Еволюція місцевого самоврядування в Україні

Аналіз законодавства з питань місцевого самоврядування в Україні дозволяє нам виділити наступні етапи еволюції системи самоврядування.

Перший етап (1990-1992 рр.). У цей пе­ріод збереглася радянська мо­дель побудови та функціонування місцевого самоврядування.

Підвалини сучасної системи самовряду­вання було закладено у двох важливих до­кументах: у Декларації про державний суве­ренітет України, в якій уперше за сімдесят років існування комуністичного режиму, бу­ло проголошено про відмову від радянської системи організації влади та задекларовано намір запровадити демократичні засади і принципи організації влади на місцях; а та­кож у Законі УРСР “Про місцеві ради народ­них депутатів та місцеве самоврядування” від 07.12.1991 р., відповідно до якого місце­ве самоврядування визначалося як «терито­ріальна самоорганізація громадян для са­мостійного вирішення безпосередньо або через державні і громадські органи, які вони обирають, усіх питань місцевого життя, ви­ходячи з інтересів населення, на основі за­конів Української РСР та власної фінансово- економічної бази»[26].

У цих важливих документах про місцеве самоврядування йшлося у доволі загальних рисах, а про європейські стандарти цього інституту управління взагалі не згадувалось. Проте їх прийняття стало першою спробою трансформувати місцеві ради (які на той час входили до єдиної системи органів держав­ної влади) всіх територіальних рівнів в ор­гани місцевого самоврядування[27].

Фактичне ж відродження місцевого самов­рядування в Україні, у широкому розумінні цього слова, почалося після обрання депута­тів Верховної Ради Української РСР та місце­вих рад народних депутатів у березні 1990 р., які у грудні того самого року ухвалили Закон “Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування”.

Другий етапу (1992-1996 рр.).У цей період в Україні приймаються Закони “Про представника Президента Украї­ни” та “Про внесення змін до Закону Україн­ської РСР “Про місцеві Ради народних депу­татів та місцеве і регіональне самоврядуван­ня”. За цією моделлю, Президент одержав виконавчу вертикаль із представників Прези­дента в областях і районах. Останні здійсню­вали державну виконавчу владу і контролю­вали органи місцевого самоврядування[28].

Нова редакція Закону “Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування” від 26.03.1992 р. закріпила місцеве та регіональне самоврядування як основу демократичного устрою влади в Україні. Це фактично означало повну відмо­ву від радянської моделі територіальної ор­ганізації влади, хоча на конституційному рівні вона продовжувала існувати.

Територіальною основою місцевого са­моврядування визначались сільрада, сели­ще, місто, а регіонального - район та об­ласть. Закон передбачав передачу частини повноважень від обласних та районних рад представникам Президента. Головним тут було те, що на районному й обласному рів­нях Ради народних депутатів позбавлялися власних виконавчих органів і мали характер виключно представницький. Лише на рівні населених пунктів функціонувало реальне самоврядування.

Проте ця система проіснувала недовго. Вже у 1994 р. було скасовано інститут пред­ставників Президента України на місцях. Посилився контроль виконавчої влади за місцевим самоврядуванням.

Важливою особливістю другого етапу ста­ло утворення ряду неурядових організацій, покликаних сприяти розвитку місцевого са­моврядування в Україні. Провідну роль у цьому процесі відіграла Асоціація міст Укра­їни та громад, яку було утворено у 1992 р. Та­кож не можна залишити поза увагою утво­рення державної науково-консультативної установи - Фонду сприяння становленню і розвитку місцевого і регіонального самов­рядування України. Це стало першим кро­ком на шляху до інституційного забезпечен­ня розвитку місцевого самоврядування з боку органів державної влади.

Третій етап (1996 - ­2004 рр.). Цей етап пов’язаний із прийняттям Консти­туції України, Законів України “Про місцеве самоврядування в Україні”, “Про органи са­моорганізації населення”, ратифікацією Єв­ропейської хартії місцевого самоврядування та інших, не менш важливих нормативно- правових актів.

Основний закон України, прийнятий 28.06.1996 р., закріпив конституційний ста­тус інституту місцевого самоврядування. Положення нової Конституції визначили мі­сцеве самоврядування як один із провідних інститутів конституційного ладу, закріпили конституційні гарантії, визначили засади місцевого самоврядування (ст. 5, 7, 13, 19, 38, 40, 71, 118, 140-146). Особливе значен­ня для утвердження місцевого самовряду­вання в Україні мала ст. 7 Конституції, яка закріплювала визнання та гарантування мі­сцевого самоврядування в Україні. Відпові­дно до положень Конституції України (ч. 3 ст. 140), первинним суб’єктом місцевого са­моврядування було визнано територіальну громаду - “жителів села чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кіль­кох сіл, селища, міста”. Передумовою для формування самодостатніх територіа­льних громад стало закріплення в положен­нях Конституції України їх прав на володіння та розпорядження матеріально-фінансо­вими ресурсами.

Наступним важливим кроком на шляху до розбудови дієвої системи місцевого самов­рядування стало ухвалення 21.05.1997 р. Закону України “Про місцеве самоврядуван­ня в Україні”, який, відповідно до положень Конституції України, визначив сутність сис­теми місцевого самоврядування в Україні, засади і принципи її організації та діяльнос­ті, межі відповідальності органів та посадо­вих осіб місцевого самоврядування.

Закон України “Про місцеве самовряду­вання в Україні” став підґрунтям для розро­бки інших нормативно-правових актів, які регламентують окремі питання функціону­вання місцевого самоврядування (Законів України: “Про статус депутатів місцевих рад”, “Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів”, “Про столицю України - місто-герой Київ”, “Про місцеві державні адміністрації”, які були прийняті в період з 1998 по 2002 рр., та пос­танов Кабінету Міністрів України “Про поря­док передачі об’єктів права державної та комунальної власності” тощо).

Прагнення України відійти від пострадян­ської (бюрократичної) моделі зі значною централізацією владних повноважень та фінансових ресурсів у руках виконавчої влади, надмірною адміністративною опікою за органами місцевого самоврядування з боку держави, здійснити перехід до євро­пейської (демократичної) моделі з широкою децентралізацію управління на засадах су- бсидіарності були підтверджені шляхом ра­тифікації Європейської хартії місцевого са­моврядування.

Не можна залишити поза увагою і спробу змінити філософію всієї моделі управління державними і місцевими справами, яку було здійснено в цей період. Так, у проектах за­конів “Про внесення змін до Конституції України” № 3207-1 та 3288-ІУ йшлось про перехід від консервативної моделі місцево­го самоврядування (за якої воно здійсню­ється лише на рівні територіальних громад, а на рівні регіонів - областей і районів, фак­тично, має символічний характер) до повно­цінного функціонування системи місцевого самоврядування на всіх рівнях організації суспільства. Впровадження в Україні відо­мого світовій муніципальній практиці прин­ципу повсюдності місцевого самоврядуван­ня прискорило б процес децентралізації пу­блічної влади, сприяло розмежуванню фун­кцій та повноважень центральних і місцевих органів виконавчої влади та місцевого са­моврядування, створило б правові умови для активізації життєдіяльності територіа­льних громад, розширення їх самостійності та відповідальності у вирішенні завдань життєзабезпечення і розвитку територій міст, селищ та інших населених пунктів з урахуванням місцевої специфіки, соціально- економічних особливостей і культурно- історичних традицій громад і регіонів[29]. Але в результаті політичного компромісу наприкінці 2004 р. було прийнято законоп­роект № 2222-ІУ, який не змінював іс­нуючу систему місцевого самоврядування, а лише збільшував термін обрання депутатів місцевих рад до п’яти років.

Четвертий етап (2005-2009 рр.). У цей період основ­на увага приділялась проблемам удоскона­лення чинного законодавства з метою: ви­рішення питань перерозподілу та чіткого розмежування повноважень між централь­ними, місцевими органами виконавчої вла­ди та органами місцевого самоврядування на користь останніх; встановлення механіз­мів делегування органами місцевого самов­рядування повноважень органів виконавчої влади; утворення дієздатних, забезпечених ресурсами територіальних громад тощо. Розвиток системи місцевого самоврядуван­ня серйозно гальмувала невизначеність сфер впливу держави на органи місцевого самоврядування і територіальні громади[30].

Серед державного регулювання питань місцевого самоврядування слід відмітити створення на початку 2007 р. Міністерство регіона­льного розвитку та будівництва України, ме­тою діяльності якого є участь у формуванні та забезпечення реалізації державної регіо­нальної політики, сприяння узгодженню дія­льності центральних і місцевих органів ви­конавчої влади, органів місцевого самовря­дування; вдосконалення механізму регулю­вання відносин “центр - регіони”, адмініст­ративно-територіального устрою України, правових, економічних, організаційних та інших засад розвитку державного управлін­ня і місцевого самоврядування тощо. А також ухвалення 29.07.2009 р. Ка­бінетом Міністрів України Концепції ре­форми адміністративно-територіального устрою України та реформи місцевого са­моврядування.

П’ятий етап (з 2010 р.).Продовжується пошук механізмів здійснення системних змін в організації влади на міс­цевому рівні з метою розширення прав і по­вноважень територіальних громад. Законо­давче підґрунтя для таких змін мають ство­рити оновлена Конституція України, адмініс­тративна та інші реформи. Наразі ми маємо розбалансування влади на всіх рівнях, над­мірну політизацію органів місцевої влади, їх віддаленість від інтересів виборців; зрос­тання конфліктних ситуацій між суб’єктами влади, між ними та громадами; залежність від бізнесових інтересів еліти; суперечливу позицію ЗМІ[31].

Питання для самоконтролю :

1. Охарактеризуйте основні ознаки англо-саксонської системи місцевого самоврядування.

2. Наведіть характерні риси континентальної системи місцевого самоврядування.

3. Перерахуйте основні теорії місцевого самоврядування.

4. Вкажіть характерні ознаки громадівської теорії та державницької теорії місцевого самоврядування.

5. Назвіть та охарактеризуйте змішані системи місцевого самоврядування.

6. Назвіть основні етапи розвитку законодавства про місцеве самоврядування в Україні.

Контрольні завдання:

1. Хто був ідеологом теорія вільної громади. Дайте характеристику її основних положень.

2. У чому полягає сутність державницької теорії місцевого самоврядування.

[1] У деяких країнах під муніципалітетами розуміють лише міське самоврядування.

[2] Институты самоуправления: историко-правовое исследование / В. Г. Графский, Н. Н. Ефремова, В. И. Карпец и др.- М.: Наука, 1995.- С.70.

[3] Там само - С.78-79

[4] Панейко Юрій. Теоретичні основи самоврядування.- Львів: Літопис, 2002. - С. 30

[5] Кузнєцова О.О. Інститут місцевого самоврядування: проблеми становлення та розвитку // Державне будівництво. – 2007. - №1. – Режим доступу http://www.nbuv.gov.ua.

[6] Батанов О.В. Муніципальна влада в Україні: проблеми теорії та практики. – К.: «Юридична думка», 2010. – С. 86.

[7] Муніципальне право України : підручник / В. Ф. Погорілко, Н. К. Ісаєва, О. В. Батанов та ін. ; за ред. В. Ф. Погорілка, О. Ф. Фрицького. - К. : Юрінком Інтер, 2006. – С. 61.

[8] Гизевус В. Политика местного самоуправления в ФРГ. — К. — 2005. — С. 13

[9] Див. Ковешников Е. М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаи­модействия. — М.: Издательство НОРМА, 2002. — С. 27

[10] Еллинек Г. Общее учение о государстве / Еллинек Г. – 2-е изд., испр. и доп. по 2-му нем. изд. С.И.Гессеном. – СПб., 1908. – 598 с.

[11] Роль держави і права в суспільстві − основні теорії походження та сутності держави і права // Основи правознавства: навч. посіб. – К., 2003. – С.5-16.

[12] елихов Л. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства: В 2-х ч. Ч.2 / Велихов Л. – М.; Л.: ГОСИЗДАТ, 1928. – 468 с.

[13] Тhe Рresents and Futher Role of Local Gavernment in Вritain and Germany.-L., 1985-Р. 71.

[14] Граверт Р. Финансовая автономия органов местного самоуправления в ФРГ // Государство и право.- 1992. - № 10 - С. 107.

[15] Мопtiп S. Swedish Lосаl Gavernment in Transition: А Маtter оf Rationality and Legitimacy. Кumlа, 1993.-Р. 31.

[16] Див., наприклад: Чиркин В. Е. Основы сравнительного государствоведения.-М., 1997-С. 332.

[17] Див., наприклад: Черкасов А. И. Сравнительное местное управление: теория и практика.-М., 1998.-С. 16-18.

[18] Євтушенко О.Н. Державна влада і місцеве самоврядування : теорія й методологія взаєморозуміння. http://www.nbuv.gov.ua/portal/soc_gum/Vnyua/2009_1/163-174.pdf

[19] Государственное управление: основы теории и организации / [под ред. В.А. Козбаненко]. – М. : Статут, 2000. – 912 с. – С. 268.

[20] Мороз О. Системи місцевого управління: проблеми типологізації // "ЕФЕКТИВНІСТЬ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ" Збірник наукових праць. - 2009. - Вип. 18/19 - http://www.nbuv.gov.ua/portal/Soc_Gum/Edu/2009_18_19/fail/Moroz_O.pdf.

[21] Мороз О. Системи місцевого управління: проблеми типологізації // "ЕФЕКТИВНІСТЬ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ" Збірник наукових праць. - 2009. - Вип. 18/19 - http://www.nbuv.gov.ua/portal/Soc_Gum/Edu/2009_18_19/fail/Moroz_O.pdf

[22] Серебренников В.П. Местное управление и самоуправление во Франции / В.П. Серебренников. – Минск : БГУ, 1981. – 148 с. – С. 56.

[23] Пэюнэнен А. Исполнительная власть в Финляндии. Государство и право / /Пэюнэнен А. – 1992. – №7

[24] Кнемайер Ф.Л. Организация местного самоуправления в Баварии (основные структуры, особенности, недостатки) / Кнемайер Ф.Л. // Государство и право. – 1995. – №4.

[25] Саханенко С.А. Організаційно-правовий механізм публічного управління на територіальному рівні [Електронний ресурс] / Саханенко С.А. − ОРІДУ НАДУ, 2003: http://center.uct.ua/distants/courses/pu01/htm/p04_04.htm.

[26] Про місцеві ради народних депутатів та місцеве самоврядування : Закон УРСР [від 07.12.1990 р.] // Відомості Верховної Ради УРСР. – 1991. – 08 січня

[27] Скороход ЕВОЛЮЦІЯ СИСТЕМИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ: