Система мер государственной политики занятости в РФ

Государственная политика занятости населения представляет собой систему мер государственного прямого и косвенного воздействия на трудовую сферу (рынок труда) для достижения поставленных целей. Цели политики занятости отражают такое состояние рынка труда, которого необходимо достичь, решая стоящие в настоящее время проблемы. Для решения этих проблем органы занятости разрабатывают программы содействия занятости населения.

Нормативно-правовыми основами деятельности органов по вопросам занятости являются Конституция РФ, Трудовой кодекс РФ, Закон «О занятости населения в Российской Федерации», Конвенция и рекомендации Международной организации труда (МОТ), Кон­цепция профессиональной ориентации и психологической поддержки населения, Концепция профессиональной подготовки, повышения квалификации и переподготовки безработных граждан и незанятого населения РФ, положения «О порядке регистрации безработных граждан и условиях выплаты пособий по безработице», «Об организации работы по содействию занятости в условиях массового высвобождения», «Об организации общественных работ», «Об организации временной занятости», «Об организации субсидированной занятости», программа «Молодежная практика», федеральные и региональные программы занятости населения и др.

В соответствии со ст. 5 Федерального закона «О занятости населения» от 19 апреля 1991 г. № 1032-1 государственная политика в области содействия занятости населения направлена:

- на развитие трудовых ресурсов, повышение их мобильности, защиту национального рынка труда;

- обеспечение равных возможностей всем гражданам Российской Федерации независимо от национальности, пола, возраста, социального положения, политических убеждений и отношения к религии в реализации права на добровольный труд и свободный выбор занятости;

- создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека;

- поддержку трудовой и предпринимательской инициативы граж­­дан, осуществляемой в рамках законности, содействие развитию их способностей к производительному, творческому труду;

- осуществление мероприятий, способствующих занятости граж­­дан, испытывающих трудности в поиске работы: а) инвалидов;
б) лиц, освобожденных из учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы; в) несовершеннолетних в возрасте от 14 до 18 лет; г) лиц предпенсионного возраста (за два года до наступления возраста, дающего право выхода на трудовую пенсию по старости, в т. ч. досрочно назначаемую трудовую пенсию по старости); д) беженцев и вынужденных переселенцев; е) граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей; ж) одиноких и многодетных родителей, воспитывающих несовершеннолетних детей, детей-инва­ли­дов; з) граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие Чернобыльской и других радиационных аварий и катастроф; и) граждан в возрасте от 18 до 20 лет из числа выпускников учреждений начального и среднего профессионального образования, ищущих работу впервые;

- предупреждение массовой и сокращение длительной (более одного года) безработицы;

- поощрение работодателей, сохраняющих действующие и соз­дающих новые рабочие места – прежде всего для граждан, испытывающих трудности в поиске работы;

- объединение усилий участников рынка труда и согласованиие их действий при реализации мероприятий по содействию занятости населения;

- координацию деятельности в области занятости населения с деятельностью по другим направлениям экономической и социальной политики, включая инвестиционно-структурную политику, регулирование роста и распределение доходов, предупреждение инфляции;

- координацию деятельности государственных органов, профессиональных союзов, иных представительных органов работников и работодателей в разработке и реализации мер по обеспечению занятости населения;

- международное сотрудничество в решении проблем занятости населения, включая вопросы, связанные с трудовой деятельностью граждан Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации и иностранных граждан на территории Российской Федерации, соблюдение международных трудовых норм.

В соответствии со ст. 22.Федерального закона «О занятости населения» от 19 апреля 1991 г. № 1032-1 мероприятия по содействию занятости населения и социальной поддержке безработных граждан, предусмотренные настоящим Федеральным законом, являются расходными обязательствами Российской Федерации. Дополнительные средства для финансирования мероприятий по содействию занятости населения могут быть также получены из внебюджетных источников.

