История развития, структура и система

1. Главное заведование тюремной частью гражданского ведомства сосредоточить в Министерстве внутренних дел, возложив на это министерство и приведение в действие тюремного преобразования на основании главных начал, учреждение которых последует в законодательном порядке.

2. В составе Министерства внутренних дел учредить Главное тюремное управление и Совет по тюремным делам.

3. Начальник Главного тюремного управления назначается Высочайшим указом Правительствующему Сенату, по представлению министра внутренних дел.[61]

После проведения соответствующих процедур, 11 декабря 1879 года принимается закон, определяющий основные направления реформы тюремной системы России, который послужил основой для деятельности центрального управления. На этот момент в ведении Главного тюремного управления находилось 84 губернских тюремных замка, 510 уездных тюремных замков и 32 дополнительных тюремных помещений. В общей сложности было 626 тюремных учреждений. Кроме того, имелось 33 исправительных тюрьмы и арестантских помещений на 7136 мест, в которых содержалось 9609 арестантов. Существовали также тюрьмы других типов: 11 смирительно - рабочих домов, 2 исправительных, 4 следственных и 12 пересыльных пунктов, в которых содержалось около 10 тысяч арестантов. Всего содержалось около 100 тысяч арестантов всех категорий при наличии 80 тысяч мест. Таким образом, тюремные учреждения были переполнены. Проблему их переполнения, особенно исправительных арестантских отделений, пытались решить при помощи данного права министру внутренних дел освобождать арестантов не по увеличенным, а по простым срокам; а также оказания губернаторами помощи в благоустройстве тюремных заведений, организации труда заключенных и др. Учреждены были 24 губернские тюремные инспекции, подчиненные непосредственно Главному тюремному управлению. Основной задачей данных инспекций было осуществление надзора на местах за ходом реформ во всех областях тюремного дела. Впоследствии (1900-1912 гг.) были учреждены еще 20 тюремных инспекций в различных губерниях.

Первый начальник Главного тюремного управления М.Н. Галкин-Враской определил приоритетные направления деятельности им возглавляемого ведомства, которые стали руководством к действию на многие годы и предопределяют отчасти современную пенитенциарную реформу:

а) переустройство зданий мест заключения для взрослых и устройства приютов для несовершеннолетних;

б) равномерное распределение по губерниям преступников в зависимости от сроков назначенного им наказания;

в) изыскание всевозможных мер по развитию труда арестантов;

г) разработка научно обоснованных нормативов по минимальному содержанию довольствия и обмундирования осужденных;

д) уделять внимание исправительно-воспитательным учреждениям.

Заслугой первого начальника Главного тюремного управления М.Н. Галкина-Враского, по мнению Е. Игонькина, за 17 лет его деятельности - стало превращение расстроенной тюремной части Департамента исполнительной полиции в организованную как в режимном, так и хозяйственном отношении тюремную систему. Благодаря ему - тюремные учреждения были реформированы и вышли едва ли не на одинаковый уровень с тюремными учреждениями других стран.[62]

В 1895 году, идя по пути поиска нового преобразования тюремной системы России по заранее принятому плану и на основе руководящих начал, тюремное ведомство передается из Министерства внутренних дел в состав Министерства юстиции. На этом этапе уделяется особое внимание совершенствованию управленческих структур. По мнению М. Г. Деткова: «В центре Министерство юстиции и Главное тюремное управление с широкими полномочиями; на среднем управленческом уровне губернаторы и губернские управления с тюремными отделениями в составе губернского тюремного инспектора, его помощника и определенного штата служащих, наделенных довольно большими правами; в низовом звене тюремная администрация во главе с начальниками тюрем и их помощниками, священники, дьяконы и псаломщики при местах заключения, врачи и фельдшеры – составляли единую систему управления организацией исполнения уголовных наказаний. В низовом звене особое место занимала тюремная стража – старшие и младшие надзиратели, в обязанности которых входило обеспечение надзора за лицами, отбывающими наказания в виде тюремного заключения».[63]

