становлення та розвиток інститутів місцевих фінансів залежить від рівня розвитку національної економіки та законодавчого забезпечення цього процесу.

Склад місцевих фінансових інститутів у структурі місцевих фінансів є питанням дискусійним та потребує детального аналізу. Для кращого розуміння інститутів місцевих фінансів необхідно розтлумачити поняття «інститут». В «Економічній енциклопедії» під інститутом розуміють «сукупність норм права в будь-якій сфері суспільних відносин», подібно трактується це поняття у «Великому тлумачному словнику сучасної української мови».

Тобто інститут місцевих фінансів – сукупність норм права, що охоплюють і регулюють фінансові взаємовідносини на місцевому рівні.

Першим серед українських вчених почав вивчати сутність місцевих фінансових інститутів Кравченко В. І., який у посібнику «Місцеві фінанси» детально розкриває їх зміст. Учений розуміє місцеві фінансові інститути як «сукупність норм права, звичаїв, традицій, культурних зразків», з одного боку, а з іншого – як «сукупність організаційних структур, які забезпечують функціонування місцевих фінансових систем». Важко не погодитись з твердженням Кравченка В. І., що тільки за умови, що система місцевих фінансових інститутів матиме не статичну, а динамічну структуру, можна повною мірою використати потенціал місцевих фінансів. Цей же вчений стверджує, що в Україні формуються такі місцеві фінансові інститути: самостійні місцеві бюджети, позабюджетні, валютні і цільові фонди органів місцевого самоврядування, комунальна форма власності, місцеві податки та збори, комунальний кредит, комунальні платежі, фінанси комунальних підприємств, інститут громадських послуг.

Кириленко О. П., до місцевих фінансових інститутів зараховує: місцеві бюджети, місцеві податки і збори, цільові фонди місцевого самоврядування, місцеві запозичення, комунальний кредит, об’єкти комунальної власності та інші фінансові ресурси, які надходять у розпорядження місцевого самоврядування згідно з чинним законодавством.

Автори посібника «Бюджетна система України» Булгакова С. О., Василенко Л. І., Єрмоленко Л. В. у структурі місцевих фінансів виділяють такі місцеві фінансові інститути: валютні та цільові фонди органів місцевого самоврядування, місцеві податки і збори, комунальний кредит, комунальні платежі, фінанси комунальних підприємств.

Виділення окремих інститутів у системі місцевих фінансів є доволі умовним, адже авторами не вказано чіткі критерії зарахування тих чи інших суспільних відносин до переліку місцевих фінансових інститутів.

Окремі вчені виділяють форми місцевих фінансів, відносячи до них комунальні фінанси, фінанси Автономної республіки Крим, фінанси міст Києва і Севастополя, фінанси області, фінанси району, фінанси міста, фінанси району в місті, фінанси селища та фінанси села. Однак це не форми, а види місцевих фінансів, залежно від призначення та суб’єкта, що наділений повноваженнями по їх використанню. Крім цього, виникає питання щодо віднесення до форм чи відповідно видів так званих комунальних фінансів.

Важко погодитися із розробниками проекту Закону України «Про фінансову основу місцевого самоврядування в Україні» № 3387, які вважають, що місцеві фінанси, включають: місцеві бюджети; комунальні запозичення; інші доходи відповідно до законодавства. Так як від чіткості визначення складових місцевих фінансів у законодавстві залежить їх формування, а, відповідно, і в подальшому виконання завдань та функцій органами місцевого самоврядування, то необхідно уникати широкого трактування, тобто доцільно не вживати фразу «інші доходи відповідно до законодавства», а вказати чітко.

Основним призначенням місцевих фінансів є сприяння розвитку відповідної адміністративно-територіальної одиниці. В умовах ринкової економіки розширюється сфера фінансової діяльності органів місцевого самоврядування, а відповідно й оновлюється, розширюється зміст місцевих фінансів. Усі складові або інакше ланки місцевих фінансів мають власну сферу функціонування, в той же час вони тісно пов’язані між собою. Їх чітке визначення у законодавстві сприятиме правильному застосуванню відповідних форм і методів фінансового контролю. контролюючими суб’єктами.

Місцеві бюджети, а точніше їх кошти, є основною складовою місцевих фінансів, тобто їм належить центральне місце в системі місцевих фінансів і, як видно з викладеного вище, думки вчених з цього приводу не розходяться.

Влучно вказала Музика О., що місцеві бюджети є важливою фінансово-правовою категорією, в основу якої покладено систему фінансових правовідносин між державою та місцевими органами влади, між державним і місцевими бюджетами. Звідси й постійна увага до цієї категорії з боку державних органів. Так, Кабінетом Міністрів України 23 травня 2007 року схвалена Концепція реформування місцевих бюджетів, що спрямована на проведення у період до 2011 року реформи у сфері місцевих бюджетів відповідно до стратегічного завдання регіональної політики – створення умов для підвищення конкурентоспроможності регіонів, забезпечення їх сталого розвитку, високої продуктивності виробництва та зайнятості населення.

У статті 2 Бюджетного кодексу України йдеться про визначення основних термінів, і зазначається, що місцеві бюджети – бюджет Автономної Республіки Крим, обласні, районні бюджети, бюджети районів у містах та бюджети місцевого самоврядування. Однак тут перераховані саме види місцевих бюджетів, а не дається їх визначення Зовсім по-іншому підходить до трактування аналогічного поняття Бюджетний кодекс Російської Федерації, в якому бюджет муніципального утворення (місцевий бюджет) розглядається як форма утворення і витрачання грошових коштів з розрахунку на фінансовий рік, призначених для виконання видаткових зобов’язань відповідного муніципального утворення. Таким чином, російський законодавець дав більш змістовне визначення місцевого бюджету, яке і відображає його сутність.

Крім цього у Бюджетному кодексі України (стаття 2) окремо виділено бюджети місцевого самоврядування – бюджети територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об’єднань. У Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» зазначається, що бюджет місцевого самоврядування (місцевий бюджет) – план утворення і використання фінансових ресурсів, необхідних для забезпечення функцій та повноважень місцевого самоврядування. Звідси зрозуміло, що в законі поняття «бюджет місцевого самоврядування» і «місцевий бюджет» вважаються синонімами. Вони різні, а таке їх ототожнення не сприяє правильному розумінню норм зазначеного закону і йде всупереч Бюджетному кодексу України – основному джерелу бюджетного права.

Органи місцевого самоврядування здійснюють управління комунальною власністю, а також у передбачених законодавством випадках контролюють виконання цієї функції іншими суб’єктами. Від ефективності та законності управління комунальною власністю залежить стан місцевих фінансів, а цьому відповідно сприятиме чітке визначення у законодавстві основних засад здійснення та державного захисту права комунальної власності. Звичайно не будь-яке майно може вважатися об’єктом комунальної власності і належати територіальним громадам. Взявши за основу Конституцію, Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» (стаття 60), визначає, що територіальним громадам сіл, селищ, міст, районів у містах належить право комунальної власності на рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, землю, природні ресурси, підприємства, установи та організації, в тому числі банки, страхові товариства, пенсійні фонди, частку в майні підприємств, житловий фонд, нежитлові приміщення, заклади культури, освіти, спорту, охорони здоров’я, науки, соціального обслуговування та інше майно і майнові права, рухомі та нерухомі об’єкти, визначені відповідно до закону як об’єкти права комунальної власності, а також кошти, отримані від їх відчуження.

У даному законодавчому акті не чітко виписані види об’єктів, що знаходиться у комунальній власності, оскільки вживаються терміни «інші кошти», «інше майно». Це ускладнює процедуру контролю так званих «інших коштів». Постановою Кабінету Міністрів України № 361 від 25 березня 2006 року затверджено Порядок проведення органами державної контрольно-ревізійної служби державного фінансового аудиту діяльності суб’єктів господарювання, в якому зазначено, що «Порядок визначає механізм проведення органами державної контрольно-ревізійної служби державного фінансового аудиту, що полягає у перевірці та аналізі діяльності, фактичного стану справ щодо законного та ефективного використання державних чи комунальних коштів і майна…». Цікаво довідатись, що розуміють під поняттям «комунальні кошти» розробники такого документу?

Отже, з метою дієвого контролю за використанням місцевих фінансів необхідно визначити всі види об’єктів у законодавстві та вказати ознаку, за наявності якої майно вважатиметься комунальною власністю. На наш погляд, такою ознакою є забезпечення діяльності територіальної громади.

Ще у 2003 році Верховна Рада України схвалила рекомендації парламентських слухань про законодавчі аспекти регіональної політики та місцевого самоврядування (постанова Верховної Ради України № 939-IV від 5 червня 2003 року), відповідно до яких передбачалося визначити статус та режим об’єктів комунальної власності – зокрема, планувалося законодавчо закріпити структуру об’єктів комунальної власності, визначивши при цьому перелік виключного права власності територіальних громад (об’єкти, які не можуть бути відчужені ні за яких умов) тощо.

На жаль, на сьогодні цього не зроблено. У Верховній Раді України існує законопроект «Про комунальну власність в Україні» № 2617 від 6 червня 2008 року, внесений народними депутатами України Шкутяком З. В., Барановим В. О., Сусловим Є. І., Поповим О. П., який, як зазначається його авторами, відповідно до Конституції та законодавства України визначає основні засади здійснення та державного захисту права комунальної власності. Цей законопроект містить перелік виключно об’єктів комунальної власності, які не можуть бути відчужені у будь-якій формі (стаття 4). Його сприятиме належному здійсненню фінансового контролю.

Наступною цікавою складовою місцевих фінансів є місцеві фонди коштів. Починаючи з 1991 року органами місцевого самоврядування почали створюватися позабюджетні, валютні й інші цільові фонди. Пізніше, з прийняттям Бюджетного кодексу України (стаття 13), було заборонено створення позабюджетних фондів. У Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» відмічається, що органи місцевого самоврядування можуть утворювати цільові фонди, які є складовою спеціального фонду відповідного місцевого бюджету. Порядок формування та використання цільових фондів визначається положенням про ці фонди, що затверджується відповідною місцевою радою. А у статті 60 вказаного Закону зазначено, що територіальним громадам сіл, селищ, міст, районів у містах належить право комунальної власності на пенсійні фонди.

Окремі нормативно-правові акти, що чинні на сьогодні, містять норми стосовно існування позабюджетних фондів. Так, у Законі України «Про приватизацію державного житлового фонду» йдеться про позабюджетні приватизаційні житлові фонди місцевих Рад народних депутатів. Законом України «Про охорону навколишнього природного середовища» до повноважень місцевих Рад у галузі охорони навколишнього природного середовища віднесено створення і визначення статусу резервних, в тому числі й валютних, фондів. Декрет Кабінету Міністрів «Про систему валютного регулювання і валютного контролю» надає право місцевим державним адміністраціям, виконавчим комітетам місцевих Рад народних депутатів формувати місцеві валютні фонди. З метою однозначного трактування норм Бюджетного кодексу України та недопущення колізій, потрібно внести зміни до нормативно-правових актів, що містять положення про позабюджетні фонди.

У Російській Федерації існують муніципальні позабюджетні фонди що являють собою форму утворення і витрачання грошових коштів, залучених за рахунок добровільних внесків та пожертвувань громадян і організацій, а також інших позабюджетних доходів, призначених для додаткового цільового фінансового забезпечення завдань і функцій місцевого самоврядування. В основному утворюються екологічні фонди, фонди по підтримці та збереженню об’єктів історико-культурної спадщини, фонди по розвитку житлового будівництва, розвитку спорту тощо.

Слід повернутися до існування позабюджетних фондів. Навіть у Модельному законі про загальні принципи організації місцевих фінансів йдеться про таку складову місцевих фінансів, як муніципальні позабюджетні фонди. Наявність таких фондів та чіткого налагодженого контролю за використанням їх коштів сприяло б розвитку місцевого самоврядування. Крім цього, враховуючи важливе значення фондів коштів місцевого самоврядування, підтримуємо позицію Музики О. щодо необхідності розробки та затвердження Кабінетом Міністрів України Порядку створення та використання фондів коштів органів місцевого самоврядування, наявність якого сприятиме і належному здійсненню контролю за формуванням фондів та ефективним і цільовим використанням їх коштів.

Наступною складовою місцевих фінансів є місцеві позики, цінні папери, лотереї, що належать органам місцевого самоврядування. Так, відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (стаття 70), органи місцевого самоврядування беруть участь у фінансово-кредитних відносинах. Зокрема, Рада або за її рішенням інші органи місцевого самоврядування відповідно до законодавства можуть випускати місцеві позики, лотереї та цінні папери, отримувати позички з інших бюджетів на покриття тимчасових касових розривів з їх погашенням до кінця бюджетного року, а також отримувати кредити в банківських установах.

Запозичення є одним із джерел формування доходів місцевих бюджетів, отже процедура їх здійснення має бути чітко визначена законодавством. Про це відмічається й у статті 74 Бюджетного кодексу України: порядок здійснення запозичень до місцевих бюджетів встановлюється Кабінетом Міністрів України відповідно до умов, визначених цим Кодексом. На сьогодні існує Порядок здійснення запозичень до місцевих бюджетів (затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 24 лютого 2003 року № 207), в якому передбачається, що запозичення може здійснюватися у формах: випуску облігацій місцевих позик; укладення угод про отримання позик, кредитів, кредитних ліній у фінансових установах. На жаль, цей Порядок встановлює процедуру здійснення запозичень лише до бюджету Автономної Республіки Крим та міських бюджетів.

У Державній Стратегії регіонального розвитку на період до 2015 року (затверджена постановою Кабінету Міністрів України № 1001 від 21 липня 2006 року) йдеться про необхідність розширення доступу органів місцевого самоврядування на ринок внутрішніх та зовнішніх запозичень, а це потребує законодавчого врегулювання механізму запозичення, що здійснюється органами місцевого самоврядування. Отже, необхідно розробити Порядок здійснення запозичень органами місцевого самоврядування. Це сприятиме і належному здійсненню контролю за цим процесом.

Бюджетний кодекс України містить статтю 73 «Позички місцевим бюджетам». Так, для покриття тимчасових касових розривів, що виникають під час виконання загального фонду місцевого бюджету, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, виконавчі органи відповідних рад за рішенням Верховної Ради Автономної Республіки Крим чи відповідної ради можуть отримувати короткотермінові позички у фінансово-кредитних установах на термін до трьох місяців, але у межах поточного бюджетного періоду. Порядок отримання таких позичок визначається Міністерством фінансів України. Отже, позички також можуть бути складовою місцевих фінансів, і відносно них здійснюватимуть контроль відповідні суб’єкти.

Статтею 142 Конституції України передбачається, що держава бере участь у формуванні доходів бюджетів місцевого самоврядування, фінансово підтримує місцеве самоврядування. З одного боку, це означає, що органи місцевого самоврядування не є самостійними та можуть не квапитися щодо мобілізації коштів до бюджетів. З іншого боку, трапляються випадки, коли така допомога є необхідною. Враховуючи положення Європейської Хартії місцевого самоврядування, яке вказує на самостійність органів місцевого самоврядування як фінансову так і матеріальну при здійсненні своїх повноважень, та положення щодо фінансового вирівнювання (стаття 9), яке не повинно обмежувати свободу вибору органів місцевого самоврядування в межах їх компетенції доцільно передбачити, в яких випадках держава зобов’язана брати участь у формуванні доходів бюджетів місцевого самоврядування, а в яких може брати участь. Тобто, пропонується внести відповідні зміни до Конституції України.

До місцевих фінансів відносяться кошти, які безоплатно і безповоротно передаються з Державного бюджету місцевому бюджету, або з одного місцевого бюджету до іншого місцевого бюджету. Вони мають назву «міжбюджетні трансферти» та поділяються на: дотацію вирівнювання; субвенцію; кошти, що передаються з Державного бюджету України місцевим бюджетам та кошти, які передаються з одного місцевого бюджету іншому місцевому бюджету; інші дотації.

У статті 142 Конституції України зазначено, що витрати органів місцевого самоврядування, які виникли внаслідок рішень органів державної влади, компенсуються державою. Із змісту норми не зрозуміло про які витрати йдеться, про ті, що виникли внаслідок прийняття рішень чи виконання рішень. Отже, з метою правильного трактування Конституції України дана норма, безперечно, потребує уточнення.

Відсутність добре розвинутих місцевих фінансових інститутів є наслідком централізованого способу їх створення, тобто без врахування територіальних особливостей та без запитів відповідних місцевих громад. Місцеві фінансові інститути є практично однотипними по всій території України, а перелік громадських послуг, що ними надається, не завжди враховує інтереси територіальних громад. Таким чином, порушується один з принципів Європейської хартії місцевого самоврядування щодо забезпечення надання гнучкості місцевим фінансовим системам.

Першочерговою необхідністю на шляху реформування системи місцевих фінансових інститутів є створення відповідної законодавчої бази з метою надання можливостей мобільності локальним фінансовим системам. Наслідком цього повинен стати процес прилаштування структури надання громадських послуг відповідно до запитів місцевих громад. Тільки в такому випадку система місцевих фінансових інститутів зможе забезпечити реальні важелі територіальним громадам для здійснення самоврядування безпосередньо або через створені нею органи місцевого самоврядування.