ОСНОВНЫЕ ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ КОНТРОЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЙ РАБОТЫ НАЛОГОВЫХ ОРГАНОВ

Реформирование налоговой сис­темы должно сопровождаться улучшением контрольных функций специ­ализированных органов, сведением к необходимому минимуму мер текуще­го налогового контроля, сосредото­чением ресурсов контролирующих органов на ключевых сферах, исклю­чением возможного дублирования контрольных полномочий различны­ми государственными органами. Основным видом налогового контроля явля­ются налоговые проверки, которые позволяют наиболее полно проследить за своевременнос­тью, полнотой и правильностью выполнения на­логоплательщиком своих обязанностей. Осталь­ные разновидности налогового контроля используются в качестве вспомогательных методов выявления налоговых правонарушений или могут приме­няться для сбора доказательств по выводам, ко­торые содержатся в акте проверки. В частности, такими вспомогательными видами налогово­го контроля могут быть: истребование докумен­тов, получение пояснений налогоплательщика или показаний свидетелей, осмотр помещений (территорий) и предметов, привлечение специ­алиста, сопоставление данных о расходах и до­ходах физических лиц, экспертиза, учет нало­гоплательщиков, а также дру­гие, предусмотренные Налоговым ко­дексом. В НК РФ также установлены составы налоговых правонарушений и санкции за незаконное воспрепятствование проведению налогового контроля со стороны налогоплательщика

Очевидно, что основной путь совершенствования системы налогового контроля - переход к информационным технологиям, позволяющим полностью автоматизировать процесс отбора налогоплательщиков с наиболее характерными отклонениями уровней, динамики, соотношений различных отчетных показателей от допустимых для организаций соответствующих отраслей экономики значений, оценить реальный размер налоговых обязательств налогоплательщика. Налоговые органы проводят работу по подготовке автоматизированной процедуры отбора на основе построения экономико-математической модели налогоплательщика с целью определения потенциальной суммы его налоговых обязательств. Далее, исходя из размера отклонения потенциального размера налоговых обязательств от реальной суммы уплачиваемых в бюджет налогов, будет определяться перечень объектов для проведения выездной проверки. Разработка и внедрение такой системы позволят поднять на качественно новый уровень эффективность системы налогового контроля.

В современных условиях перед налоговыми органами поставлена задача усиления правового обеспечения налогового контроля, так как от него во многом зависит ре­зультативность контрольной рабо­ты. Контрольная работа должна строиться на взаимодейст­вии с юридическими службами, поскольку невыполнение обя­зательных требований к организа­ции налоговых проверок, соблюде­нию установленных процедур их проведения, качеству оформления результатов, а также не­достаточность сформированной доказатель­ной базы в отношении совершенного налогоплательщиком нарушения, могут стать причинами отказа налоговым органам в исках о взыскании санк­ций и отмены решений по результатам проверок. Поэтому первостепенное значение приобретают вопросы четкой пра­вовой проработки материалов про­верок, обязательного непосредст­венного участия при подготовке ак­тов и решений по результатам проверок специалистов юридических подразделений инспекций.

Весьма опасной следует признать потенциально существующую возможность трансформации функций налоговых органов из контрольных в фискаль­ные. Задача по контролю за правиль­ностью соблюдения законодательства о налогах и сборах зачастую подме­няется задачей по обеспечению по­ступлений финансовых средств в бюджет в определенном объеме. Оче­видно, что это - разнонаправленные цели, которые не могут рассматриваться как сопряженные. Налоговые органы в процессе осуществления финансового контроля должны отстраняться от пополнения казны любой ценой, поскольку эта цель не позволяет обеспечить объективность контрольных действий. При этом эффек­тивность деятельности налоговых администраций не может оцениваться только исходя из объема дополнительных поступлений в бюд­жет и степени выполнения плановых заданий по сбору налогов для налоговых органов России. Ситуация с установлением планов налоговых поступлений и борьба за их выполнение несовместима с принципом рыночной свободы и равноправия участников налоговых отношений.

Налоговый контроль должен осуществляться с учетом возможностей обеспечения оптимального взаимодействия фискальной и экономической направленности налоговой системы. Приоритетность фискальной составляющей может спровоцировать сокращение количественных показателей объектов обложения за счет снижения деловой активности. Это тем более опасно в период структурного кризиса экономики, реальным путем преодоления которого считается изменение направления фискальной политики за счет уменьшения уровня налоговой нагрузки с одновременным увеличением бюджетных форм поддержки экономического развития и расширения инвестиций.

Следует критически рассматривать и возможность предоставления налоговым администрациям как органам контроля исполнения полномочий разрешительного характера с правом активного уча­стия в исчислении налогов. Вмешательство в этот процесс порождает риск не только известных коррупциогенных проблем, но и сдерживает легальную предпринимательскую деятельность. Единственным возможным исключением при этом может являться техническая функция расчета налоговых обязательств по имущественным налогам для фи­зических лиц, поскольку данная категория налогоплательщиков вряд ли сможет в основной массе самостоятельно разобраться со сложными аспектами формирования налоговой базы и применения законодательства, не допустив при этом множественных ошибок. Без такой функциональной поддержки администрирование имущественных налогов в обозримой перспективе представляется невозможным, несмотря на его дороговизну и отступление от задачи экономии на издержках по взиманию. Не корректным и не обоснованным с экономической точки зрения можно считать разрешительные процедуры исчисления по отношению к хозяйствующим субъектам (проставление отметок на счетах-факту­рах для целей по­лучения налогового вычета при исчислении акциза на нефтепродукты, разрешительные по существу процедуры подтверждения права на вычет НДС по цепочке взаимосвязанных контрагентов независимо от наличия деловой цели проверяемых сделок).

Практика реализации налоговых отношений показывает, что, стремясь обеспечить фискальные интересы бюджета, выполнить плановые показатели по поступлению доходов в бюджетную систему, сотрудники налоговых органов нередко превышают свои служебные полномочия. Типичными являются факты наложения излишних штрафных санкций, незаконное привлечение к административной ответственности, нарушение порядка налогового и административного производства, незаконное и не обоснованное возложение на налогоплательщиков издержек по администрированию. В этой связи бизнес-сообщество позитивно восприняло изменения в НК РФ, предполагающие, что с 2007 года любые сведения налогоплательщик будет предоставлять только по запросу налоговой инспекции, в которой он состоит на учете.

Упорядочение правовой регламентации контрольных мероприятий, тем не менее, требует усиления контрольных действий, их целевой направленности на выявление системных нарушений, признаков создания планомерных схем мошенничества, направленного на уклонение от уплаты налогов. Объединение органов, осуществляющих контроль в финансовой сфере, их тесное взаимодействие позволяет рационализировать работу, не допустить распыления государственных средств на множественные проверки. Динамика налоговых правонарушений подвержена влиянию объективных обстоятельств, провоцирующих появление устойчивых тенденций определенных видов уклонения от налогов. Эти обстоятельства могут иметь различную природу – экономическую, правовую, социальную, политическую. Задача налоговых органов – выявить возможные пути развития криминальных явлений, обеспечить их предупреждение и пресечение. С этой целью необходимо подвергать анализу изменения в социальной и экономической жизни региона; наиболее важные сферы хозяйствования, на доходах от которых базируется налоговый потенциал; интенсивность внешнеэкономической деятельности; наличие в регионе стратегических ресурсов, состояние финансово-кредитной сферы. Обобщению и анализу должны подвергаться сведения об экономической преступности, выявление наряду с широко распространенными принципиально новых форм сокрытия доходов от налогообложения, изучение их механизма и выработка мер противодействия.

Информационная база (досье) налогоплательщика основывается на данных бухгалтерской и налоговой отчетности, на основе которой посредством программных алгоритмов может производиться предварительная автоматизированная камеральная проверка, в ходе которой оперативно выявляются ошибки в налоговых расчетах и искажения налоговой базы. Проведение камеральных и выездных проверок во многом облегчается за счет электронного взаимодействия с ФТС, БТИ, МВД и др. Для целей выездных проверок применяется система отслеживания значимых показателей, по результатам работы которой принимается решение о проведении в отношении плательщиков, не отвечающих контрольным значениям экономических индикаторов, углубленной выездной проверки. Такой выборочный принцип, безусловно, способствует росту эффективности контрольных мероприятий за счет реализации обоснованного отбора потенциальных нарушителей законодательства. При этом у налогоплательщиков, соблюдающих индикативные показатели, сокращается величина налоговых издержек, поскольку выездные проверки у них не осуществляются.

Вместе с тем, следует отметить, что использование только индикативных показателей в качестве критериев «законопослушности» представляется недостаточным и не вполне объективным. Нельзя исключать ситуацию, при которой отчетность заведомо мошеннических компаний может быть безупречна с точки зрения проверки контрольных соотношений, что позволяет им избежать контрольных мероприятий в течение длительного периода, поэтому целесообразно производить и проверки на основе научно обоснованных статистических выборок. Такой подход широко используется, например, Службой внутренних доходов США.

С другой стороны, наличие многочисленных противоречий в налоговой отчетности и нарушений индикаторов, принятых для целей налогового контроля, не обязательно должно привести к выявлению нарушений законодательства в виде не полной уплаты налогов. Не следует исключать как объективность такой ситуации, так и субъективные ошибки заполнения деклараций, не влекущие за собой собственно налоговых нарушений. В этой связи следует отметить, что целевая ориентация выездных проверок на 100 % результативность может оказать угнетающее воздействие на плательщиков, отобранных для контроля по формальным признакам, но фактически не допустившим нарушений, поскольку обязательность выявления правонарушений по итогам выездной проверки как качественный критерий эффективности контроля будет провоцировать проверяющих на выявление неуплаченных налогов даже при реальном отсутствии таких фактов.

Необходимо отметить также, что сложность и изменчивость налогового законодательства являются в настоящее время очевидными препятствиями для выработки единого регламента контрольных действий, что не позволяет обеспечить должной эффективности налогового администрирования. Вопросы методического обеспечения налогового контроля далеки от своего разрешения, на сегодняшний день техника контроля реально отработана только в части проверки налоговых вычетов по НДС. Администрирование такого важного источника доходов бюджетной системы России, как налог на прибыль, от своего совершенства весьма далеко и требует развития в соответствии с укреплением либеральных подходов к признанию расходов и совершенствования системы отслеживания различий в налоговом и бухгалтерском учете.

Попытки прошлых лет усилить налоговый контроль путем координации и синхронизации действий налоговых органов показали недостаточную эффективность в связи с невозможностью проведения проверок на постоянной основе, отсутствием «истории» налогоплательщика и т.д. В целях совершенствования организации и проведения контрольных мероприятий налоговые органы РФ в 2000 году приступили к реализации новой стратегии в работе по налоговому администрированию крупнейших налогоплательщиков. Идея, заложенная в ее основе, заключается в приведении форм и методов администрирования крупнейших налогоплательщиков в соответствие со значимостью их вклада в формирование налоговых доходов. Статистика свидетельствует о том, что в 2006 году 3 тысячи крупнейших налогоплательщиков обеспечивают около 60% всех администрируемых ФНС РФ доходов[56].

С точки зрения налогового администрирования крупнейшие налогоплательщики представляют определенные риски, связанные с масштабом и сложностью их финансово-хозяйственной деятельности. Об этом свидетельствует и российская практика, и практика развитых стран, в частности США, Великобритании, Германии. Контролировать деятельность крупнейших налогоплательщиков всегда сложно, что объясняется спецификой их организационно-управленческой структуры. Чаще всего это вертикально интегрированные компании с множеством дочерних и аффилированных фирм, наличие которых делает консолидированную отчетность недостаточно информативной и непрозрачной. Поэтому перед налоговыми органами стоит задача разработать особые механизмы налоговых проверок крупнейших налогоплательщиков, создав для этого максимально эффективную административную структуру для реализации функций контроля.

Принципиально новыми для отечественной практики подходами к администрированию крупнейших налогоплательщиков являются, во-первых, то, что учет крупнейших налогоплательщиков ведется специализированными межрегиональными (межрайонными) инспекциями, с учетом отраслевой принадлежности организаций; во-вторых, отнесение организаций к категории крупнейших налогоплательщиков производится на основании финансово-экономических показателей их деятельности. Специализация налоговых органов обусловлена тем, что деятельность крупнейших налогоплательщиков не ограничивается территорией, контролируемой одной налоговой инспекцией, а их межрегиональные, межрайонные имущественные и хозяйственные связи предоставляют наибольшие возможности для оптимизации уплачиваемых налогов и сборов. Выявление налоговых правонарушений в этих случаях требует осуществления согласованных контрольных действий одновременно на различных территориях.

Администрирование по отраслевой принадлежности основного бизнеса крупнейших налогоплательщиков даст возможность повысить эффективность контрольных усилий налоговых органов, так как механизм налогового планирования естественным образом обусловлен видом хозяйственной деятельности, осуществляемой конкретным предприятием. Каждой из отраслей присущи особые приемы построения схем налоговой оптимизации. Создание специализированных инспекций позволяет организовать эффективный мониторинг налоговой базы, осуществлять проведение сравнительного анализа суммарной налоговой нагрузки на единицу продукции, работ, услуг по организациям в каждой конкретной области с целью выявления причин дифференциации налогооблагаемой базы организаций. Постановка на учет крупнейших налогоплательщиков по отраслевому принципу сопровождается привлечением в соответствующие налоговые органы специалистов, владеющих специальными знаниями, необходимыми для осуществления эффективного налогового контроля с учетом специфики бизнеса.

Процесс создания и развития в Российской Федерации специализированных налоговых органов, ориентированных на обслуживание крупнейших плательщиков полностью согласуется с мировой практикой и дает возможность сосредоточить усилия на относительно небольшой группе налогоплательщиков, на которую приходится большой процент всех налоговых сборов. Необходимо отметить, что дифференцированный подход к контрольным действиям объективно связан с преобладанием поступлений в общей структуре налоговых доходов от крупнейших плательщиков. Как показывают приведенные данные, значительное число стран имеет ситуацию, когда основная доля налоговых доходов аккумулируется в результате экономической деятельности сравнительно небольшого круга субъектов. Во второй половине ХХ века ряд стран, входящих в Организацию экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) (Organization for Economic Cooperation and Development (OECD)) внедрили специальные механизмы налогового контроля крупных компаний.

В соответствии с Налоговым кодексом под налогоплательщиком понимается одно юридическое лицо. Крупнейший налогоплательщик, как правило, является группой юридических лиц, связанных холдинговыми отношениями. Законодательно правовое положение холдингов до сих пор не определено. В сфере регулирования налогового права такие промышленно-хозяйственные (финансовые) комплексы не рассматриваются в качестве самостоятельного субъекта. Таким образом, представляются большие возможности для применения различных форм и способов уклонения от уплаты налогов. В подавляющем большинстве случаев используется трансфертное ценообразование.

Организация бизнеса основывается на разделении центров затрат, прибыли и ответственности, обслуживание которых сосредоточено в юридически обособленных структурах. Представление о налогоплательщике как о некотором обособленном предприятии в форме конкретного юридического лица создает искаженный подход в определении размера его налоговой базы. Схемы уклонения от уплаты налогов в таких обстоятельствах могут быть не только многоуровневыми, но сочетать как вертикальную, так и горизонтальную интеграцию, с использованием организаций, зарегистрированных в зонах с льготным налогообложением. Естественно, что в процессе контрольных мероприятий особое внимание уделяется вопросам правомерности применения льгот по уплате налоговых платежей.

Межрегиональные инспекции по крупнейшим налогоплательщикам создают­ся в настоящее время, не для объединения под контролем одной инспекции ряда территорий, а на основе субъектного от­раслевого принципа, никак не связанного с тер­риториальным устройством Российской Федерации. Подконтрольны такой инспекции не нало­гоплательщики, расположенные или ведущие деятельность на какой-либо определенной тер­ритории, а налогоплательщики, занятые в опре­деленной отрасли производства независимо от их местонахождения. Критерии отнесения российских организаций - юридических лиц к категории крупнейших налогоплательщиков на федеральном, окружном и региональном уровнях, устанавливаемые приказом ФНС России[57], приведены в таблице 3.7.

Таблица 3.7

Финансово-экономические показатели деятельности налогоплательщиков, относимых к категории крупнейших, за год

Показатели финансово-экономической деятельности принимаются на основании годовой бухгалтерской отчетности организации. При этом учитывается суммарный объем начислений федеральных налогов и сборов уменьшается на суммы НДС, принимаемые к вычету по внутренним оборотам. При установлении статуса крупнейшего налогоплательщика учитываются также отношения взаимозависимости между организациями в соответствии со статьей 20 НК РФ.

Основная задача при администрировании крупнейших налогоплательщиков — совершенствовать предпроверочную подготовку и аналитическую работу по мониторингу финансово-хозяйственных связей крупнейших налогоплательщиков и взаимозависимых структур. На этапе предпроверочного анализа, используя доступные источники информации, выявлять максимальное число организаций, входящих в структуру крупнейшего налогоплательщика. Кроме того, устанавливаются зависимые от данного налогоплательщика организации, а также созданные по его инициативе дочерние (зависимые) фирмы. Косвенным подтверждением того, что налогоплательщик применяет налоговые схемы, служит специально созданная сложная система взаиморасчетов с использованием векселей и механизма переуступки задолженности, а также активное применение механизма поручительства (агентирования). Подобные схемы всегда связаны с налоговыми рисками. Задача проверяющих состоит в том, чтобы досконально разобраться в применяемой схеме взаиморасчетов, установить наличие материальной выгоды для участников схемы, оценить ее влияние на налоговую базу участников и выявить слабые места такой схемы, прежде всего – в части обоснованности налоговой выгоды, полученной вследствие взаимных расчетов между ее участниками.

Перед началом выездных проверок изучается структура холдингового образования с использованием имеющихся информационных баз, в частности Единый государственный реестр налогоплательщиков (ЕГРН) и Единый государственный реестр юридических лиц (ЕГРЮЛ). Проводится анализ налоговой и бухгалтерской отчетности компаний холдинга. Результаты аналитической работы передаются в налоговый орган, в котором состоит на учете головная организация холдинга.

Кроме того, анализируется информация о проведенных ранее контрольных мероприятиях по организациям, входящим в структуру холдинга, изучается состояние и динамика дебиторской и кредиторской задолженности налогоплательщика по каждому дебитору (кредитору). Производится запрос банков, которые обслуживают налогоплательщика и которые предоставляют по мотивированным запросам выписки о движении денежных средств по расчетным счетам организации. Проверке предшествуют встречные проверки контрагентов по наиболее крупным или регулярным платежам. Выявленные контрагенты проверяются по специальной базе фирм-однодневок. Производится обмен сведениями о конкретном налогоплательщике с другими контролирующими структурами и правоохранительными органами. Используется также сведения о наиболее заметных экономических и политических событиях с участием проверяемого крупнейшего налогоплательщика. Для повышения эффективности контрольных мероприятий одновременно с крупнейшим налогоплательщиком могут быть проверены банки, где совершаются основные операции, страховые организации, с которыми заключены договоры на проверяемый период. Подобный подход позволяет расширить информационный поток по деятельности налогоплательщика и выявить дополнительные элементы применяемых схем.

Вместе с тем, необходимо отметить, что перевод крупнейших налогоплательщиков из одного региона в другой провоцирует единовременную утрату источника поступлений в бюджетную систему соответствующего региона, в результате перерегистрации региональный и местные бюджеты лишаются значительных доходов из-за изменения центра учета прибыли. Проблема постепенного перевода доходов должна решаться при участии органов, управляющих исполнением соответствующего бюджета и предполагать изменение законов о соответствующих бюджетах с возможностью компенсации выпадающих поступлений средствами бюджетного перераспределения.

Очевидно, что для контроля крупных, часто транснациональных корпораций необходимы специальные программы и высококвалифицированные кадры, поскольку данный объект контроля предполагает анализ сложных операций и сделок между несколькими компаниями, входящими в одну группу, а также контроль за налогообложением основных акционеров. Более того, несколько из этих экономических единиц могут быть связаны с другими, которые расположены в зарубежных странах, поэтому запросы, возможно, понадобится направлять в зарубежные налоговые ведомства. Проверяющим, специализирующихся на крупных налогоплательщиках, необходимо также владеть информацией о международной системе переложения прибылей, трансфертном ценообразовании и узкой капитализации.

Деятельность по контролю за крупными плательщиками сопряжена с рядом проблем, среди которых зарубежными исследователями рассматриваются такие, как:

- чрезмерный акцент на крупных налогоплательщиках и игнорирование средних и мелких налогоплательщиков;

- отсутствие специальных видов контроля в отношении крупных налогоплательщиков (например, обеспечивающих подачу отчета о доходах и соблюдение обязательств по платежам);

- отнесение слишком большого числа налогоплательщиков к категории крупных, что делает неэффективным контроль за соблюдением налогового законодательства;

- допущение коррупции и неправомерных действий со стороны официальных лиц, деятельность которых не контролируется надлежащим образом;

- привлечение и сохранение персонала, который имеет достаточную квалификацию для контроля сложных операций.

Налоговое администрирование крупнейших налогоплательщиков, в числе прочих своих задач, призвано решать проблему «трансфертного ценообразования». Это связано с тем, что для налогообложения крайне важной является категория взаимозависимых лиц. Между зависимыми лицами существуют особые отношения, могущие повлиять на условия или экономические результаты сделок между ними или представляемыми ими лицами. Для того, чтобы минимизировать возможности ухода от налогообложения таких лиц в результате договоренности между ними, необходимо разработать (как у большинства государств) и использовать жесткие правила контроля за добросовестностью сделок и «правильностью» цен при сделках между взаимозависимыми лицами, а также правила корректировки их доходов и подлежащих уплате налогов. Эти специальные правила уже сейчас применяются у большинства государств только в налоговых целях и исключительно для того, чтобы решить проблему «трансфертного ценообразования». Суть проблемы состоит в том, что если существуют различия в условиях налогообложения в разных регионах одного государства или в разных государствах, то при взаимной договоренности партнеров всегда можно оформить сделку между ними таким образом, чтобы в том регионе (государстве), где существуют высокие ставки налогов, показать минимальную прибыль или даже убытки, а в регионе (государстве) с низкими налоговыми ставками - максимальную прибыль. Таким образом, достигается существенная «экономия» на налогах в силу того, что при особых отношениях между партнерами влияние рынка на условия сделки может быть исключено полностью.

Сегодня перечень формальных критериев взаимной зависимости, определенных Налоговым кодексом, весьма узок, а сами критерии недостаточно точны. В то же время возможности признания взаимной зависимости на основе судебного решения выглядит даже чрезмерно широкими, поскольку законодатель не предлагает судам никаких дополнительных ориентиров или хотя бы оценочных критериев, целиком отдавая решение на усмотрение судей, которые будут вынуждены действовать на основании внутреннего убеждения и собственного представления о справедливости.

В России хотя и осознается вся важность проблемы трансфертного ценообразования, имеющиеся у государства возможности для удовлетворительного ее решения пока крайне незначительны, а имеющиеся для этого у налоговых органов инструменты явно несовершенны. Представляется целесообразным включение в Налоговый кодекс положений, обязывающих плательщика в случае сделок с зависимыми лицами документально подтверждать соответствие примененных в таких сделках цен сложившемуся рыночному уровню. При этом налоговые органы должны сохранить за собой право последующего контроля представленных плательщиком доказательств. Реорганизация налоговых органов по принципу функциональной деятельности в зависимости от типа налогоплательщика, его величины и отраслевой принадлежности, будет способствовать, достижению эффективности контроля за добросовестным исполнением налоговых обязательств.

В процессе реализации налоговой реформы возникла парадоксальная ситуация опережающего эффекта от либерализации налоговых норм и правил при явном отставании результативности налогового администрирования. Реформированию в течение 2001-2005 гг. подверглась как сама налоговая система, так и все виды налогов и сборов, однако прогрессивных подвижек в плане налогового администрирования не наблюдается. Это позволяет говорить о системном кризисе налогового администрирования, требующем незамедлительного разрешения.

Исправление