Подводя итог весьма обширного исторического периода развития системы уголовных наказаний и органов их исполняющих, М.Г. Детков подчеркивает: «Законодательство, приспосабливаясь к новым условиям, обеспечивало преемственность ранее действующих законов, по-прежнему сохранило жестокость и приобретало утонченную, изощренную направленность подавления личности. Это вызывалось необходимостью ведения борьбы с передовыми представителями собственного класса, выступающими за изменение формы правления, против гнета помещиков, бесправия угнетенных масс. Появляется понятие преступника государственного, политического. Против них, главным образом, вводятся новые виды уголовного воздействия».[64]

В соответствии с принятым 22 марта 1903 года Уголовного уложения существенно меняется порядок исполнения наказаний: смертная казнь приводилась в исполнение непублично путем повешения, лишение свободы назначалось в строго установленных пределах и т.д. В годы первой революции в России имеет место массового нарушения прав человека и проявляется репрессивный уклон при исполнении наказаний: повсеместным явлением стала смертная казнь; получают распространение «особые совещания», «тройки», которые в укороченном порядке выносили смертные приговоры. Период (1905-1917 гг.) характеризуется Р.В. Матушевским как периодом беззакония и репрессий, что обесценивало человеческую жизнь и нивелировало в массовом сознании понятие законности, подготовило общество к новому витку беззакония.[65]

Несмотря на то, что Временное Правительство России (с марта по ноябрь 1917 года) объявило политическую амнистию, отменило смертную казнь и др. – не изменили криминогенной обстановки в стране, наблюдался рост бытовой преступности. Если на 1 января 1917 г. в местах лишения свободы содержалось 30,5 тысяч заключенных, то в дальнейшем наблюдается переполнение тюрем и в ходе амнистии было освобождено 88 тысяч человек, на 1 сентября численность заключенных возросло до 36,4 тысяч, которые содержались в 712 местах заключения.[66] В тюремном ведомстве приступили к разработке новой концепции исполнения уголовных наказаний и перехода на прогрессивную систему отбывания наказания, реализация которой не произошло в связи с октябрьской революцией.

С первых же дней Советской власти ликвидируются все «буржуазные» институты государственной власти, в том числе суды, прокуратура, адвокатура, жандармерия, Главное тюремное управление и т.д. Если в царской России насчитывалось 550 тюрем, то в 1923 г. их осталось 380, в 1929 - 354, в 1930-310.[67] Первые годы советской власти характеризуются беззаконием, учреждается ВЧК, как карательный орган «врагов революции», с 2 сентября 1918 года объявляется «красный террор». Потребности в строительстве обширного перечня народнохозяйственных объектов у правительства вызвали необходимость использования труда заключенных. Создается Главное управление лагерей (ГУЛАГ) при НКВД СССР.

Лишь после окончания гражданской войны на смену беззаконию приходит упорядоченный подход к системе наказаний и их исполнению, принятие в 1920 году «Положения об общих местах заключения»; система мест лишения свободы включено в состав Министерства юстиции, её возглавляет Карательный отдел. В 1922 г. осуществляется трансформация уголовно-исполнительного права в исправительно-трудовое, основной целью становится – исправление осужденных посредством общественно полезного труда. Места заключения сосредотачиваются в одном ведомстве - НКВД РСФСР, его Центральном исправительно-трудовом отделе. Идея объединения мест лишения свободы под эгидой НКЮ РСФСР получило в Постановлении ВЦИК в середине 1922 года, но этот процесс требовал времени и ресурсов и окончательно это произошло в 1930 году, в этом же году принимается и «Положение об Исправительно-трудовых лагерях». Места заключения подразделялись на три вида: учреждения социальной защиты исправительного характера (дома заключения, исправительно-трудовые дома, трудовые колонии, изоляторы, переходные исправительные дома); учреждения для применения мер социальной защиты медико-педагогического характера (трудовые дома для несовершеннолетних, трудовые дома для правонарушителей из рабоче-крестьянской молодежи); учреждения для применения мер социальной защиты медицинского характера (колонии для психически неуравновешенных, туберкулезных и других больных заключенных, институты психиатрической экспертизы, больницы), с 6 ноября 1929 года вводится лишение свободы в исправительно-трудовых лагерях в отдаленных местностях.

Наряду с традиционными видами уголовных наказаний, применяются исправительные работы без лишения свободы и ссылка, соединенная с исправительно-трудовыми работами. Порядок и условия отбывания наказания в исправительно-трудовых лагерях и исправительно-трудовых колониях регулировалось ведомственными актами, а не законом.

В 1934 г. все места заключения передаются Главному управлению исправительно-трудовых лагерей, трудовых поселений и мест заключения (ГУЛАГ) НКВД СССР, при котором в 1936-1937 гг. создаются управления специализированных лагерей, но в 1937 году они непосредственно передаются в подчинение ГУЛАГ НКВД СССР. До 1935 года несовершеннолетние правонарушители содержались в воспитательно-исправительных учреждениях различных типов: специальных детских домах, школах-коммунах, находящихся в ведении органов просвещения; трудовых домах и школах ФЗО особого типа в системе органов юстиции; трудовых коммунах и колониях в системе органов внутренних дел.[68] В 1936 г. вводится тюремное заключение.

Таким образом, в начале 30-х годов исполнение наказаний в виде лишения свободы осуществляют два ведомства: Министерство юстиции ОГПУ СССР (затем НКВД СССР) и начинает набирать силу тенденция к усилению строгости уголовных наказаний и отступление от судебного порядка их применения, которая практически существовало до начала 50- годов ХХ века. Как отмечает этот период И. Упоров, законность все чаще стала заменяться ведомственным произволом, в том числе и в сфере исполнения наказания в виде лишения свободы.[69]

В ноябре 1940 г. принимается Положение о тюрьмах НКВД СССР, издаются инструкции по исполнению наказаний, что привело к существенному обновлению ведомственных нормативных актов, призванных регулировать порядок исполнения наказания и в отношении подследственных. Перед войной в системе ГУЛАГа было 53 исправительно - трудовых лагеря, 425 исправительно-трудовых колоний, 392 тюрьмы, в конце 1945 года исправительно-трудовых лагерей стало 46. В военное время появляется новая категория заключенных - приговоренные к каторжным работам. Основным местом изоляции осужденных стали исправительно-трудовые лагеря. В Инструкции НКВД СССР от 24 марта 1947 года восстанавливается довоенный порядок отбывания наказания во всех местах заключения и вводятся некоторые элементы прогрессивной системы отбывания наказания.[70]

В 50-е годы ХХ в. начинается переход от ведомственного регулирования исполнения наказаний к законодательному варианту. Важным документом того времени является Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 25 октября 1954 года, которым предусматривается ликвидация исправительно-трудовых лагерей и формирование новой правовой базы, регулирующей исполнение уголовных наказаний. В 1953 г. многие ИТЛ и ИТК передаются в ведение МЮ СССР, за исключением обеспечивающих строительство важнейших оборонных объектов, но ненадолго - в 1956 г. вновь в ведение МВД СССР.

В конце 1958 года принимаются Основы уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик, принимается в 1961 г. Положение об исправительно-трудовых колониях и тюрьмах МООП РСФСР, а в 1970 году – исправительно-трудовой кодекс РСФСР, послужившие правовой основой для реформирования всей системы исполнения наказаний. В 1966 года, а затем 1983 года выходят Положения о дисциплинарном батальоне, регулирующие исполнение наказания в виде направления в дисциплинарный батальон. В 1984 году принимается Положение о порядке и условиях исполнения в РСФСР уголовных наказаний, не связанных с мерами исправительно-трудового воздействия на осужденных, что в значительной степени повлияло на саму структуру органов и учреждений, исполняющих уголовные наказания. Только в области исполнения лишения свободы ведало три самостоятельных главка: Главное управление исправительно-трудовых учреждений, Главное управление лесных исправительно-трудовых учреждений и Главное управление внутренних войск МВД СССР. Исполнение исключительной меры возлагалось на ГУИТУ МВД СССР, высылку исполняли горрайорганы милиции; исполнение ссылки и условного осуждения (освобождения) с обязательным привлечение осужденного к труду – специальные комендатуры, исправительные работы - инспекции исправительных работ.

Указом Президиума Верховного Совета СССР от 8 февраля 1977 года введен новый вид колоний-поселений, детальную регламентацию деятельности которых получает в 1985 и 1997 годах. Для хронических алкоголиков, уклоняющихся от лечения от алкогольной зависимости создаются лечебно-трудовые профилактории. Но эффективность уголовно исполнительной системы падает и не получает должного развития.

