Источники жилищного права.

В соответствии с Конституцией РФ жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (п. «к» ч. 1 ст. 72). Как следует из ч. 2 ст. 76 Конституции РФ, по жилищному законодательству издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. При этом согласно ч. 5 ст. 76 Конституции РФ законы и иные нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае такого противоречия приоритет принадлежит федеральным законам.

Для практического использования правовых норм, регулирующих отношения, где в качестве объекта выступает жилое помещение, необходимо разграничивать жилищное и гражданское законодательство. Гражданское законодательство регулирует вопросы, связанные с владением, пользованием и распоряжением жилыми помещениями лишь тогда, когда жилье является предметом экономического оборота. Отношения, связанные с использованием жилища, и целый ряд других вопросов, о которых говорилось выше, регулируются жилищным законодательством. Кроме того, Конституция РФ относит к разной компетенции гражданское законодательство, с одной стороны, и жилищное законодательство — с другой.

Основными источниками жилищного права является:

1.Главным источником любого права, в том числе и жилищного, является Конституция РФ. Наряду с положениями, рассмотренными в предыдущем параграфе, Основной Закон содержит базовые положения для любого законодательства. В соответствии с ч. 1 ст. 15 Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации; законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ.

Несмотря на принятие нового ЖК РФ на федеральном уровне, жилищное законодательство в настоящее время представляет собой достаточно большое количество источников жилищного права — законов и других нормативных актов, принятых в разное время и на разных уровнях (от законов до инструкций) и по сути в различных государствах (СССР, РСФСР, Российской Федерации).

2.Основным актом, регулирующим жилищные отношения, безусловно, является ЖК РФ, который определяет основные принципы реализации конституционного права граждан Российской Федерации на жилище в новых социально-экономических условиях, устанавливает основные начала правового регулирования жилищных отношений при становлении различных форм собственности и видов использования недвижимости в жилищной сфере.

3.В части первой ГК РФ (гл. 18) регулируются право собственности и иные вещные права (права членов семьи собственника жилого помещения), дается понятие квартиры как объекта права собственности, указываются основные начала регламентации права собственности на объекты общего пользования многоквартирного дома и организации и деятельности товариществ собственников жилья.

Часть вторая ГК РФ содержит главу (35), посвященную договору найма жилого помещения и другим договорам, предметом которых могут стать жилые помещения, а также нормы, регулирующие особенности продажи жилых помещений.

Часть третья ГК РФ устанавливает особенности наследования жилых помещений.

Безусловно, в жилищном праве нормы гражданского права явно превалируют над нормами иной отраслевой принадлежности. Более того, в ст. 1 ЖК подчеркивается, что жилищное законодательство в целом основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений, что, как известно, характерно для отрасли гражданского права.

Кроме того, из ст. 7 ЖК следует, что если жилищные отношения не урегулированы жилищным законодательством или соглашением участников таких отношений, к ним должны применятся соответствующие нормы гражданского права. Согласно, же ст.8 ЖК к жилищным отношениям, связанным с ремонтом; переустройством и перепланировкой жилых помещений, использованием инженерного оборудования, предоставлением коммунальных услуг, внесением платы за коммунальные услуги, применяется соответствующее законодательство, которое, с учетом характера названных отношений, в основном является гражданским. Если к сказанному добавить, что Гражданский кодекс РФ содержит еще и две специальные главы, посвященные регулированию жилищных отношений (гл. 18 «Право собственности и другие вещные права на жилые помещения» и гл. 35 «Наем жилого помещения»), то становится очевидным, что жилищное и гражданское законодательство теснейшим образом переплетены друг с другом.

В самом общем и несколько упрощенном виде их соотношение друг с другом можно определить следующим образом:

—большая часть норм жилищного законодательства носит гражданско-правовой характер, образуя особый институт гражданского права — жилищное право. Соответственно, к жилищным отношениям, регулируемым нормами этого института, применяются все общие положения гражданского права постольку, поскольку они не отменены и не изменены жилищным законодательством, содержащим нормы специального характера;

—некоторая часть норм жилищного законодательства, регулирующих отношения, основанные на принципе «власть-подчинение», не входит в гражданское право. Таковы, в частности, нормы, касающиеся учета жилищного фонда, некоторых аспектов управления многоквартирными домами, контроля за сохранностью жилищного фонда и др.;

—система действующих источников правового регулирования жилищных отношений не позволяет провести четкой границы между сферами регулирования жилищного и гражданского законодательства.

Обоснованность последнего вывода подтверждается следующими обстоятельствами. В соответствии с п. «о» ст. 71 Конституции РФ гражданское законодательство относится к исключительному ведению Российской Федерации, а жилищное законодательство составляет сферу совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (подп. «к» п. 1 ст. 72 Конституции РФ). Кроме того, известными полномочиями в данной области наделены органы местного самоуправления (ст. 130 Конституции РФ). Совместить эти положения с признаваемым большинством ученых тезисом о том, что большая часть норм жилищного законодательства входит в гражданское законодательство, весьма затруднительно. В результате все просто закрывают глаза на очевидное несоответствие двух этих положений друг другу.

Однако в практическом плане данный вопрос в настоящее время не вызывает большой сложности, поскольку новый ЖК достаточно четко разграничивает полномочия Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления в регулировании жилищных отношений. Оценивая содержание ст. 12—14 ЖК, которые определяют компетенцию Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области жилищного права, можно отметить следующее.

Новый ЖК наделяет правом принятия норм жилищного права, в особенности норм гражданско-правового характера, в основном органы федеральной государственной власти Российской Федерации. В частности, именно они:

—устанавливают требования к жилым помещениям и их содержанию;

—определяют основания признания малоимущих граждан нуждающимися в жилых помещениях;

—определяют основания предоставления жилых помещений по договорам найма специализированных жилых помещений;

—определяют порядок организации и деятельности жилищно-строительных кооперативов и товариществ собственников жилья;

—определяют условия и порядок переустройства и перепланировки жилых помещений, признания помещений непригодными для проживания;

—устанавливают правила пользования жилыми помещениями;

—определяют основания, порядок и условия выселения граждан из жилых помещений;

—а также решают многие другие вопросы регулирования жилищных отношений (см. ст. 12 ЖК).

Напротив, полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления в регулировании жилищных отношений оказались значительно суженными и в основном сводятся к установлению правил предоставления жилых помещений жилищного фонда, находящегося в их собственности. В то же время, будучи весьма ограниченными в возможности принимать нормы жилищного законодательства, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и в особенности органы местного самоуправления наделены новым ЖК более широкими, чем ранее, полномочиями при решении конкретных вопросов, связанных с удовлетворением потребностей граждан в жилых помещениях. В частности, именно органы местного самоуправления признают граждан малоимущими в целях предоставления жилых помещений, ведут учет таких граждан, принимают решения о переводе жилых помещений в нежилые и наоборот, согласовывают переустройство и перепланировку жилых помещений и т. д.

При этом следует учитывать, что в городах федерального значения — Москве и Санкт-Петербурге — компетенция органов местного самоуправления в сфере жилищных отношений определяется не ЖК, а законами данных субъектов Российской Федерации. На практике это означает, что многие вопросы, решаемые в других регионах органами местного самоуправления, в Москве и Санкт-Петербурге отнесены к компетенции органов государственной власти данных субъектов Российской Федерации.

Возвращаясь к вопросу о том, что в настоящее время достаточно трудно провести грань между сферами применения гражданского и жилищного законодательства, можно отметить и такой момент. При разработке нового ЖК составителям его проекта пришлось действовать, так сказать, не с чистого листа, а исходить из уже сложившейся системы законодательства. В частности, им нужно было учесть то, что в ГК имеются две главы — 18 и 35, содержащие нормы, регулирующие жилищные отношения. В идеале, в целях создания более совершенного механизма регулирования жилищных отношений, указанные главы ГК следовало бы отменить и в переработанном виде включить соответствующие нормы в ЖК. В этом случае ЖК выступал бы в качестве основного и более полноценного источника правового регулирования всей совокупности жилищных отношений.

Был возможен и другой вариант, при котором сфера действия норм ЖК ограничивалась бы лишь государственным и муниципальным жилищными фондами, а все отношения, связанные с правом собственности на жилые помещения, регулировались бы нормами ГК. Для этого, конечно, было необходимо внести существенные изменения в дополнения в гл. 18 ГК, поместив туда, в сущности, все те нормы, которые ныне содержатся в разделе 2 ЖК «Право собственности и другие вещные права на жилые помещения».

Однако по разным причинам ни первый, ни второй варианты совершенствования жилищного законодательства приняты не были. Можно предположить, что составители проекта ЖК были заранее поставлены в достаточно жесткие рамки, в соответствии с которыми перед ними была поставлена задача составить такой проект ЖК, который бы не требовал ни отмены соответствующих глав ГК, ни их существенного дополнения.

В результате в настоящее время жилищные отношения в отдельных своих частях регулируются нормами ЖК, а в других — правилами ГК. Дать какое-то разумное объяснение тому, помимо того, что сказано выше, почему одни жилищные отношения регулируются гражданским, а другие — жилищным законодательством, достаточно трудно и едва ли вообще возможно. Из этого необходимо лишь исходить, т. е. воспринимать как данность. Кроме того, это еще раз подтверждает, что жилищное и гражданское право соотносятся между собой, в основном, как часть и целое, хотя в жилищное право входит и некоторая часть норм иной отраслевой принадлежности.

4.Из других законов, содержащих нормы жилищного права, следует выделить действующий до 1 января 2007 г. Закон РСФСР «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» от 4 июля 1991 г. № 1541-1, в котором устанавливаются основные принципы осуществления приватизации государственного и муниципального жилищных фондов, определяются права нанимателей и членов их семей при осуществлении приватизации жилья.

5.На федеральном уровне жилищные отношения регулируются не только законодательными актами, но и указами Президента РФ (например, Указ Президента РФ от 29 марта 1996 г. № 432 «О развитии конкуренции при предоставлении услуг по эксплуатации и ремонту государственного и муниципального жилищных фондов»), и постановлениями Правительства РФ (например, постановления: от 20 февраля 1995 г. № 161 «Об утверждении перечня категорий работников лесного хозяйства, которым могут быть предоставлены служебные жилые помещения в домах государственного жилищного фонда, находящегося в собственности Российской Федерации», от 21 мая 2005 г. № 315 «Об утверждении типового договора социального найма жилых помещений»).

6.Особо следует остановиться на ведомственных нормативных актах, принимаемых министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти. В отношении таких документов существует общее правило, выраженное в Указе Президента РФ от 21 января 1993 г. № 104 «О нормативных актах центральных органов государственного управления Российской Федерации», а также в постановлении Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009.

Согласно названным актам нормативные акты министерств и ведомств Российской Федерации, затрагивающие права, свободы и законные интересы граждан или носящие межведомственный характер, подлежат государственной регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации и официальной публикации в «Российской газете», которая должна осуществляться не позднее 10 дней после их государственной регистрации. При этом акты, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут за собой правовых последствий.

Вместе с тем из общего правила есть одно исключение: акты Центрального банка Российской Федерации (далее - Банк России) подлежат государственной регистрации только в тех случаях, когда они затрагивают права, свободы или обязанности граждан (ст. 6 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» в редакции Федерального закона, принятого в 1995 г., № 65-ФЗ). Как правило, акты Банка России не затрагивают жилищные отношения, однако опосредованно могут на них влиять (например, на кредитование жилищного строительства).

7.Как указывалось выше, жилищные отношения могут регулироваться нормативными актами субъектов Российской Федерации (республик в составе Федерации, краев, областей, городов Москва и Санкт-Петербург, автономной области, а также автономных округов). В свою очередь акты субъектов Федерации также делятся на законодательные акты представительных органов государственной власти и иные нормативные правовые акты, принимаемые в пределах своей компетенции исполнительными органами государственной власти.

8.На основании ст. 126 Конституции РФ Верховный Суд РФ, являясь высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным делам, подсудным судам общей юрисдикции, наряду с судебным надзором дает разъяснения по вопросам судебной практики. Такие разъяснения способствуют правильному и единообразному применению в том числе и актов жилищного законодательства.

Следует отметить, что разъяснения Верховного Суда СССР, затем РСФСР и Российской Федерации, а также Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, данные до принятия Конституции РФ (12 декабря 1993 г.) и законодательных актов, принятых на ее основе, применяются в части, им не противоречащей.

Конституционный Суд РФ по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле.

Конституционный Суд РФ по запросам Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, органов законодательной власти субъектов РФ дает толкование Конституции РФ.

Акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу; не соответствующие Конституции РФ международные договоры Российской Федерации не подлежат введению в действие и применению (п. 4—6 ст. 125 Конституции РФ). По мнению некоторых ученых, например, Ю.К. Толстого, признание тех или иных норм не соответствующими Конституции означает их отмену, что позволяет относить постановления Конституционного Суда РФ к источникам жилищного законодательства, имеющим правопогашающее действие.

В соответствии со ст. 127 Высший Арбитражный Суд РФ является высшим судебным органом по разрешению экономических споров и иных дел, рассматриваемых арбитражными судами, осуществляет в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за их деятельностью и дает разъяснения по вопросам судебной практики.

9.Особое место в жилищном законодательстве стали занимать международно-правовые акты, после того, как действующая Конституция РФ определила, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью правовой системы России (ч. 4 ст. 15).

В Конституцию РФ вошли нормы о жилищных правах, заимствованные из:

—Всеобщей декларации нрав человека, утвержденной Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г.;

—Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, принятого Генеральной Ассамблеей ООН 16 декабря 1966 г.

Конституционные нормы о жилищных правах, в свою очередь, стали основой для разработки других нормативных актов по жилищному праву.

Поскольку жилищное законодательство представляет собой хотя и комплексную, но достаточно важную и объемную часть единой системы законодательства Российской Федерации, нет сомнений в том, что развитие правового регулирования в области жилищных отношений должно идти главным образом по пути кодификации.

Безусловно, определение системы жилищного законодательства, в том числе в субъектах Федерации, является задачей федерального законодательства, а именно нового ЖК РФ. При этом представляется, что субъект Федерации и орган местного самоуправления не вправе определять свои понятия тех или иных правовых конструкций в области жилищного права, если в федеральном законодательстве уже имеются соответствующие понятия.

Вопросы для повторения

1. Каково содержание понятия «жилищное право»?

2. Что понимают под «правом на жилище»?

3. Что такое жилищное право в объективном смысле?

4. Нормы каких отраслей права включаются в жилищное право?

5. Какие суждения высказываются в юридической литературе о месте жилищного права в системе российского права?

6. Что является предметом регулирования жилищного права?

7. Что понимают под жилищными правоотношениями?

8. Каковы виды жилищных правоотношений?

9. Как определяется договор найма жилого помещения? Какие виды этого договора вам известны?

10. Что понимают под принципами жилищного права? Каковы эти принципы?

11. Каково содержание принципа «доступность для граждан условий найма и приобретения жилых помещений»?

12. Что понимают под принципом «цивилизованное использование жилых помещений их собственниками и нанимателями»?

13. Какое содержание вкладывают в принцип «недопустимость произвольного ограничения права пользования жилым помещением его нанимателя и членов его семьи»?

14. Что понимают под принципом «недопустимость произвольного лишения жилища гражданина, проживающего в нем»?

15. Как понимается принцип «неприкосновенность жилища»?

16. В каком нормативном правовом акте сформулированы принципы жилищного права?

17. Что следует понимать под методом жилищного права? Есть ли самостоятельный метод регулирования у жилищного права в широком смысле?

18. На какие группы можно подразделить источники жилищного права?

19. Кратко охарактеризуйте следующие основные источники жилищного права:

20. Какова особенность нормативных актов по жилищному праву, принимаемых субъектами Российской Федерации?

21. Какое место в жилищном законодательстве занимают международные договоры Российской Федерации?

22. Как соотносятся между собой понятия «гражданское право» и «жилищное право»?

23. Какие основные положения содержатся в конституционных нормах, определяющих регулирование жилищных правоотношений?

24. Что следует понимать под «жилищем»?

25. В каких случаях конституционные нормы жилищного права, например право па жилище, могут быть нарушены на законном основании?