Формирование молодежной парламентской структуры в Российской Федерации

Процедура формирования молодежной парламентской структуры остается спорным и неоднозначным вопросом. С учетом того, что молодежная парламентская структура претендует на статус представительного молодежного органа, процедура ее формирования должна включать максимальное количество молодежи. Только в этом случае она будет легитимна.

Рабочей группой Центра развития молодежного парламентаризма в России были сформулированы подходы к формированию молодежных парламентских структур, которые можно условно классифицировать следующим образом:

- мажоритарная система формирования молодежной парламентской структуры — депутаты молодежной парламентской структуры избираются молодежью по одно- или многомандатным округам (учебные заведения, предприятия и т. п.). Примером такой системы являются Молодежный парламент Архангельска II созыва, Молодежный парламент Северодвинска (Архангельская область)¹, Молодежный парламент округа Муром (Владимирская область)²;

- пропорциональная система формирования молодежной парламентской структуры — депутаты молодежной парламентской структуры избираются по спискам молодежных организаций / политических партий. Примером такой системы являются Молодежный парламент Архангельска первого созыва, Молодежный парламент Северодвинска (Архангельская область);

- делегирование в молодежную парламентскую структуру — депутаты молодежной парламентской структуры делегируются от молодежных и детских общественных организаций, политических партий, учебных заведений, органов местного самоуправления и пр. Примером такой системы являются Молодежная парламентская ассамблея Калининградской области, Общественный молодежный парламент Рязанской области, Молодежный парламент Новосибирской области;

- конкурс в молодежную парламентскую структуру — депутаты молодежной парламентской структуры отбираются на основе результатов отбора написанных ими конкурсных проектов. Примером такой системы являются Общественный молодежный парламент Рязанской области, Молодежное правительство Ярославской области, Молодежное правительство Архангельской области;

- назначение в молодежную парламентскую структуру — депутаты молодежной парламентской структуры назначаются органами государственной власти или местного самоуправления. Примером такой системы является Молодежный парламент Республики Саха (Якутия).

Безусловно, с изменением избирательного законодательства можно предвидеть и изменение подходов к формированию молодежных парламентских структур. Наиболее содержательную основу составляют типологизация, связанная с органом, при котором создана молодежная парламентская структура (при законодательном или исполнительном органе, независимо ни от какого органа), и вытекающие отсюда функции и направления деятельности такой структуры.

Выделим следующие основные типы существования молодежных парламентских структур на территории России³.

1. Молодежные парламенты, созданные при органах законодательной (представительной) власти.

2. Молодежные парламенты или молодежные правительства, созданные при органах исполнительной власти.

3. Молодежный парламент — социальная программа органов законодательной, исполнительной власти, одного или нескольких молодежных общественных объединений.

4. Молодежный парламент — общественная организация.

На наш взгляд, необходимо подробно остановиться на каждом из этих типов, обозначить характерные особенности каждого из них, отметить преимущества и недостатки.

1. Молодежные парламенты, созданные при органах законодательной (представительной) власти.

Данная организационная форма характеризуется тем, что молодежные парламенты создаются на основе решения органа законодательной власти и действуют на основании утвержденного им Положения⁴. Например, Положение об Общественной молодежной палате Ивановской области утверждено постановлением Законодательного Собрания Ивановской области от 24.02.2000 г. № 29; Молодежный парламентский клуб при Новгородской областной Думе действует на основании постановления Новгородской областной Думы от 25.02.1998 г.
№78-ОД; Положение о Молодежном парламентском клубе при Законодательной Думе Хабаровского края утверждено постановлением Законодательной Думы Хабаровского края от 02.03.1999 г. № 426.

Являясь общественным совещательным (консультативным) органом, такие молодежные парламентские структуры участвуют в разработке нормативных правовых актов и иных документов в сфере государственной молодежной политики (и не только), осуществляют взаимодействие с соответствующими комитетами, комиссиями, депутатами органа законодательной власти.

Наиболее эффективной, по мнению автора, отвечающей задачам и принципам развития молодежного парламентаризма, является форма создания молодежных парламентов при законодательных (представительных) органах власти.

В этом случае для такого типа молодежной парламентской структуры члены молодежного парламента, как правило, избираются от максимально возможного количества территорий, образовательных учреждений, других организаций, молодежных общественных объединений и т.д. Например, в Архангельской области используется система всеобщих молодежных выборов, когда избирательные участки находятся на территории учебных заведений. В Калининградской области практикуется делегирование в Молодежную парламентскую ассамблею Калининградской области представителей от молодежных и детских общественных объединений, представителей от учебных заведений, рабочих коллективов. В Рязанской области система выборов в Общественный молодежный парламент комбинирует систему делегирования от молодежных и детских общественных объединений с выборной системой.

Члены молодежного парламента в ходе голосования самостоятельно определяют порядок (регламент) работы, в том числе принятия решений.

В структуре молодежного парламента обязательно формирование комитетов, комиссий и других рабочих органов, перечень и состав которых определяются внутренними документами, регламентирующими деятельность молодежного парламента (например, Регламентом деятельности). Отметим, в Молодежном парламенте Волгоградской области работают пять комитетов: по экономике, экологии, социальной политике, законности и безопасности, связям с общественностью и СМИ.

Главное преимущество такой формы состоит в том, что изначально молодежные парламенты получают официальный статус, предоставляемый им органами законодательной власти. В этом случае ни одна общественная организация не сможет претендовать на монопольное использование созданного органа молодежного самоуправления в своих интересах.

Как правило, члены молодежных парламентов проходят хорошую кадровую школу в государственных (муниципальных) органах.

Данный статус молодежного парламента упрощает процесс принятия и реализации его решений через орган власти, при котором он существует. Среди прочих преимуществ можно также отметить:

- возможность для молодых парламентариев на постоянной основе работать с органами законодательной власти, с представительными органами местного самоуправления;

- возможность участвовать в разработке нормативных правовых актов;

- возможность профильного целевого финансирования молодежного парламента из регионального (местного) бюджета;

- возможность проявления легитимной политической активности.