В 90-е годы в обществе происходят коренные преобразования (распад СССР, переход на рыночные отношения, изменения в структуре и характере власти, изменения в ценностных ориентациях общества и т.д.), что существенным образом оказывает влияние на содержание системы исполнения наказаний. Одно с другим тесно взаимосвязано. В целях радикального преобразования в исправительной политике, пересмотра правовых и материальных основ системы исполнения уголовных наказаний, а также выработки принципиально новых подходов в обеспечении воспитательного воздействия на правонарушителей в 1990 году принимается Концепция реформы уголовно-исполнительной системы (УИС).

Реализация этой концепции возложена на Главное управление исполнения дел МВД СССР. Значимость сложившейся системы отмечается в ее преамбуле: «Система исполнения уголовных наказаний представляет собой комплекс государственно-правовых, социально-экономических и иных институтов, затрагивает права и интересы значительной части населения страны». В 1993 году принимается федеральный закон «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» № 5473-1 с последующими изменениями и дополнениями. По сути, он дал рождение современной уголовно-исполнительной системы (УИС), определил основы ее деятельности, определил ее задачи и принципы деятельности, а также ее полномочия. В марте 2005 года УИС отметила 126 годовщину своего рождения. В 1995 году принимается Положение «О главном управлении исполнения наказаний МВД РФ».

В 1996 году принимается уголовный и уголовно-исполнительные кодексы России, которые на основе мирового опыта предусматривают новую систему уголовных наказаний и прогрессивную систему их отбывания. К системе наказаний по новому законодательству относятся: штраф, лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью, лишение специального, воинского или почетного звания, классного чина и государственных наград, обязательные работы, исправительные работы, ограничение по военной службе, конфискация (в 2006 введена как иная мера уголовно-правового воздействия), ограничение свободы, арест, содержание в дисциплинарной воинской части, лишение свободы на определенный срок, пожизненное лишение свободы и смертная казнь (на которую в 1996 г. наложен был мораторий, а в 2001 г. КС РФ запретил судам применять ее вплоть до создания судов присяжных во всех субъектах федерации).

Уголовно-исполнительный кодекс России предусмотрел основные виды учреждений для исполнения лишения свободы – исправительные учреждения (колонии, воспитательные колонии, тюрьмы и лечебно-профилактические учреждения), ввел различный вид режима в ряде этих учреждений и предусмотрел условия содержания. Начинается административная реформа, согласно которой идет сокращение исправительных лесных лагерей и подчинение их региональным структурам управления, ликвидируются режимы в воспитательных колониях для несовершеннолетних правонарушителей, идет модернизация изоляторов и тюрем, строительство новых и др. Исполнение уголовных наказаний в основном сосредотачивается в двух ведомствах: Министерстве юстиции (с 1998 г.) и Министерстве обороны России, есть некоторые учреждения в системе Федеральной службы безопасности. В связи с передачей с внутренних войск функции охраны, конвоирования осужденных в УИС в 2000 году возрастает штатная численность до 330 тысяч человек. На 1 июля 2000 года в 737 исправительных колониях содержалось 778, 3 тысяч осужденных, в СИЗО и тюрьмах -273, 5 тысяч; в состав УИС входит 1903 уголовно-исполнительных инспекций, в которых состояло на учете 727, 4 тысяч человек.[71]

В соответствии с действующим уголовно-исполнительным законом регламентация исполнения всех уголовных наказаний осуществляется уголовно-исполнительным законодательством России и иными нормативными актами. В 2000 году сформирован «Попечительский совет уголовно-исполнительной системы МЮ РФ». В области исполнения уголовных наказаний делается упор на широкое сотрудничество с органами власти и местного самоуправления и общественными организациями: Международной тюремной реформой, Московской Хельсинской группой, Общественным центром «Содействие», Международным фондом «Культурная инициатива», Международным Красным Крестом, Российским Христианским движением, Российско-Американской Проектной Группой и др.

Значительным достижением административной реформы УИС стало введение службы по контролю за соблюдением прав человека в условиях изоляции осужденного от общества. На Министерство юстиции возложена задача по реализации федеральной целевой программы «Реформирование уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации на 2009 -2012 годы». 3 ноября 2005 года утверждаются Правила внутреннего распорядка исправительных учреждений, которые детализируют и в значительной степени расширяют права осужденных. 28 сентября 2001 года было учреждено «Российское научное пенитенциарное общество». Постановлением Правительства РФ от 15 октября 2001 г. № 727 предусматривается обязательное государственное социальное страхование осужденных к лишению свободы. Приказом МЮ РФ от 30 марта 2004 года № 71 утверждена Инструкция о порядке направления осужденных к лишению свободы для отбывания наказания, их перевода из одного исправительного учреждения в другое, а также направления осужденных на лечение и обследование в лечебно-профилактические и лечебные исправительные учреждения. Постановлением Правительства РФ от 11 апреля 2005 года вводятся минимальные нормы питания и материально-бытового обеспечения осужденных к лишению свободы, а также подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, содержащихся в СИЗО и другие нормативные акты, направленные на совершенствование процесса исполнения наказаний.

В ходе реформы в УИС достигнуты значительные перемены: значительно (на1/3) сократилось число содержащихся в учреждениях УИС с 2000 по 2004 годы; снизилось число преступлений в местах лишения свободы (например, в 2001 г. – 900 преступлений; в 1994 г. побегов совершено-98, в 2000 г. только -18), улучшилась криминальная обстановка, резко сокращается контингент изолированных от общества осужденных, в местах лишения свободы сосредоточены наиболее опасные и, в значительной степени, криминально зараженные лица, имеющие большой опыт преступной деятельности и совершившие тяжкие и особо тяжкие преступления; огромное число больных: в 2002 году содержалось около 400 тысяч больных людей, из них 300 тысяч с психическими заболеваниями, 70 тысяч наркоманов, 33 тысячи больных сифилисом, 34 тысячи ВИЧ-инфицированных, более 8 тысяч больных гепатитом.[72] В этой связи, в УИС предусмотрено строительство 37 новых и реконструкция 93 действующих СИЗО и тюрем и т.д. В структуре УИС 25 октября 2001 г. создается отдел по соблюдению прав человека и гражданина и введен институт помощников начальников территориальных органов УИС по контролю соблюдения прав человека и гражданина. В 2002 году практически было завершено формирование структуры УИС, сформирован институт защиты основных прав и свобод человека и гражданина в органах и учреждениях УИС МЮ РФ. В 2004 году в учреждениях УИС содержалось около 840 тысяч человек (в том числе 680 тысяч в исправительных учреждениях, из них 29,8 тыс. осужденных не заняты трудом в 667 промышленных предприятиях, объем промышленной продукции в 2004 г. составил 15,8 млрд. рублей) и 145 тысяч в СИЗО.

В ходе реформы расширены были права лиц, содержащихся под стражей, на получение психологической, юридической, медицинской помощи, на прогулки, телефонные переговоры, свидания, выезды за пределы исправительных учреждений, получение социальных пособий, заочное получение образования в высших учебных заведениях, были определены дополнительные меры социальной защиты для несовершеннолетних, инвалидов, женщин, упразднен строгий режим в колонии для женщин; функционирует 133 больницы, 59 лечебных исправительных учреждений для осужденных больных туберкулезом и 11 – для больных наркоманией.[73]

По состоянию на 1 октября 2010 г. в учрежденияхсодержалось 833,6 тыс. осужденных, в том числе: в 755 исправительных колониях отбывает наказание 707,1 тыс. осужденных, в 160 колониях-поселениях отбывает наказание 51,4 тыс. осужденных, в 5 ИК осужденных к пожизненному лишению свободы – 1726 осужденных, в 227 следственных изоляторах и 165 помещениях, функционирующих в режиме следственных изоляторов при колониях содержится – 120,1 тыс. осужденных, в 7 тюрьмах отбывает наказание – 2,0 тыс. осужденных, в 62 воспитательных колониях для несовершеннолетних – 4,4 тыс. осужденных.

В учреждениях содержится 67,3 тыс. осужденных женщин, в том числе: 56,2 тыс. осужденных, содержащихся в ИК и 11,1 тыс. человек, в отношении которых избрана мера пресечения заключение под стражу. При женских колониях имеется 13 домов ребенка, в которых проживают 869 детей.

Медицинское обслуживание осужденных и подследственных обеспечивают 133 больницы различного профиля, а также медицинские части или здравпункты в каждом учреждении, 59 лечебных исправительных учреждений для больных туберкулезом, 9 лечебных исправительных учреждений для больных наркоманией.

В состав УИС также входят: