Сутність і стан фінансового вирівнювання

Аналіз наукової літератури свідчить, що в Україні досі не було спроби комплексно дослідити механізм фінансового вирівнювання як самостійний елемент системи механізмів державного регулювання економіки, визначивши його сутність, основні складові, особливості конструкції, процес дії.

У контексті розгляду структури механізму фінансового вирівнювання необхідно звернути увагу на дослідження Хорошевою О. І. механізму державного регулювання соціально-економічного розвитку на основі бюджетного вирівнювання. Зазначимо, що у вітчизняній фінансовій науці це практично єдина спроба виокремити механізм фінансового вирівнювання (вчений використовує сполучення «бюджетне вирівнювання»). Однак, вибудовуючи модель цього механізму, автор ототожнює бюджетне регулювання з бюджетним вирівнюванням. Наведений нею перелік складових фінансового вирівнювання (єдині нормативи бюджетної забезпеченості, спеціальна формула вирівнювання, спеціальні фонди) також не відображає усієї сукупності його структурних елементів. Тому вважаємо за доцільне дослідити й обґрунтувати теоретичні засади побудови механізму фінансового вирівнювання місцевих бюджетів. Для досягнення цієї мети необхідно визначити сутність механізму фінансового вирівнювання, виявити й охарактеризувати його складові, дослідити їх особливості та взаємодію.

Механізм фінансового вирівнювання є підсистемою і складовою механізму міжбюджетних відносин, а отже і бюджетного механізму, який, у свою чергу, є таким стосовно фінансового механізму. Останній входить до складу системи механізмів державного регулювання економіки. Це дозволяє вибудувати своєрідний ланцюг ієрархії цих механізмів: механізм державного регулювання економіки → фінансовий механізм → бюджетний механізм → механізм міжбюджетних відносин → механізм фінансового вирівнювання.

Маючи спільні риси з механізмами вищої ієрархії, зокрема за архітектонікою, механізм фінансового вирівнювання відрізняється характерними йому рисами. Передусім вони проявляються в наступному:

1) механізм фінансового вирівнювання призначений для реалізації державної політики фінансового вирівнювання, виконання її завдань;

2) механізм фінансового вирівнювання покликаний чинити вплив на свій специфічний об’єкт – фіскальні дисбаланси, зменшуючи їх;

3) обов’язковим суб’єктом, що його розробляє та користується ним, є держава в особі її центральних органів. Саме вони задають первинний імпульс до побудови цього механізму, виконуючи свої конституційні функції: дбаючи про єдність та територіальну цілісність країни. Навіть у федеративних країнах, де законодавчі та виконавчі органи суб’єктів федерації мають широкі повноваження проводити власну політику стосовно органів місцевого самоврядування нижчого рівня, загальні засади здійснення фінансового вирівнювання, його принципи зафіксовані у федеральних законах або ж конституціях. Визначення держави як обов’язковий суб’єкт, що розробляє та застосовує механізм фінансового вирівнювання, дозволяє розглядати його як складову комплексного механізму державного управління, що являє собою «практичні заходи, засоби, важелі, стимули, за допомогою яких органи державної влади впливають на суспільство, виробництво, будь–яку соціальну систему з метою досягнення поставлених цілей»;

4) механізм фінансового вирівнювання має в своєму розпорядженні специфічні інструменти: міжбюджетні трансферти.

За допомогою механізму фінансового вирівнювання держава регулює відносини зі створення, розподілу, перерозподілу та використання централізованих і децентралізованих фондів фінансових ресурсів (у складі державного та місцевих бюджетів). Хоч у деяких країнах (у тому числі в Україні) такі фонди інституційно не оформлюються, це не заперечує сказане, оскільки для надання трансфертів використовуються кошти, передані з інших бюджетів, або ж – у разі їх недостатності – за рахунок загальних надходжень бюджету – надавача. Тобто фактично відбувається створення такого фонду, і далі – інші процеси: розподілу, перерозподілу та використання.

Надзвичайно важливе місце в забезпеченні функціонування механізму фінансового вирівнювання займає організаційна структура, що включає сукупність органів управління, які взаємодіють між собою при здійсненні фінансового вирівнювання на різних стадіях бюджетного процесу: прогнозування, планування, виконання, звітування, контролю. Організаційну структуру складають вищі органи державної влади (Верховна Рада України, Президент, Кабінет Міністрів), центральні органи виконавчої влади та їх місцеві органи (насамперед Міністерство фінансів, Державне казначейство, Державний комітет статистики та ін.), місцеві державні адміністрації, органи місцевого самоврядування та їх виконавчі органи.

Фінансове вирівнювання здійснюється специфічними інструментами: міжбюджетними трансфертами. При побудові та застосуванні певного інструмента використовуються фінансові показники, нормативи, ліміти. Перші характеризують кількісну та якісну сторони соціально-економічних явищ і процесів. До них включаються прогнозовані та фактичні обсяги доходів та видатків бюджетів, обсяг видатків на фінансування окремих повноважень, кількість споживачів суспільних послуг, працівників бюджетної сфери, бюджетних установ, показники їх оснащення (кількість лікарняних ліжок, місць у закладах культури, спорту тощо), податкоспроможність і т. ін.

Нормативи характеризують встановлений рівень фінансування певних видів видатків. Важливою проблемою при формуванні місцевих бюджетів є поєднання доходів з видатками на основі нормативного методу із застосуванням показників мінімальної бюджетної забезпеченості на одного одержувача суспільних послуг. Розрахункові показники видаткової частини бюджетів повинні здійснюватись на основі соціальних нормативів, розроблених і затверджених згідно із Законом «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії». При визначенні нормативів надання соціальних послуг, а також обсягу потреби у видатках розрахунки повинні базуватись на елементах видатків за економічною класифікацією (заробітна плата, харчування, медикаменти, енергоносії, капітальний ремонт). Для врахування міжтериторіальних відмінностей у вартості надання основних суспільних послуг потрібно розрахувати та науково обґрунтувати відповідні коефіцієнти.

Ліміти, що використовуються у фінансовому вирівнюванні, є «певними обмеженнями на витрати». До них включають межу вирівнювання (коефіцієнт вирівнювання), встановлення якої є результатом політичного вибору між ефективністю і рівністю. Ліміти часто застосовуються при наданні лімітованих пайових умовних трансфертів, що передбачають встановлення часток донора і реципієнта у фінансуванні програми, на яку надається трансферт.

Між окремими елементами будь-якого механізму регулювання існує взаємодія і взаємопроникнення. Стосовно механізму фінансового вирівнювання це проявляється в тому, що побудова інструментів фінансового вирівнювання на основі показників, нормативів і лімітів, їх використання органами управління регламентується відповідними правовими положеннями.

У теорії державних фінансів залежно від характеру впливу на економічну поведінку реципієнтів фінансової допомоги розрізняють прямі та непрямі методи фінансового вирівнювання. Застосування непрямого методу (переадресування податків) забезпечує певний рівень сектора управління наперед визначеною часткою податкових доходів, у використанні цих надходжень органи місцевого самоврядування отримують більший ступінь свободи. Використання прямого методу (надання загальних і цільових трансфертів) ставить органи місцевого самоврядування у фінансову залежність від донорів, обмежує їх політичну свободу у прийнятті рішень, посилює фінансову та політичну підзвітність.

Будучи складовою фінансового механізму, механізм фінансового вирівнювання бере участь у виконанні двох основних функцій: «фінансового забезпечення й фінансового регулювання економічних і соціальних процесів у державі». Виконання функції фінансового забезпечення зводиться до надання бюджетних ресурсів органам управління, що не мають достатніх власних коштів для фінансування закріплених за ними повноважень. У першу чергу це стосується вирівнювання вертикальних фіскальних дисбалансів і здійснюється наданням місцевим бюджетам дотацій вирівнювання.

Використовуючи засоби фінансового вирівнювання, держава здійснює регулювання соціально–економічного розвитку окремих територій країни. Масгрейв Р. довів, що надання трансфертів субнаціональним органам управління приводить до збільшення споживання приватних і суспільних благ на певній території через скорочення податків. Тобто таким чином відбувається одночасне зниження податкового навантаження на місцеву економіку і збільшення споживчого попиту, що в сукупності виступають досить вагомим фактором економічного розвитку території.

Регулювання розвитку територій на основі використання механізму фінансового вирівнювання відбувається, у першу чергу, шляхом надання цільових міжбюджетних трансфертів, а саме субвенцій на виконання інвестиційних проектів, що має на меті розбудову місцевої соціально-економічної інфраструктури. Утім, не можна однозначно розмежувати міжбюджетні трансферти за їх функціональним призначенням: фінансового забезпечення або фінансового регулювання. Одні й ті ж міжбюджетні трансферти одночасно виконують функцію забезпечення діяльності органів управління і впливають на соціально-економічний розвиток певної території. Це відбувається шляхом прямого та опосередкованого впливу на стан місцевої економіки як державного, так і приватного її секторів.

У теорії державних фінансів при розгляді механізму фінансового вирівнювання розрізняють напрями його застосування для вертикального/горизонтального фінансового вирівнювання, для вирівнювання доходів/видатків місцевих бюджетів. При цьому вертикальне фінансове вирівнювання, так само як і горизонтальне, може спрямовуватись лише на вирівнювання доходів чи видатків, або ж одночасно обох сторін місцевих бюджетів. Так само, вирівнювання доходів і видатків місцевих бюджетів може бути горизонтальним або вертикальним. Як свідчить досвід інших країн, не існує певної ідеальної моделі механізму фінансового вирівнювання, що була б прийнятна для всіх країн. Конкретні механізми фінансового вирівнювання будуються виходячи з рівня децентралізації бюджетної системи, обсягу повноважень місцевих органів влади, політичного вибору між ефективністю і рівністю, глибини та масштабів міжтериторіальних диспропорцій.