Меджународно-правовые аспекты гражданства.

Под гражданством понимается устойчивая политико-правовая связь индивида с государством, выражающаяся в совокупности взаимных прав и обязанностей. В данном определении ключевым является слово “устойчивая”, которое характеризует связь гражданина со своим государством как стабильный институт, для прекращения которого нужны специальные основания. Данная связь лица с государством не прекращается со сменой места жительства, рода занятий, не зависит от пола, возраста, языка, социального прошлого и других факторов. Например, можно на протяжении десятков лет жить в иностранном государстве, оставаясь гражданином своей страны. Находясь в туристической поездке за границей, гражданин Казахстана также вступает в политико-правовую связь с государством пребывания, так как должен подчиняться его юрисдикции. Но эта связь не является устойчивой (она прекратится с выездом нашего гражданина), следовательно, она не может считаться гражданством. Связь же с Казахстаном у данного лица не прерывалась в течение поездки ни на минуту.

Иногда в литературе, в том числе в международно-правовых документах, можно встретить термин “подданство”. Чаще всего этот термин указывает на связь лица с государством, в котором принята монархическая форма правления. Исторически возникновению гражданства предшествовало именно подданство, то есть принадлежность, подчинение лица монарху (а не государству). В настоящее время значение термина “подданство” изменилось и его можно считать практически идентичным понятию “гражданство”.

Основное содержание гражданства - совокупность взаимных прав и обязанностей человека и государства. В Республике Казахстан данный институт регулируется Конституцией (Раздел 2 называется “Человек и гражданин”), а также Законом “О гражданстве Республики Казахстан” от 20 декабря 1991 года и другими нормативными правовыми актами.

Необходимо подчеркнуть, что основная масса прав и свобод личности предусмотрена международным правом. Так, право каждого лица на гражданство закреплено в статье 15 Всеобщей декларации прав человека 1948 года и в статье 24 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 года. В соответствии с преамбулой казахстанского Закона о гражданстве в Казахстане каждый человек имеет право на гражданство, а наши граждане ни при каких условиях не могут быть лишены гражданства, права изменить свое гражданство, а также не могут быть изгнаны за пределы Казахстана.

Мировой практике известны различные способы приобретения и утраты гражданства. Наиболее распространенным из них является приобретение гражданства по рождению - филиация. В каждом государстве в основу филиации может быть положен один из конкурирующих принципов - “право крови” или “право почвы”. Согласно принципу “права крови” (jus sanguinis) ребенок при рождении получает гражданство своих родителей независимо от места рождения. Принцип “права почвы” (jus soli), напротив, обусловливает гражданство ребенка местом его рождения. На самом деле оба эти принципа не действуют изолированно, просто в каждом государстве один из них воспринят в качестве базового, а второй - в качестве вспомогательного. Принцип права крови распространен шире; он является приоритетным и в Республике Казахстан. С точки зрения международного права важно то обстоятельство, что каждый родившийся ребенок должен получить гражданство какого-либо государства. Соответствующее требование содержит, в частности, пункт 1 статьи 7 Конвенции о правах ребенка 1989 года.

Другим способом приобретения гражданства является натурализация - прием лица в гражданство государства по его просьбе. Основными принципами натурализации являются ее индивидуальный характер, добровольность, а также соблюдение определенных требований (цензов), установленных государством. Например, в Казахстане таким требованием является ценз оседлости - необходимость постоянного проживания на территории Республики Казахстан не менее 5 лет. Как правило, в международных соглашениях ценз оседлости устанавливается длительностью от 5 до 10 лет, что отражено и в национальном законодательстве разных стран. Другие известные мировой практике цензы - знание языка, владение имуществом, принесение присяги, безупречная репутация и т. п. Кроме того, правовым основанием натурализации по законодательству ряда государств могут быть отдельные юридические факты: усыновление, поступление на военную службу, вступление в брак, натурализация несовершеннолетних детей при натурализации их родителей. В ряде случаев законодательство государства может предусматривать упрощенный (льготный) порядок натурализации для отдельных категорий лиц. Например, стать гражданином Казахстана проще тем, кто имеет близких родственников - граждан Республики Казахстан, гражданам бывших союзных республик, лицам, вынужденно покинувшим территорию Казахстана по политическим мотивам, а также лицам, которые имеют особые заслуги перед нашим государством. Кроме того, статья 3 Закона “О гражданстве Республики Казахстан” гласит, что Республика Казахстан создает условия для возвращения на ее территорию лиц, вынужденно покинувших ее в периоды массовых репрессий, насильственной коллективизации, в результате иных антигуманных политических акций, и их потомков, а также для казахов, проживающих на территории других государств.

Исходя из национальных интересов той или иной страны, отдельным лицам может быть отказано в натурализации, что не противоречит международному праву и его императивным принципам. Так, отклоняется ходатайство о приеме в гражданство Республики Казахстан лица, которое совершило предусмотренное международным правом преступление против человечества, сознательно выступает против суверенитета и независимости Казахстана, было осуждено за террористическую деятельность или уже состоит в гражданстве других государств.

В принципе, механизм натурализации и ее условия являются внутренним делом каждого государства. Однако существует и международная договорная практика по вопросам натурализации. В качестве примеров можно назвать Конвенцию об упрощенном порядке приобретения гражданства гражданами государств-участников Содружества Независимых Государств от 19 января 1996 года, Соглашение между Республикой Беларусь, Республикой Казахстан, Кыргызской Республикой и Российской Федерацией об упрощенном порядке приобретения гражданства (вступило в силу 4 ноября 2000 года), Соглашение между Республикой Казахстан и Республикой Беларусь об упрощенном порядке приобретения гражданства гражданами Республики Казахстан, прибывающими для постоянного проживания в Республику Беларусь, и гражданами Республики Беларусь, прибывающими для постоянного проживания в Республику Казахстан (вступило в силу 31 июля 1998 года). Еще раньше аналогичное соглашение было заключено между Казахстаном и Россией.

Помимо филиации и натурализации известны и такие способы приобретения гражданства, как пожалование, реинтеграция и уже упомянутые “семейные” способы. Пожалование гражданства представляет собой акт поощрения государством лица за особые заслуги. Реинтеграция - это восстановление в гражданстве лица, которое когда-то уже было гражданином соответствующего государства. В Казахстане оба эти способа поглощаются натурализацией. Праву ряда мусульманских государств известна практика автоматического следования гражданства женщины гражданству ее мужа. Однако подобные нормы противоречат общепризнанным международным правилам, закрепленным, в частности, в Конвенции о гражданстве замужней женщины 1957 года (Казахстан присоединился к ней 30 декабря 1999 года). Согласно этой Конвенции, государства-участники должны предоставлять иностранке, состоящей в браке с их гражданином, гражданство в упрощенном порядке.

Все перечисленные способы приобретения гражданства регулируются преимущественно внутренним правом государств. Однако есть еще несколько случаев, когда процесс приобретения гражданства находится в области международно-правового регулирования. Все эти случаи представляют собой коллективную (массовую) смену гражданства в результате крупных геополитических изменений, влекущих за собой институт международного правопреемства. Например, при передаче части территории одного государства другому государству, приобретение гражданства населением соответствующей территории может происходить путем трансферта или оптации. При трансферте население переданной территории автоматически приобретает гражданство своего нового государства. Оптация же представляет собой процедуру выбора всеми лицами, проживающими на данной территории, своего гражданства. Через процедуру оптации прошли все граждане бывшего СССР, у которых в течение определенного времени и при наличии определенных условий была возможность выбрать себе гражданство одного из новых независимых государств. Оптация была предусмотрена и для жителей приграничных районов, когда в 2002 году Казахстан и Узбекистан договорились об обмене спорными участками территории. Оптация представляется более гуманным способом приобретения гражданства, чем трансферт, так как она более соответствует современной международно-правовой концепции прав человека. Поэтому трансферт в наши дни практически не встречается.

Коллективное приобретение гражданства возможно и в случае объединения двух или нескольких государств в одно (Германия). В таких случаях, как правило, вопрос об оптации в международных соглашениях не поднимается.

Утрата гражданства возможна в результате экспатриации, лишения гражданства, а также путем его автоматического прекращения. Экспатриация представляет собой добровольный выход лица из гражданства своего государства. В настоящее время в международном праве утвердился принцип “свободы экспатриации”, согласно которому государство не вправе лишать своих граждан права выхода из гражданствf. Вместе с тем, национальное законодательство может содержать определенные положения, ограничивающие свободу экспатриации. Например, согласно статье 20 Закона “О гражданстве Республики Казахстан” не допускается выход из гражданства Казахстана лиц, привлеченных к уголовной ответственности в качестве обвиняемых, отбывающих наказание по приговору суда, а также если это противоречит безопасности Республики Казахстан.

Лишение гражданства применяется в некоторых государствах в качестве карательной меры за совершение противоправных действий, грубо нарушающих обязанности гражданина. Такая практика достаточно долгое время была характерна для СССР, власти которого лишали советского гражданства представителей диссидентского движения. В настоящее время институт лишения гражданства встречается сравнительно редко и в основном в тоталитарных и авторитарных государствах. Как уже отмечалось, Конституция Республики Казахстан прямо запрещает лишать гражданства ее граждан. Из международных документов можно назвать Конвенцию о сокращении безгражданства 1961 года, статья 8 которой требует от государств не лишать гражданства лиц, если вследствие этого они станут апатридами.

Гораздо чаще прекращение гражданства происходит путем его автоматической утраты. Основанием для этого может служить наступление одного из предусмотренных законом юридических фактов. Например, в законодательстве Республики Казахстан основаниями для утраты гражданства названы следующие обстоятельства: 1)поступление нашего гражданина на государственную службу иностранного государства (кроме случаев, предусмотренных международными договорами); 2)гражданство Республики Казахстан было приобретено в результате представления ложных сведений или фальшивых документов; 3)гражданин Казахстана, постоянно проживающий за рубежом, не встал на консульский учет без уважительных причин в течение пяти лет; 4)иные основания, предусмотренные международными договорами Республики Казахстан.

Согласно Конвенции о гражданстве замужней женщины 1957 года, заключение и расторжение брака, а также изменение или утрата гражданства мужем не влекут за собой автоматического изменения гражданства женщины.

Наиболее часто в область международно-правового регулирования попадают лица с двойным гражданством и лица без гражданства. Двойное гражданство (бипатризм) характеризуется наличием у одного лица гражданства двух и более государств в соответствии с их национальным законодательством. Обычно бипатризм является следствием коллизии законов о гражданстве разных государств или действий самого лица, направленных на приобретение “дополнительного” гражданства. В разных государствах по-разному относятся к институту двойного гражданства. Мировая практика знает примеры, когда двойное гражданство не только признается, но даже приветствуется государством, а увеличение случаев бипатризма является частью внутренней и внешней политики страны. Например, в настоящее время двойное гражданство признается в России, Франции, Германии, Израиле, Великобритании, Армении, Белоруссии и в ряде других стран. Однако в целом как международное, так и внутригосударственное право в большей степени ориентированы на уменьшение двойного гражданства или, по крайней мере, на непризнание его правовых последствий. Причина этого - целый ряд неудобств как политического, так и правового характера, связанных с реализацией правового статуса бипатрида. Основными проблемами здесь являются доступ бипатридов к государственной службе и государственным секретам, процедура оказания им дипломатического покровительства (на это претендуют сразу несколько государств), а также исполнение ими своих конституционных обязанностей: налоговых, военных и т. д. Ясно, что по-настоящему эффективную правовую связь индивид может поддерживать только с одним государством. А это значит, что бипатриды поневоле подвергают дискриминации одно из государств, гражданством которого обладают. Наиболее известным документом в данной сфере является Европейская конвенция о сокращении случаев множественности гражданства 1963 года. Можно также упомянуть Гаагскую конвенцию о некоторых вопросах, относящихся к коллизии законов о гражданстве 1930 года и целый ряд двусторонних договоров, регулирующих случаи двойного гражданства. Действующее международное право борется с бипатризмом двумя способами: 1)путем ликвидации двойного гражданства (это означает, что международное соглашение устанавливает необходимость оптации, то есть выбора лицом гражданства какого-то одного государства); 2)путем непризнания правовых последствий двойного гражданства. В рамках второго способа двойное гражданство лица в принципе признается, однако на практике лицо несет права и обязанности по законодательству только одного государства. Данный принцип получил название “принципа эффективного гражданства” и сводится, по сути, к выбору государства, с которым бипатрид будет поддерживать устойчивую политико-правовую связь. В большинстве случаев таким государством признается государство, на территории которого бипатрид постоянно или преимущественно проживает. Таким образом, принцип эффективного гражданства устраняет коллизии, связанные с необходимостью делить юрисдикцию в отношении одного лица между несколькими государствами.

В Республике Казахстан за ее гражданами не признается гражданство других государств. Фактически, речь здесь идет о непризнании правовых последствий второго гражданства. Поэтому нередко высказываемая точка зрения о том, что в Казахстане двойное гражданство запрещено, выглядит не совсем корректной.

Отсутствие у лица гражданства какого-либо государства вообще называется апатризмом (безгражданством) и также является предметом правового регулирования в международном праве. Основные соглашения здесь - Конвенция о статусе апатридов 1954 года и Конвенция ООН о сокращении безгражданства 1961 года. Из самого названия этой Конвенции видно, что она направлена на предупреждение и устранение апатризма. Это связано с тем, что в современной концепции прав человека гарантии реализации правового статуса личности во многом связаны с наличием у лица гражданства. Например, подавляющее большинство социально-экономических прав, а также право на дипломатическую защиту предоставляются государствами исключительно своим гражданам. Поэтому апатриды изначально являются ущемленными в правах, что противоречит действующему международному праву. Статья 1 Конвенции определяет апатрида как лицо, которое не рассматривается гражданином какого-либо государства в силу его закона. Конвенция обязывает государства бороться с апатризмом путем включения в национальное законодательства соответствующих норм и посредством международного сотрудничества. Например, в Законе Республики Казахстан “О гражданстве Республики Казахстан” содержатся следующие положения, направленные против появления апатридов: 1)находящийся на нашей территории ребенок, родители которого неизвестны, является гражданином Республики Казахстан; 2)ребенок, родившийся у лиц без гражданства, постоянно проживающих в Казахстане, также является гражданином Республики Казахстан; 3)целый блок норм о возможности натурализации.

В соответствии с Конвенцией 1961 года каждое государство-участник должно создавать благоприятные условия для приобретения его гражданства апатридами, имеющими постоянное жительство на его территории. Что касается международных соглашений в данной области, то они предписывают государствам при территориальных изменениях предоставлять соответствующему населению гарантии от безгражданства.