В то же время, несмотря на очевидные преимущества данного типа молодежных парламентских структур, для их эффективной работы такого типа на практике необходимо приложить максимум усилий⁵:

- добиться принятия решения соответствующего органа власти;

- организовать легитимную систему выборов представителей молодежи и общественных объединений в молодежный парламент;

- обеспечить необходимыми ресурсами его текущую деятельность. Можно также обозначить и «условные» недостатки такого типа;

- сложная система финансирования организации (в случае напряженных отношений между исполнительной и законодательной властью);

- отсутствие расчетного счета и возможности вести хозяйственную деятельность от собственного имени (так как молодежные парламенты такого типа статуса юридического лица не имеют);

- небольшая численность структуры молодежного парламента. Так, например, Молодежный парламент Таймырского автономного округа состоит из 18 депутатов, Агинский Бурятский молодежный парламент — из 22, Молодежный парламент Республики Бурятия — из 31, Общественный молодежный парламент Рязанской области — из 34 и т. д.

2. Молодежные парламенты или молодежные правительства, созданные при органах исполнительной власти.

Примеры создания подобных парламентских структур (при главе администрации субъекта Российской Федерации, мэре города, органе по молодежной политике) существуют. Однако само понятие «парламент» подразумевает принадлежность к органам законодательной власти. Эффективнее при органах исполнительной власти создавать молодежные правительства — институт молодых стажеров, получающих в процессе деятельности хорошую практику административной работы и привносящих в деятельность государственных (муниципальных) органов «свежие» идеи⁶. В данном случае молодежное правительство должно действовать на основании постановления главы администрации (правительства) субъекта Российской Федерации, утверждающего его структуру, цели, задачи и функции. Например, существование Молодежного правительства Белгородской области утверждено постановлением главы администрации Белгородской области от 21 января 2000 г. № 35, Молодежное общественное собрание города Саратова действует на основании постановления мэра города Саратова от 20 октября 2000 г. №711.

Такие органы в установленном порядке участвуют в работе органов исполнительной власти, реализуют конкретные программы и проекты, направленные на решение социально значимых задач региона (муниципального образования). При этом они могут формироваться на основе открытого конкурса, выборов или путем назначения. В городе Новосибирске, например, руководит молодежной администрацией молодежный мэр, выборы которого проходят в режиме прямого эфира, по количеству полученных телефонных звонков, на местном телевидении.

3. Молодежный парламент — социальная программа органов законодательной, исполнительной власти, одного или нескольких молодежных общественных объединений.

Цель такой программы — создание для молодежи возможности участвовать в общественно-политической жизни, в процессе принятия и реализации управленческих решений, организации контроля за их исполнением. Формы осуществления данной программы очень разнообразны: общественные молодежные приемные, организация мониторингов в молодежной среде, создание теле- и радиопередач, ведение рубрик на страницах периодической печати, организация клубов, диспутов, рекламных кампаний и т. п. Примером могут послужить губернаторская программа «Молодежное правительство Ярославской области», утвержденная постановлением Губернатора Ярославской области от 27.03.1998 г. № 204; программа внеучебной работы со студентами «Парламентские дебаты», реализуемая кафедрой художественно-эстетических дисциплин Рязанского государственного педагогического университета
им. С.А.Есенина.

В таком понимании создание молодежного парламента является одной из форм работы органов государственной власти, местного самоуправления, общественных объединений и учебных заведений с молодежью, а не целью и не конечным продуктом.

Обозначим условные преимущества такого типа молодежной парламентской структуры: программное бюджетное финансирование; отсутствие жестких ограничений на членство в молодежном парламенте (ограничения определяются только положением о программе, которые, как показывает практика, могут варьироваться).

Вместе с тем существенный недостаток данного типа — это исключительная аморфность правового статуса молодежной парламентской структуры (молодежный парламент завершает свою деятельность с истечением срока программы).

4. Молодежный парламент — общественная организация.

Такой тип на практике в России встречается уже довольно редко (Республика Калмыкия, Коми, Вологодская область) и характерен для первого периода развития молодежного парламентаризма (1995 - 1997 гг.). Преимуществами такого типа являются:

- наличие всех прав общественной организации, включая наличие собственного расчетного счета, а, следовательно, и возможность самостоятельно распоряжаться полученными финансовыми средствами (одновременно и источники финансирования могут различными: от органов государственной власти, бизнеса до зарубежных фондов);

- возможность самостоятельного принятия решений (в том числе и политических) по развитию молодежной парламентской структуры на территории региона, муниципального образования (вплоть до принятия решения об участии молодежной парламентской структуры в выборах всех уровней, проходящих на территории).

Недостатки такого типа:

- фактический отказ от статуса организации, представляющей интересы сколько-нибудь крупных групп молодежи, т.е. отказ от статуса коллегиального молодежного органа. В этой модели работает принцип «Одна из многих молодежных организаций»;

- невозможность включения в состав молодежной парламентской структуры представителей ряда общественных организаций, и в особенности политических партий (имеющих уставные ограничения на членство в иных общественных объединениях).

Проведенный анализ опыта молодежного парламентаризма в различных субъектах России показывает, что каждый из предложенных типов имеет право на существование. В то же время наиболее эффективным, отвечающим задачам и принципам развития молодежного парламентаризма является тип создания молодежных парламентов при законодательных (представительных) органах власти. Именно такой тип, наряду с функцией повышения действенности системы участия молодежи в процессе выработки, принятия и реализации решений, способен выполнять функцию представления и защиты интересов молодежи через участие в деятельности органов государственной власти (местного самоуправления). Опыт регионов по созданию молодежных парламентов говорит о количественном превалировании данного типа. Вместе с тем, находясь на стадии своего развития, молодежные парламентские структуры функцию представительства выполняют лишь отчасти. Одновременно такой тип молодежных парламентских структур дает для молодежи более полное представление о процедуре принятия нормативных правовых актов, пропагандирует в их среде основы парламентской культуры.