Программы содействия занятости населения нацелены на защиту граждан от безработицы и охватывают, прежде всего, две группы населения – работающих, но находящихся под угрозой увольнения граждан, и безработных граждан, зарегистрированных в органах государственной службы занятости населения. Программа включает совокупность взаимосвязанных долго- и краткосрочных мер, цель реализации которых – достижение эффективной, оптимальной занятости трудоспособного населения в регионе или в национальных масштабах в сочетании с необходимой социальной поддержкой безработных и смягчением отрицательных последствий долговременной безработицы.

Программа содержит обзор ситуации на рынке труда, анализ факторов, влияющих на динамику занятости, прогноз развития рын­ка труда и занятости, цели и программные задания. В программе предусмотрена координация усилий заинтересованных органов уп­рав­ления, ведомств и организаций и включены данные о финансовом и организационном обеспечении мероприятий.

Государственную политику занятости следует рассматривать как процесс, проходящий на трех уровнях: макроуровне, региональном уровне и местном уровне.

На макроуровне высшие органы государственной законодательной и исполнительной власти решают кардинальные задачи политики занятости, осуществляя:

1.Согласование целей и приоритетов политики занятости с экономической, социальной, демографической и миграционной политикой. В этот блок входят:

а) пенсионная политика (регулирование численности трудоспособного населения);

б) образовательная политика (воздействие на качество рабочей силы, в первую очередь новой);

в) социальная политика (с точки зрения поддержки слабо защи­щенных групп: молодежи, женщин, инвалидов и др.);

г) регулирование доходов, рассматриваемых как цена труда;

д) содействие занятости мигрантов, в т. ч. беженцев и вынужденных переселенцев.

2.Согласование системы целей и приоритетов политики занятости с финансово-кредитной, структурной, инвестиционной, внеш­не­экономической политикой. Это основной блок общегосударствен­ного регулирования занятости, к которому относятся вопросы:

а) государственных инвестиционных программ, дотаций, кредитов и налоговых льгот, направленных на поддержание и развитие производства (и рабочих мест) в приоритетных отраслях;

б) организация санации и банкротства предприятий с наименьшим ущербом для занятости;

в) государственных заказов и закупок продукции, в первую очередь оборонного, инфраструктурного (авиационный, морской и другие виды транспорта, связь и т. п.), экологического и социального назначения;

г) государственной поддержки развития фермерства, индивидуального, малого и среднего бизнеса.

Особую задачу составляет регулирование внешнеэкономических связей: ограничение оттока капиталов и стимулирование их при­тока улучшают инвестиционный климат, создают предпосылки для развития системы рабочих мест. Поддержание курса рубля на мини­мально возможном уровне по отношению к доллару стимулирует поддержание и создание новых рабочих мест в экспортно-ориен­ти­рованных отраслях и в производстве товаров народного потребления, конкурирующих с импортными товарами на внутреннем рынке.

3.Политику трудоустройства и социальной поддержки незанятого населения. Основа данного блока – политика органов Государственной службы занятости на рынке труда. Приоритеты ее деятельности определены Федеральной целевой программой содействия занятости населения Российской Федерации на 1996–1997 гг. и другими нормативными документами. Среди этих приоритетов:

а) развитие качества рабочей силы через образование, профессиональную подготовку и переподготовку, совершенствование информационных систем на рынке труда;

б) целевая поддержка рабочих мест для сдерживания высвобождения работающих;

в) развитие механизмов трудоустройства вообще и, в частности, поддержки на рынке труда беженцев и вынужденных переселенцев, граждан с ограниченной трудоспособностью, длительно без­работных, женщин, молодежи, подростков и ряда других групп.

В число задач данного блока входят также вопросы регистрации и социальной поддержки безработных, организации общественных и временных работ и др.

На региональном уровне государственная политика занятости в основном осуществляется в тех же трех направлениях, но перечень составных элементов политики занятости сужен на уровне регионов по сравнению с общегосударственным уровнем.

Часть названных выше приоритетов осуществляется преимущественно властями федерального уровня, такова, например, демографическая политика. Регионы должны включать содействие занятости в число основных приоритетов своей политики и в рамках своей компетенции – разграничения полномочий с федеральными органами и возможностей соответствующих бюджетов и внебюджетных фондов осуществлять социальную политику.

На региональном уровне также в интересах политики занятости возможно осуществление программ жилищного, транспортного и производственного строительства; государственных (в т. ч. муниципальных) закупок продукции для нужд транспорта, связи, экологических, социальных и т. д.; предоставление предприятиям кредитов и налоговых льгот (при выплате региональных налогов), направленных на поддержание и развитие производства, а также создание рабочих мест в приоритетных отраслях.

На региональном уровне во многих случаях более эффективны, чем на общегосударственном, меры поддержки фермерства, индивидуального и малого бизнеса.

Задачи политики трудоустройства и социальной поддержки незанятого населения в регионах те же, что и на федеральном уровне. Поскольку задачи данного блока в основном выполняются органами службы занятости в регионах за счет региональных фондов занятости, то роль регионов здесь шире, чем центральных органов власти.

В число задач данного блока на региональном уровне входят:

а)развитие системы подготовки и переподготовки рабочей силы (в первую очередь ее временно незанятой части);

б)совершенствование информационного обеспечения (включая компьютеризацию);

в)обеспечение приспособленными помещениями и подготовленными кадрами центров занятости;

г)целевая поддержка рабочих мест для сдерживания высвобождения работающих;

д)повышение эффективности регистрации, трудоустройства, социальной поддержки безработных;

е)поддержка на рынке труда беженцев и вынужденных переселенцев, граждан с ограниченной трудоспособностью и др.;

ж)вопросы организации общественных и временных работ.

На местном уровне политика занятости включает финансовое, налоговое и иное стимулирование поведения на рынке труда предприятий, организаций, индивидуальных зарегистрированных (формальный сектор) и незарегистрированных (неформальный сектор) предпринимателей и домохозяйств (семей). На данном уровне ведется вся практическая работа, которую предусматривают мероприятия занятости: трудоустройство, обучение, выплата пособий и т. д.

Регулирование занятости на всех уровнях должно осуществляться на основе общеэкономической концепции социально-ориен­тированной рыночной экономики и отражать стремление общества к полной, эффективной и свободно избранной занятости.

Основной практической целью политики занятости в условиях спада производства последних лет явилось упреждение массовой хронической безработицы и смягчение ее социальных последствий. Переход российской экономики в состояние депрессии и накопления ресурсов для восстановительного роста требует продолжения данной политики с одновременной активизацией структурно-прог­рессивных процессов в занятости. Последнее означает повышение внимания федерального правительства к сохранению и созданию новых рабочих мест в отраслях обрабатывающей промышленности, науке, образовании и др.

При проведении политики занятости существует проблема постоянного поддержания достаточной занятости, причем «достаточность» имеет как минимум два аспекта:

- удовлетворение потребностей в рабочей силе функционирующего и инвестируемого в экономику капитала;

- обеспечение рабочими местами трудоспособного населения как условие его нормального существования.

В современных условиях отсутствие стратегии занятости равнозначно хаотичности работы органов занятости и низкой эффективности проводимых ими мероприятий. Принятие стратегии – первый этап по разработке и исполнению программ действий службы занятости.

Рассмотрим ряд теоретических постулатов, принимаемых при разработке программ и стратегий регионального развития в сфере занятости.

В результате экономического, социального и технического развития региона неминуемо возникают факторы как угрожающие обеспечению занятости, так и способствующие ему. При разработке стратегии можно идентифицировать проблемы, существующие в сфере занятости, и вновь возникающие возможности, при этом необходимо разработать скоординированную и эффективную программу действий.

Программа может включать большое число мероприятий, стимулирующих и поддерживающих экономический потенциал. Эти мероприятия будут разворачиваться в трех основных плоскостях: собственно в географических пределах области, применительно к развитию бизнеса и в отношении населения.

Мероприятия, направленные на преобразование самого региона, затрагивают инфраструктуру, однако в рамках этих мероприятий совершенствуется и традиционная «физическая» инфраструктура: улучшаются транспортные связи и совершенствуются телекоммуникации. Мероприятия, ориентированные на развитие бизнеса, пред­полагают, в частности, поддержку инноваций, консультирование и создание инвестиционных фондов.

Наконец, мероприятия, ориентированные на население, включают поддержку безработных, создание целенаправленных программ обучения, вовлечение местных специалистов в разработку общей стратегии развития.

Разработка программы занятости дает возможность скоординировать все эти разнородные виды деятельности.

В зависимости от существа решаемой проблемы программа занятости может принимать самые различные формы. Например, она может затрагивать конкретную отрасль, определенную группу местного населения или географическую область. Вместе с тем независимо от того, какой тип стратегии используется, существо подхода к разработке программы не изменяется. В любом случае необходимо проанализировать возникающие вопросы, определить цели, иден­ти­фи­ци­ровать серию скоординированных шагов для решения проблем и предусмотреть механизм для оценки достигнутых результатов.

При разработке стратегии в программах занятости необходимо учитывать следующее:

1)стратегия означает действие;

2)в период подготовки программы должны производиться необходимые в данный момент действия (приниматься решения по вопросам занятости);

3)необходимо адаптировать уже существующие программы, чтобы они соответствовали вновь избранной стратегии;

4)стратегия должна регулярно пересматриваться.

Основные компоненты программ занятости: анализ проблем и ресурсов, аудит, формулировка целей, план действий, система мониторинга и оценки.

а) анализ проблем сосредоточен на выявлении сильных и слабых сторон местной экономики и проблем занятости, с которыми сталкивается данная область; для этого необходимы сбор данных и их идентификация;

б) аудит направлен на оценку эффективности существующих мероприятий, роли местных организаций, менеджмента организаций, отвечающих за реализацию плана регионального развития и взаи­модействия всех участников этого процесса;

в) анализ ресурсов позволяет учесть, как использовались ресурсы, определить ресурсы, которые будут необходимы для дальнейшей деятельности, и источники их привлечения;

г) формулировка целей позволяет четко определить цели реализации избранной в программе стратегии; она должна соотноситься с проблемами и возможностями данной области;

д) план действий определяет последовательность мероприятий, которые должны быть проведены для осуществления стратегических целей;

е) система мониторинга и оценки определяется эффективность отдельных мероприятий и подтверждает общую целесообразность принятой программы.

Эффективная стратегия, принятая в программе, позволит связать все эти разрозненные компоненты в единый связный план. В отсутствие такого плана эффективные мероприятия станут невозможными.

При разработке программы применяются:

- методы аналитического исследования – для обзора статистики, отчетов, юридических норм и финансовых аспектов;

- визиты и посещения – для осмотра рабочих площадок и зданий, знакомства с текущей деятельностью в данном регионе, анализа местных инициатив в области экономического развития и обеспечения занятости;

- социологические исследования – для выяснения тенденций развития бизнеса, навыков работников и общественного мнения.

Для разработки политики занятости необходимо охватить три направления:

1.Создание стабильной, неинфляционной макроэкономической среды, т. е. разработка стабильной, неинфляционной макроэкономической политики, которая была бы основой для роста, эффективного распределения ресурсов и достижения полной занятости.

2.Структурная политика, связанная с занятостью. В ней должны быть исследованы следующие вопросы: а) новые источники создания рабочих мест; б) взаимосвязь процесса инвестиций и создания рабочих мест; в) воздействие налогообложения и финансирования систем социального страхования на функционирование рынка труда; г) баланс между физическим и человеческим капиталом, необходимый для использования новых возможностей технологии.

3.Социальная адаптация. Должна осуществляться активная политика в области социальной защиты, направленная не столько на поддержание доходов, сколько на помощь нуждающимся в этом лицам в их интеграции в экономику и общество.

Среди наиболее важных целей политики занятости текущего периода – замедление сокращения занятости и роста безработицы на основе сохранения и создания рабочих мест в перспективных отраслях экономики, первоочередное смягчение ситуации в «проблемных» (кризисных) регионах, совершенствование инфраструктуры рынка труда (в т. ч. повышение эффективности работы органов службы занятости), повышение мобильности, гибкости, профессиональной конкурентоспособности рабочей силы.

В долгосрочной перспективе основная цель состоит в сведении безработицы к социально и экономически обусловленному естественному уровню.

Стабилизация ситуации в сфере занятости требует пересмотра подходов к регулированию занятости в общегосударственном масштабе. Эффективная перспективная стратегия содействия занятости населения может быть реализована только в том случае, если стабилизация занятости будет включена в состав наивысших приоритетов хозяйственной политики наравне с финансовой стабилизацией и стабилизацией уровня производства.

Реализация подхода к занятости как к одному из важнейших государственных социально-экономических приоритетов требует:

- введения целевых показателей уровня занятости (безработицы) в официальные прогнозы, бюджетные проектировки и программы действий Правительства РФ наравне с присутствующими в настоящее время в указанных документах показателями уровней инфляции, производства и другими, которые рассматриваются сейчас как приоритетные;

- формирования общегосударственной системы регулирования занятости, главными субъектами которой были бы в целом Правительство РФ, министерства экономики и финансов РФ, Госкомимущество, Центральный банк России и другие высшие хозяйственные структуры;

- освобождения Государственной службы занятости от обязанностей поддержания рабочих мест и выполнения других непрофильных функций с концентрацией усилий этих органов на работе с зарегистрированными незанятыми и безработными;

- соответствующей перестройки законодательства, включая нор­мативные акты о труде и занятости.

Концепция политики занятости в переходной экономике требует соблюдения следующих принципов:

а) приоритетности активных мер содействия занятости, прежде всего направленных на сохранение и создание новых рабочих мест, переподготовку кадров, профессиональную ориентацию с целью расширения возможностей трудоустройства;

б) предпочтительного поддержания тех направлений спроса на рабочую силу, которые требуют наименьших затрат и дают быстрый результат в сфере занятости; сохранения отдельных элементов гарантированной занятости, в первую очередь на государственных предприятиях и в процессе банкротства предприятий;

в) максимальной адаптации политики к потребностям конкретных региональных, отраслевых и социально-демографических групп населения и работников при особом внимании к женщинам, молодежи, пенсионерам и другим социальным группам с пониженной конкурентоспособностью на рынке труда;

г) приоритетности мер по поддержанию профессионально-квалификационного потенциала общества, в т. ч. путем сохранения квалифицированного ядра трудовых коллективов на предприятиях, в организациях, учреждениях;

д) первоочередной ориентации мер поддержки занятости на «проблемные» (кризисные) регионы с повышенным уровнем безработицы;

е) оказания эффективной социальной поддержки безработным, чтобы не допустить расширения бедности, воспрепятствовать процессам десоциализации (люмпенизации) данной категории населения, и в конечном счете – профилактики социальных конфликтов.

Необходимо также отметить целесообразность ранжирования целей политики занятости по периодам времени, в течение которых они сохранят свою актуальность.

По срокам действия система целей политики занятости разделяется на две важные группы задач. Первая группа рассчитана на долгосрочную перспективу, предусматривает стабилизацию, а затем повышение общего спроса на труд на основе прогрессивного в структурно-технологическом отношении роста производства (ВВП) со снижением уровней потенциальной (скрытой) и частичной безработицы (неполной занятости). В достаточно отдаленной перспективе возможна постановка задачи сокращения реальной (по обследованиям Госкомстата РФ, частично сопоставимым с критериями МОТ) безработицы и регистрируемой безработицы.

Вторая группа нацелена на краткосрочную и среднесрочную перспективу (до начала устойчивого роста производства ВВП), воспрепятствование массовому высвобождению потенциальных (скры­тых) безработных и резкому увеличению структурно-регрес­сивной (т. е. сопряженной с опережающим падением производства и спроса на труд в наиболее перспективных отраслях обрабатывающей промышленности, науки и «социально-ориентированных» отраслях), реальной (открытой), безработицы, в т. ч. застойной (длительной) ее составляющей.

Успешное решение задач, отнесенных к долгосрочной перспективе, возможно при пересмотре сложившегося экономического курса с приданием ему более четкой направленности на повышение всех видов платежной (в т. ч. налоговой) дисциплины, на совершенствование регулирования внешнеэкономической сферы, на неинфля­ционную (т. е. без расширения денежной эмиссии) поддерж­ку перспективных направлений производства, науки, сферы услуг.

Поддержка малого предпринимательства, самозанятости и фермерства должна рассматриваться как часть политики предотвращения массовой безработицы. Финансово-экономическая помощь пред­приятиям данного сектора должна быть адресной и тесно увязанной с числом создаваемых ими рабочих мест. В перспективе развитие частного сектора может стать одним из основных факторов обеспечения устойчивого спроса на рабочую силу и нормализации ситуации на рынке труда. Однако для того чтобы частный сектор мог эффективно выполнять функцию стабилизатора рынка труда, необходимо содействие развитию этого сектора экономики, особенно малого предпринимательства.

Вплоть до начала устойчивого роста валового национального продукта с темпами не менее 3–4 % в год в России будет иметь место проблема потенциальной (скрытой) безработицы. Поэтому в кратко- и среднесрочной перспективе будут актуальны меры, позволяющие сдерживать массовое высвобождение работников и частично стабилизировать квалифицированное ядро трудовых коллективов.

Определенный полезный эффект мог бы быть получен от снижения налогов на прибыль предприятий, увеличивающих численность рабочих мест, однако подобная налоговая льгота должна быть увязана с общими направлениями налоговой системы страны. На современном этапе возможно также поощрять предприятия, осуществляющие «деление» рабочих мест, т. е. использующие больше людей, чем это формально необходимо для выполнения имеющейся производственной программы.

Следует продолжать предоставлять предприятиям средства для компенсационных выплат работникам, вынужденно работающим неполный рабочий день или неполную рабочую неделю, и другим категориям частично безработных. Но при этом необходимо изменить порядок предоставления соответствующих финансовых ресурсов – они должны выделяться из государственного бюджета. Ресурсы ФЗН, из которого финансируются соответствующие расходы, должны быть сконцентрированы на решении задач социальной поддержки, переподготовки и адаптации людей, имеющих официальный статус зарегистрированных безработных.

Политика занятости в регионах, осуществляемая на федеральном уровне, должна включать следующие направления:

а)разработку и применение методов региональной дифференциации общегосударственных мер социально-экономической политики;

б)совершенствование системы критериев отнесения регионов к категории «проблемных» (кризисных) территорий;

в)создание и утверждение федерального реестра проблемных территорий уровня республик, краев, областей, а также административных районов, городов и других административно-террито­риаль­ных единиц;

г)разработку законодательства и создание институциональных структур руководства критических регионов.

Политика занятости в регионах, осуществляемая самими региональными органами власти, в основном нацелена на решение задач, названных выше при перечислении целей политики занятости на региональном уровне.

Результирующие показатели эффективности государственной политики занятости должны рассматриваться в тесной увязке с реально влияющими на них политиками и затратами. Государственная служба занятости и ФЗН лишь в незначительной степени могут повлиять на указанные показатели. В то же время совокупность мероприятий, которые были названы выше политикой Государственной службы занятости на рынке труда, может повлиять на некоторые структурные и динамические характеристики регистрируемой безработицы.