Вопросы типологии молодежных парламентских структур тесно связаны с вопросами уровней молодежных парламентских структур. Если такие типы, как «Молодежный парламент — социальная программа органов законодательной, исполнительной власти, одного или нескольких молодежных общественных объединений», «Молодежный парламент — общественная организация», по уровню имеют статус региональный или муниципальный (на практике федеральный уровень не прослеживался), то молодежные парламентские структуры, созданные при органах законодательной (представительной) либо исполнительной власти, имеют те же уровни, что и государственные органы (уровень Федерации и субъекта Российской Федерации), и органы местного самоуправления.

Молодежные парламентские структуры последних типов создаются и функционируют при поддержке федеральных органов государственной власти (Федеральное Собрание Российской Федерации); органов государственной власти субъектов Российской Федерации (при законодательном органе (Думе, Совете, Собрании), главе субъекта Российской Федерации, правительстве (администрации), органе по молодежной политике); органов местного самоуправления.

На федеральном уровне по состоянию на 1 сентября 2007 г. сформирована следующая инфраструктура поддержки и развития молодежных парламентских структур. Так, в начале 2005 г. молодыми лидерами из регионов России создан Центр развития молодежного парламентаризма в России⁷. Основными его целями являются: привлечение молодежи к активному участию в жизнедеятельности государства и общества, к развитию территорий, на которых она проживает, разработке и реализации эффективной молодежной политики путем представления законных интересов молодых граждан и общественно значимых идей в различных молодежных общественных консультативно-совещательных структурах, прежде всего в молодежных парламентах.

Создание Общественной молодежной палаты при Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, Молодежной парламентской ассамблеи при Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации достаточно определенно обозначило на федеральном уровне позицию государства к развитию молодежного парламентаризма⁸. (…)

Перечень молодежных парламентских структур в регионах России широк: Молодежный парламент Новосибирской области; Общественный молодежный парламент Рязанской области; Молодежная парламентская ассамблея Калининградской области; Общественная молодежная палата при Законодательном Собрании Ивановской области; Общественная молодежная палата Свердловской области; Общественная студенческая Дума Тюменской области; Молодежный парламент Волгоградской области; Молодежный парламент Архангельской области; Молодежный парламент Республики Коми; Молодежный парламент Кузбасса; Общественный молодежный парламент при Самарской губернской Думе; Молодежная общественная палата при главе администрации и Законодательном Собрании Оренбургской области; Молодежный парламент при Совете народных депутатов Амурской области; Молодежный парламент при Законодательном Собрании Красноярского края; Молодежный парламент Алтайского края; Молодежный парламент при Госсовете Республики Чувашия; Молодежный парламент при Законодательном Собрании Приморского края; Молодежный парламент Республики Бурятия; Молодежный парламент Республики Мордовия; Молодежное правительство Курганской области; Молодежное правительство Ярославской области и др.

Анализируя динамику развития молодежного парламентаризма, например, в Центральном федеральном округе, стоит отметить значительный количественный и качественный рост молодежных парламентских структур. В 2000 г. в Центральном федеральном округе молодежные парламентские структуры были только в Московской и Белгородской областях. К 2007 г. молодежные парламентские структуры сформированы в Ивановской, Рязанской, Курской, Тамбовской, Смоленской, Владимирской областях. Деятельность по созданию молодежных парламентов ведется в Тульской, Костромской, Липецкой областях, создано студенческое правительство (правительство дублеров) г. Москвы. Среди перечисленных территорий достаточно таких, которые имеют инновационный опыт развития молодежного парламентского движения: Рязанская область первая в России получила статус опорно-экспериментального центра по обобщению опыта развития молодежного парламентаризма в Российской Федерации, сохранив этот статус; во Владимирской области активное распространение и в своем роде уникальное получило развитие молодежного парламентаризма на муниципальном уровне (округ Муром, Ковров).

Объединяя в своих рядах молодежь, не равнодушную к вопросам разрешения острых социально-политических проблем, молодежные парламентские структуры формируют на своей основе площадку для общественных дискуссий о развитии российского общества и государства, о развитии территорий России, определяют в своем лице некую проектную общественно-политическую картину в России. Это легко наблюдать как раз при оценке содержания межрегионального общения между представителями данных структур⁹.

По состоянию на 1 сентября 2011 г. молодежные парламентские структуры созданы в 63 субъектах Российской Федерации на региональном уровне и в 53 на муниципальном (насчитывается более 1000 муниципальных молодежных парламентских структур).

Региональные молодежные парламенты (думы, советы, палаты, правительства и др.) на своей территории часто активно взаимодействуют с властью, способствуют решению проблем молодежи, активизируют позицию самой молодежи в решении ее проблем. К основным направлениям работы молодежных парламентских структур можно отнести:

1. содействие становлению системы молодежного парламентаризма в муниципальных образованиях субъекта Российской Федерации;

2. участие в разработке проектов нормативных правовых актов, в том числе по вопросам молодежной политики;

3. взаимодействие с избирательной комиссией субъекта Российской Федерации;

4. взаимодействие с органами государственной власти субъекта Российской Федерации по вопросам финансового обеспечения молодежной политики;

5. содействие расширению общественно-политического кругозора молодых граждан;

6. организация взаимодействия молодежных организаций с законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации;

7. создание условий для консолидации общественного молодежного движения;

8. стимулирование развития гражданского общества и общественных гражданских инициатив в регионе.

Как нетрудно заметить, молодежные парламенты создаются не только на уровне субъекта Российской Федерации, но и в муниципальных образованиях¹⁰. В г. Костроме действует молодежный муниципалитет, в Балакове, Барнауле, Вологде, Липецке, Новгороде, Новом Уренгое, Снежинске, Тольятти и других городах действуют молодежные парламенты. При Рязанском городском Совете создан Молодежный совет, при Кировской городской Думе — Молодежный парламентский клуб. В городах Екатеринбурге, Ставрополе, Челябинске, Югре и Южно-Сахалинске функционируют молодежные палаты. Процесс создания молодежных парламентских структур на муниципальном уровне начался и в Мурманской, Рязанской, Владимирской, Самарской, Саратовской областях. Причем необходимо отметить, что наблюдается системный подход к формированию молодежных парламентских структур на муниципальном уровне.

Необходимо отметить, что на региональном уровне в Московской области молодежного парламента нет. Вместе с тем, активно работают 19 молодежных парламентских структур в муниципальных образованиях Московской области. В г. Москве картина еще более убедительна: в соответствии с Постановлением Правительства г. Москвы № 962-1111 от 29 ноября 2005 г. созданы 10 окружных молодежных советов, 125 районных молодежных советов, 30 отраслевых молодежных советов при окружных управлениях органов исполнительной власти г. Москвы. Идет активная работа Студенческого правительства при мэре города Москвы и процесс формирования Молодежной палаты при Московской городской Думе.

Таким образом, необходимо сделать вывод, что идея молодежного парламентаризма тем эффективнее, чем ближе она самой молодежи. На местном уровне такие органы ближе к молодым гражданам, что позволит им стать реальным аккумулятором идей молодежи и содействовать реализации политики на муниципальном уровне¹¹. В этом отношении молодежное парламентское движение ложится содержательным пластом на реализацию ФЗ №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в России», который расширяет доступ для участия граждан в управлении территорией — места их проживания, в частности, расширяет и возможности молодых людей для участия в этом процессе. Прошедшие местные выборы по новому закону показывают следующую статистику: доля молодых депутатов (от 18 до 30 лет) в представительных органах местного самоуправления составляет в Краснодарском крае — 17%, в Кировской области — 6%. При этом заметен процент участия в местных выборах вчерашних лидеров молодежных парламентских структур, активистов молодежных общественных объединений.

Логично это направление ложится и на развитие общественного территориального самоуправления: создание и организацию работы товариществ собственников жилья, народных дружин по охране правопорядка и т. д. Ресурс движения этих реформ — в инициативе и понимании их содержания у молодых граждан, в возможности реализовать молодыми людьми свои возможности и способности через участие в создаваемых на местном уровне институтах.

Вместе с тем на муниципальном уровне молодежный парламентаризм имеет свои особенности.

По мнению автора, молодежную парламентскую структуру на уровне городского округа и муниципального района следует организовывать при представительном органе местного самоуправления по тем же основаниям, что и в случае создания молодежного парламента субъекта Российской Федерации.

Следует предусмотреть возможность создания молодежных парламентских структур при городских (сельских) поселениях при исполнительных органах. В ряде поселений представительные органы местного самоуправления выполняют номинальную функцию, фактически не осуществляя нормотворческой деятельности. В то же время отсутствие возможности (юридической, финансовой и др.) создания структурных подразделений исполнительно-распорядительных органов поселений, уполномоченных на решение вопросов в области молодежной политики, позволяет сделать вывод о необходимости деятельности молодежных парламентских структур при исполнительно-распорядительном органе поселения. Фактически в данной ситуации молодежные парламентские структуры являются органом, участвующим в решении вопросов молодежной политики поселения. Координация деятельности молодежных парламентских структур поселений в таких случаях возлагается на молодежный парламент муниципального района (городского округа).

Как правило, основой кадрового обеспечения молодежного парламентского движения на районном (городском) и поселенческом уровнях являются общеобразовательные учреждения. В ряде школ существуют советы старшеклассников, составляющих основу молодежного актива муниципалитета.

Учитывая изложенное, можно выделить специфические задачи молодежного парламентаризма на уровне муниципального района (городского округа). Такими задачами являются:

1. содействие развитию молодежных парламентских структур в городских (сельских) поселениях;

2. разработка нормативных актов местного самоуправления, муниципальных программ в области молодежной политики;

3. консолидация деятельности советов старшеклассников общеобразовательных учреждений муниципального района (городского округа): советы старшеклассников при грамотном подходе к вопросу организации их деятельности имеют большой потенциал, в частности в вопросах гражданского воспитания школьников, обучающихся в младших классах, а также в исполнении программных мероприятий муниципальных и межмуниципальных программ в области молодежной политики;

4. информационное обеспечение деятельности общественного молодежного движения.

Разнообразие типов молодежного парламентаризма обусловливает одновременно и различные направления деятельности молодежных парламентских структур.

Проведенный анализ показывает, что молодежные парламентские структуры, которые действуют по типу общественного объединения, по своим направлениям деятельности схожи с молодежными общественными объединениями общей направленности.

Вместе с тем, как правило, компетенция молодежных парламентских структур определяется органом государственной власти (местного самоуправления), при котором они созданы, путем принятия соответствующего нормативного правового акта. Автор предлагает обратиться к некоторым типичным примерам существующих в регионах молодежных парламентских структур.

Одним из основных направлений своей деятельности Молодежный парламент Республики Саха видит «подготовку и разработку предложений и рекомендаций о стратегии государственной молодежной политики и формирование приоритетных направлений в ее развитии»¹².

Молодежный парламент Волгоградской области ставит перед собой следующие задачи:

- разработка и внесение предложений в органы государственной власти Волгоградской области и органы местного самоуправления по проблемам молодежной политики в порядке и объеме, предусмотренных законодательством Российской Федерации и законодательством Волгоградской области;

- участие в подготовке нормативных правовых актов органов государственной власти Волгоградской области по вопросам, связанным с реализацией молодежной политики;

- взаимодействие и сотрудничество с государственными органами, общественными, государственными и частными организациями, деятельность которых направлена на разрешение проблем молодежной политики.

Молодежные парламентские структуры, сконцентрированные на формировании кадрового резерва региона, основными направлениями своей деятельности видят: «подготовку и обучение общественно активной и талантливой молодежи правилам общественной и государственной деятельности», «подготовку к возможной профессиональной деятельности в составе структурных подразделений администрации, развитие и реализацию собственного потенциала, выстраивание собственной карьеры молодыми гражданами»¹³.

Наряду с нормотворческой деятельностью, кадровой подготовкой большинство молодежных парламентских структур участвуют (или реализуют сами) социально значимые мероприятия, проводят социологические исследования и др.¹⁴

ПРИМЕЧАНИЯ

¹ См. подр.: Молодежный парламент: опыт формирования политической культуры молодых северян: монография / А. А. Дрегало, Ю. Ф. Лукин, В. И. Ульяновский, Г. Н. Филев; Избират. комис. Арханг. обл. - Архангельск: Арханг. гос. техн. ун-т, 2002. - 156 с.

² Выборы: методическое пособие по подготовке и проведению выборов в Молодежный Парламент: из опыта работы по подготовке и проведению выборов в Молодежный Парламент округа Муром 19-21 декабря 2002 года / отв. за выпуск В. С. Коцарев. - Владимир, 2003. -47 с.

³ Типологизация молодежных парламентских структур подробно представлена также на информационном портале развития молодежного парламентаризма в России и еженедельно обновляется примерами из опыта работы молодежных парламентов субъектов Российской Федерации. URL: — www.mparlament.ru (портал поддерживается Центром развития молодежного парламентаризма в России, рубрику ведет президент Центра Лариса Сергеевна Пастухова).

⁴ Андреева Л. А. Молодежные парламентские структуры при представительных органах власти и органах местного самоуправления // Законодательные (представительные) органы власти субъектов Российской Федерации. Практика. Мнения. Проблемы. - 2011. - Вып. 1. - С. 60-65.

⁵ Бобров Л. А. Коллегиальные органы молодежного самоуправления: статус, функции и перспективы // Документы и материалы II Всероссийского форума молодых парламентариев. - Рязань, 2005. - С. 69.

⁶ Весьма интересным был бы опыт одновременной деятельности молодежного парламента и молодежного правительства.

⁷ Центр развития молодежного парламентаризма в России. Образовательные программы. - М., 2011. - 251 с.

⁸ См.: Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 8 августа 2004 г. № 286-СФ «О Совете по взаимодействию Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации с молодежными парламентами субъектов Российской Федерации, молодежными общественными объединениями Российской Федерации (Молодежной парламентской ассамблее)» // СЗ РФ, - 2004. - №33. - Ст. 3406.; Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 4 июля 2001 г. № 1742-П1 ГД «Об Общественной молодежной палате при Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. - 2005. - № 44. - Ст. 4532.

⁹ Боярская М. В. Молодежь идет во власть // Закон и право. - 2012. - №8. - С. 48.

¹⁰ Чекурашев И. В. Молодежный парламент как средство продвижения интересов молодежных некоммерческих организаций в органах местного самоуправления // Решение социальных проблем городов: технологии взаимодействия органов местного самоуправления и негосударственных некоммерческих организаций: сб. ст. - Новосибирск, 2010. - С. 78-80.

¹¹ Создание и развитие деятельности Молодежного парламента г. Дзержинска Нижегородской области: сб. мат-лов семинара «Молодежь. Политика. Общество» / под. ред. И.Ю. Буриной,
О.В. Новоковской. - Дзержинск, 2011. - 137 с.

¹² Ст. 2.1 Положения о Молодежном парламенте Республики Саха (Якутия), утвержденного Указом Президента Республики Саха (Якутия) от 13.05.1999 г. № 757.

¹³ Ст. 1.3 Положения о Молодежном правительстве Ярославской области, утвержденного постановлением губернатора Ярославской области от 03.06.1998 г. № 364.

¹⁴ Молодежный парламентаризм в России: сб. мат-лов Молодежной Думы России. - М., 2010. - 148 с.

СОЗДАНИЕ МОЛОДЕЖНЫХ АДМИНИСТРАЦИЙ КАК СПОСОБ ФОРМИРОВАНИЯ КАДРОВОГО РЕЗЕРВА МУНИЦИПАЛЬНЫХ СЛУЖАЩИХ*

Д.В. Замышляев, президент Молодежного союза юристов Российской Федерации,
кандидат юридических наук

А.Ю. Кирьянов, исполнительный директор АНО "Центр развития местного самоуправления", член-корреспондент РАЕН, кандидат юридических наук

В статье авторы анализируют массив материала по практике деятельности молодежных общественных структур при органах исполнительной и представительной власти, выявляют правовые особенности данного явления, исследуют принципы создания молодежных общественных образований при органах государственной власти и местного самоуправления, дают рекомендации по осуществлению деятельности данных общественных институтов в правовом аспекте.

Одной из важных проблем общественно-политического развития России являются отсутствие активной гражданской позиции, правовой нигилизм значительного числа граждан. Отстраненность граждан от участия в политической жизни страны осложняет функционирование государственных институтов, деятельность которых в современных условиях невозможна без участия общества. Механизмы, способствующие вовлечению молодежи в общественные процессы, становятся все более востребованными и актуальными. Интерес представляют такие институты, через которые молодежь может повлиять на решение собственных проблем и одновременно приобщиться к демократическим ценностям и процессу становления гражданского общества. В связи с этим важное значение приобретает привлечение активной молодежи к участию в деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Однако механизм участия молодежи в управлении государством сегодня несовершенен. Доля молодых граждан в органах законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органах местного самоуправления крайне мала. В то же время необходимость налаживания сотрудничества государственных и муниципальных органов власти с молодежью, молодежными общественными объединениями и другими организациями, средствами массовой информации в интересах решения молодежных проблем огромна. Одновременно с этим существует проблема отсутствия на федеральном уровне и в субъектах Российской Федерации комплексных программ, обеспечивающих организованное и последовательное привлечение наиболее подготовленных молодых людей на государственную и муниципальную службу, их эффективное участие в делах страны и ее регионов¹.

Огромную роль в реалиях сегодняшней жизни играют различные молодежные организации, занимающиеся решением самых разных, порой очень даже "взрослых", проблем. Во все времена во всем мире молодежь была и есть наиболее политически активной силой. Даже несмотря на то что в настоящее время для молодежи все больше характерно неучастие в политической жизни, она все же остается тем активом, который стараются привлечь различные политические силы.

Для разрешения вышеуказанных проблем необходимо формирование действенных структур по защите прав и законных интересов молодежи. Значительным шагом в этом направлении стало создание общественных консультативно-совещательных структур молодежи, к которым относятся различные формы молодежного парламентаризма, активно развивающегося в нашей стране. Опыт работы молодежных парламентов в субъектах Российской Федерации показал эффективность деятельности по привлечению молодежи к решению общественно-политических и социально-экономических задач. В ряде российских регионов молодежные парламенты (думы, советы, палаты, правительства и др.) имеют реальное право выступать от лица всей молодежи, активно взаимодействуют с властью, способствуют решению проблем молодежи, активизируют позицию самой молодежи в решении своих проблем.

В первую очередь среди различных направлений общественного молодежного движения в России последних лет все больше заявляет о себе молодежный парламентаризм как система представительства прав и законных интересов молодежи при органах государственной власти и органах местного самоуправления. На сегодня выделяется несколько форм молодежного парламентаризма:

1) молодежный парламент - общественная организация. В данном случае молодежный парламент выступает как одна из многих общественных организаций, имеет юридический статус²;

2) молодежный парламент, созданный при органе законодательной власти. Правовой статус данных парламентов может быть разный. Например, Молодежная парламентская ассамблея Калининградской области имеет статус научно-консультативного совета при областной Думе; молодежный парламент Рязанской области получил статус совещательного и консультативного органа по вопросам региональной молодежной политики при Рязанской областной Думе; молодежный парламент Новосибирской области - совещательно исполнительный орган по вопросам молодежной политики при Новосибирском областном Совете депутатов;

3) молодежный парламент при органе исполнительной власти. Пример такой организации - молодежный парламент Архангельска;

4) молодежный парламент - социальная программа органов законодательной, исполнительной власти, одного или нескольких молодежных общественных объединений. Цель такой программы - создание для молодежи возможности участия в общественно-политической жизни, в процессе принятия и реализации управленческих решений, контроля за их исполнением. Формы осуществления данной программы очень разнообразны: общественные молодежные приемные, организация мониторингов в молодежной среде и др.

Общими приоритетными направлениями их деятельности являются: просветительская работа, повышение и формирование правовой и политической культуры молодежи, доступность общественно-политической информации, законодательная инициатива и т.д.

Как отмечается в Стратегии развития молодежного парламентаризма в Волгоградской области на 2010 - 2015 годы³, молодежное парламентское движение является одной из перспективных форм вовлечения молодого поколения в общественно-политическую жизнь Волгоградской области, повышения правовой культуры молодежи, подготовки кадрового резерва для формирования органов государственной власти и местного самоуправления.

Формирование кадрового резерва государственного и муниципального управления относят к предполагаемым результатам развития молодежного парламентаризма и Рекомендации по развитию молодежного парламентаризма в РФ^4.

В то же время следует отметить, что положения о молодежных парламентах муниципальных образований, как правило, не ставят себе задачи формирования кадрового резерва органов местного самоуправления, в большинстве муниципальных правовых актов такая норма не закрепляется. Только в отдельных муниципальных образованиях к задачам молодежного парламента относят создание механизма подготовки и обучения кадрового резерва для органов местного самоуправления⁵.

Следует отметить, что молодежный парламентаризм получает активное развитие как на практике путем создания соответствующих структур при органах власти всех уровней, так и теоретическое исследование данного правового и политического явления⁶.

Наряду с молодежными парламентами в последнее время стали создаваться также молодежные правительства (на региональном уровне) и молодежные администрации (на муниципальном уровне). Именно создание молодежных администраций муниципальных образований следует назвать эффективным способом формирования кадрового резерва муниципальных служащих, поскольку в молодежную администрацию отбираются лучшие представители молодежи.

Как отмечается в Рекомендациях по развитию молодежного парламентаризма в РФ⁷, эффективнее при органах исполнительной власти создавать молодежные правительства - институт молодых стажеров, получающих в процессе деятельности хорошую практику административной работы и привносящих в деятельность государственных (муниципальных) органов "свежие" идеи. В данном случае молодежная администрация на муниципальном уровне должна действовать на основании постановления главы администрации муниципального образования, утверждающего ее структуру, цели, задачи и функции. Она в установленном порядке участвует в работе органов исполнительной власти, реализует конкретные программы и проекты, направленные на решение социально значимых задач муниципального образования. При этом молодежная администрация может формироваться на основе открытого конкурса, выборов или путем назначения.

Опыт создания молодежных администраций в муниципальных образованиях в настоящее время уже есть в ряде регионов. Например, в Волгоградской области молодежные администрации созданы не только в самом Волгограде, но и в ряде других муниципальных образований области⁸.

Так, Положение о молодежной администрации городского округа город Михайловка устанавливает, что молодежная администрация является коллегиальным совещательным органом при администрации городского округа город Михайловка в составе 11 человек. Данный орган функционирует на общественных началах.

Целями молодежной администрации являются:

- привлечение молодежи к участию в деятельности администрации городского округа город Михайловка;

- повышение их правовой и политической культуры;

- получение молодежью знаний и практических навыков в области муниципального управления;

- привлечение научного и творческого потенциала молодежи к решению задач, стоящих перед администрацией городского округа город Михайловка.

Задачи:

- участие в подготовке и обсуждении проектов нормативных правовых актов;

- участие в реализации основных направлений молодежной политики, пропаганде ее целей и задач среди молодежи;

- содействие повышению социальной активности молодежи, обеспечение участия молодежи в социально-политической жизни;

- осуществление информационно-аналитической и просветительской деятельности в молодежной среде.

В то же время Положение о молодежной администрации городского округа город Михайловка не содержит каких-либо норм о возможности формирования кадрового резерва из числа членов молодежной администрации.

Вместе с тем подготовка молодых кадров называется в качестве основной функции молодежных парламентских структур⁹. Молодежные парламенты и иные молодежные парламентские структуры - поле для выявления молодых лидеров, интересующихся общественно-политической и управленческой деятельностью. Применение различных форм и методов работы в рамках системы молодежного парламентаризма позволяет одновременно получать некоторые академические знания и приобретать практические навыки управленческой работы. В то же время из числа членов молодежных парламентов формируется группа единомышленников с активной жизненной позицией, готовых поддержать и совместно реализовывать идеи и программы органов местного самоуправления, направленные на развитие муниципального образования. Практическая работа молодых людей и их знакомство с законотворческой, управленческой и общественной деятельностью являются важным компонентом подготовки грамотных специалистов для соответствующего субъекта Российской Федерации.

В Волгограде в 2009 г. был запущен проект "Молодежная администрация Волгограда", в рамках которого самые талантливые, активные и перспективные представители волгоградской молодежи в течение года работали в структурных подразделениях мэрии на общественных началах.

Более полно правовой статус молодежной администрации установлен Положением о молодежной администрации Волгограда¹⁰. В соответствии с Положением молодежная администрация Волгограда является совещательным органом при администрации Волгограда, образуемым в целях самореализации и вовлечения молодежи в решение социально-экономических проблем Волгограда, для участия в формировании кадрового потенциала органов местного самоуправления Волгограда из числа перспективных молодых специалистов¹¹. Таким образом, первоначальной целью создания молодежной администрации является формирование кадрового резерва.

Деятельность молодежной администрации Волгограда осуществляется по следующим основным направлениям:

- изучение деятельности отраслевых (функциональных) структурных подразделений администрации Волгограда;

- командная работа по содействию в решении социально-экономических проблем Волгограда, участие в межведомственных рабочих группах, организация и проведение мероприятий, направленных на улучшение жизни молодежи и всех жителей Волгограда;

- активное сотрудничество с общественными объединениями Волгограда, направленное на объединение усилий в активизации общественной деятельности молодежи Волгограда.

Задачами молодежной администрации Волгограда являются:

- привлечение научного и творческого потенциала молодежи Волгограда к решению задач, стоящих перед администрацией Волгограда;

- изучение, анализ и подготовка проектов программ развития в сфере молодежной социальной политики и внесение их в установленном порядке на рассмотрение главе Волгограда, содействие в реализации программ социально-экономического развития Волгограда;

- обеспечение участия представителей молодежи Волгограда в деятельности органов местного самоуправления Волгограда;

- получение молодежью Волгограда знаний, опыта практических навыков в области муниципального управления, изучение проблем муниципального управления в различных сферах общественных отношений;

- содействие повышению социальной активности молодежи, создание целостной системы отбора, подготовки и продвижения наиболее подготовленных и социально активных молодых людей;

- содействие в повышении социально-общественной активности молодежи путем вовлечения в сотрудничество с общественными объединениями Волгограда;

- осуществление иных полномочий совещательного органа при администрации Волгограда.

Проект "Молодежная администрация Волгограда" (в рамках формирования кадрового резерва администрации) предполагает прохождение обучения по специальной программе в ВФ РАНХиГС¹². В соответствии с данной программой участие в проекте позволит:

пройти стажировку в структурных подразделениях администрации Волгограда;

войти в кадровый резерв органов местного самоуправления города;

получить знания, практические навыки в области муниципального управления.

Особый интерес представляет порядок формирования и работы молодежной администрации Волгограда.

Состав молодежной администрации Волгограда формируется на конкурсной основе. Члены молодежной администрации в течение срока полномочий молодежной администрации изучают деятельность отраслевых (функциональных) структурных подразделений администрации Волгограда на безвозмездной основе. График изучения деятельности отраслевых (функциональных) структурных подразделений администрации Волгограда членами молодежной администрации составляется членами молодежной администрации и их кураторами в каждом отраслевом (функциональном) структурном подразделении администрации Волгограда и утверждается руководителями этих подразделений.

Формирование кадрового резерва из числа членов молодежной администрации предполагает тесную связь действующих органов местного самоуправления с молодежной администрацией, обучение членов молодежной администрации сотрудниками отдельных структурных подразделений органов местного самоуправления по тем или иным вопросам. Именно для этого вводится институт куратора молодежной администрации.

В соответствии с Положением о молодежной администрации Волгограда руководитель отраслевого (функционального) структурного подразделения администрации Волгограда, наделенного правами юридического лица, своим приказом (распоряжением) назначает куратора молодежной администрации из числа сотрудников отраслевого (функционального) структурного подразделения администрации Волгограда.

В отраслевых (функциональных) структурных подразделениях администрации Волгограда, не наделенных правами юридического лица, кураторы из числа сотрудников отраслевых (функциональных) структурных подразделений администрации Волгограда назначаются распоряжением главы Волгограда по представлению руководителей отраслевых (функциональных) структурных подразделений администрации Волгограда.

Куратор члена молодежной администрации от отраслевого (функционального) структурного подразделения администрации Волгограда выполняет следующие функции:

- обеспечивает взаимодействие члена молодежной администрации с руководителем и специалистами отраслевого (функционального) структурного подразделения администрации Волгограда;

- оказывает содействие члену молодежной администрации в получении в установленном порядке необходимой информации для изучения деятельности отраслевого (функционального) структурного подразделения администрации Волгограда;

- содействует согласованию предложений молодежной администрации с руководством отраслевого (функционального) структурного подразделения администрации Волгограда;

- ведет учет деятельности члена молодежной администрации в отраслевом (функциональном) структурном подразделении администрации Волгограда.

Куратор молодежной администрации:

1) назначается из числа сотрудников комитета по делам молодежи администрации Волгограда или муниципальных учреждений комитета по делам молодежи администрации Волгограда, в должностных обязанностях которого делается соответствующее дополнение, для общей координации командной деятельности молодежной администрации. Кандидатура куратора молодежной администрации утверждается постановлением главы Волгограда по представлению комитета по делам молодежи администрации Волгограда;

2) на безвозмездной основе:

- осуществляет организацию деятельности молодежной администрации;

- координирует работу членов молодежной администрации, творческих коллективов, экспертных и рабочих групп, создаваемых молодежной администрацией, в том числе дает поручения членам молодежной администрации, а также создаваемым творческим коллективам, экспертным и рабочим группам в соответствии с их задачами и направлениями деятельности;

- утверждает перспективный план работы молодежной администрации;

- созывает и проводит внеочередные заседания молодежной администрации;

- председательствует на внеочередных заседаниях молодежной администрации;

- формирует повестку дня очередного заседания;

- дает поручения членам молодежной администрации и ответственному секретарю молодежной администрации;

- подписывает решения молодежной администрации;

- представляет молодежную администрацию в органах государственной власти, органах местного самоуправления Волгограда, иных учреждениях и организациях;

- осуществляет иные полномочия, предусмотренные регламентом работы молодежной администрации.

Положение о молодежной администрации Волгограда предусматривает, что по итогам деятельности очередного состава молодежной администрации:

- отраслевыми (функциональными) структурными подразделениями администрации Волгограда подготавливаются характеристики с указанием времени и результатов изучения членами молодежной администрации деятельности отраслевых (функциональных) структурных подразделений администрации Волгограда;

- куратором молодежной администрации готовятся предложения главе Волгограда по формированию списка кадрового резерва из числа наиболее активных членов молодежной администрации.

Таким образом, участие в молодежной администрации само по себе не является гарантией зачисления в кадровый резерв. В то же время это наиболее перспективный способ выявить активную молодежь для включения ее в резерв муниципальной службы.

По результатам работы молодежной администрации Волгограда 2009 - 2010 гг. трудоустроено 6 человек¹³. Так, Дмитрий Федюшкин стал заместителем председателя комитета по делам молодежи. Ринат Абляев принят на работу в управление по жилищной политике. Яна Кахарова возглавила муниципальное учреждение "Лидер". На вакантные должности также были приняты Анастасия Пахомова (департамент муниципального имущества), Юрий Кузнецов (комитет земельных ресурсов) и Лана Чанкселиани (комитет финансового контроля).

Как правило, члены молодежной администрации разрабатывают собственные проекты, которые они реализуют в течение года. Например, в 2009 - 2010 гг. в Волгограде молодежная администрация реализовывала такие проекты, как: "Школьное самоуправление"; "Покупай волгоградское!", "Молодежный межнациональный актив", "Работу - молодым", "Чистый город", проекты по созданию Волгоградской ассоциации занятости молодежи, межнационального молодежного актива и другие¹⁴.

Подводя итоги исследования молодежных администраций муниципальных образований, следует сделать вывод о важности создания таких структур в муниципальных образованиях с целью формирования кадрового резерва муниципальных служащих.

Создание молодежных администраций должно строиться на основе нормативно-правовой базы, которая должна включать следующее:

- разработка нормативных актов, регламентирующих деятельность молодежных администраций (положение о молодежной администрации; регламент деятельности, порядок проведения обучения и мероприятий и т.д.);

- определение порядка формирования состава молодежных администраций (делегирование, выборы, конкурс);

- определение официального статуса молодежных администраций (закрепление соответствующих норм в законодательстве об основах молодежной политики; постановление органа представительной власти; приказ главы органа исполнительной власти и др.);

- определение порядка включения членов молодежных администраций в кадровый резерв муниципальных служащих.

Для эффективной реализации функций молодежных администраций необходимо соблюдать следующие общие принципы взаимодействия молодежных администраций с муниципальными органами власти:

- органы местного самоуправления берут на себя обязательства по обучению членов молодежных администраций основам социального управления, законодательства субъекта Российской Федерации и муниципальных правовых актов, иных вопросов;

- органы местного самоуправления обязуются создать необходимые и достаточные условия для легитимного и демократичного формирования молодежных администраций, их функционирования и развития;

- молодежные администрации обязаны содействовать муниципальным органам в исполнении возложенных на них функций, проявляя разумную инициативу.

¹ Рекомендации по развитию молодежного парламентаризма в РФ // URL: http://molsovet.molodeg.org/rekomendacii-po-razvitiyu-molodezhnogo-parlamentarizma.

² URL: http://www.mparlament.ru.

³ Постановление Волгоградской областной Думы от 23 сентября 2010 г. N 29/1081 "О Стратегии развития молодежного парламентаризма в Волгоградской области на 2010 - 2015 годы" // СПС "КонсультантПлюс".

⁴ URL: http://molsovet.molodeg.org/rekomendacii-po-razvitiyu-molodezhnogo-parlamentarizma.

⁵ См., например: Городское положение о молодежном парламенте городского округа - город Волжский Волгоградской области от 22 октября 2007 г. N 254-ВГД // Волжская правда. 2007. 27 октября. N 158 - 159.

⁶ См., например: Пастухова Л.С. Молодежный парламентаризм как фактор развития гражданского общества: Автореф. дис. ... канд. полит. наук. М., 2007.

⁷ Рекомендации по развитию молодежного парламентаризма в РФ // URL: http://molsovet.molodeg.org/rekomendacii-po-razvitiyu-molodezhnogo-parlamentarizma.

⁸ См., например: Постановление администрации городского округа г. Михайловка Волгоградской области от 6 июня 2011 г. N 903 "Об утверждении Положения о молодежной администрации городского округа город Михайловка" (ред. от 08.07.2011) // Панорама новостей. Городской округ город Михайловка. 2011. 8 июня. N 19.

⁹ Рекомендации по развитию молодежного парламентаризма в РФ // URL: http://molsovet.molodeg.org/rekomendacii-po-razvitiyu-molodezhnogo-parlamentarizma.

¹⁰ Постановление главы Волгограда от 21 июня 2010 г. N 1475 "Об утверждении Положения о молодежной администрации Волгограда, Положения о конкурсе по формированию молодежной администрации Волгограда" // Городские вести. Царицын - Сталинград - Волгоград. 2010. 26 июня. N 65.

¹¹ Выделено мной. - Авт.

¹² URL: http://www.vags.ru/index.php?option=com_content&task=view&id=819&Itemid=134.

¹³ Официальный портал Волгограда // URL: http://www.volgadmin.ru/ru/MPAuthority/News/NewsAdminText.aspx?idn=18546.

¹⁴ URL: http://www.volgogradgorod.ru/news/Proekty-molodjozhnoi-administracii.