Федеральное законодательство в системе источников муниципального права.

Конституция является основным источником любой отрасли права, поскольку выступает базой текущего законодательства и всей системы организации общества и государства.

Нормы, составляющие основу конституционного строя, утверждающие народовластие, равенство всех форм собственности, гарантии МС - ч. 2 ст. 3; ч. 2 ст. 8; ч. 2 ст. 9; ст. 12; ч. 2 ст. 15.

Группа конституционных норм связанная с деятельностью МС по обеспечению прав и свобод человека и гражданина – ст. 18; ч. 2 ст. 32; ч. 2 ст. 97; ст. 33; ч. 2 ст. 24; ч. 2 ст. 40; ч. 1-2 ст. 41; ч. 2-3 ст. 43.

Ряд норм Конституции прямо не адресованы МС, но непосредственно его затрагивают – п. «н» ст. 72; ст. 68.

Специальная глава Конституции определяет правовые, экономические и территориальные основы организации и деятельности местных органов (ст. 130 – 133). В самом кратком виде содержание данной главы сводится, во-первых, к развитию и уточнению положений гл. 1 о месте и роли МС в осуществлении народовластия. Вводится понятие «вопросы местного значения», которое, в свою очередь, получает развитие в текущем законодательстве. При этом в данной главе регламентируются важнейшие вопросы местного значения: распоряжение муниципальной собственностью, местный бюджет, местные налоги и сборы, охрана общественного порядка. Во-вторых, общие положения гл. 2 Конституции о праве граждан на участие в МС дополняются перечнем конкретных форм такого участия: референдум, выборы, др. формы прямого волеизъявления, выборные и др. органы МС. Обращает на себя внимание открытый перечень этих форм.

Приведенный перечень не исчерпывает конституционную базу МС. Безусловно, и другие нормы Конституции определяют то конституционное поле, в рамках которого может функционировать наряду и в согласии с органами государства система органов МС РФ.

Анализируя положение, закрепленное в ст. 12 Конституции о невхождении органов МС в систему органов государственной власти, необходимо сказать, что вряд ли оправдано противопоставление государства и МС, представленного органами власти, ближе всех стоящими к населению. Как отмечает А. И. Черкасов, «практически невозможно провести абсолютную границу между функциями государственного управления и МС. Ведь местные органы осуществляют как сугубо местные функции, так и полномочия, вытекающие из централизованного государственного управления». Поэтому в содержании ст. 12 речь идет не о противопоставлении государства и муниципальных органов, а об установлении (весьма условном) границ между ними.

На федеральном уровне система источников МП представляет собой многоуровневую конструкцию. Первый ее уровень – Конституция РФ. Второй уровень – федеральные законы. Среди них центральное место занимает ФЗ «Об общих…».

Закон 1995 г.

По своему содержанию он отвечает общей формуле, заложенной в основу характеристики МС российским государствоведом Г. В. Барабашевым: «МС есть власть местного населения в делах местного значения, осуществляемая гражданами непосредственно и через выборные органы и без вмешательства центральной власти».

Основные положения Закона заключаются в следующем:

- свободно избираемые представительные и иные органы власти на местах, самостоятельно создающие структуру управления и действующие независимо от органов государственной власти;

- наличие муниципальной собственности и др. материальных и финансовых ресурсов, достаточных для решения вопросов местного значения, открытый перечень которых закреплен Законом;

- возможность образования нескольких уровней МС (село, район, город) при отсутствии соподчинения между ними;

- судебная защита прав и интересов МС как важнейший фактор гарантии их деятельности в пределах собственной компетенции.

К числу недостатков данного Закона можно отнести: отсутствие четкого разграничения полномочий между различными уровнями МС, недостаточно последовательное проведение принципа разделения властей на местном уровне, отсутствие четко определенного статуса объектов муниципальной собственности и т. д. Однако, в целом он представляет собой реальную основу для формирования и развития системы МС на конкретной территории.

Закон 2003 г.

Положительные новеллы в законе:

1 переход на поселенческий принцип территориальной организации местного самоуправления. Местное самоуправление имеет главной целью «непосредственное обеспечение жизнедеятельности местного населения», оно тесно связано с местом проживания людей. Кроме того, включение межселенных территорий в состав муниципального образования не обеспечило в должной мере экономической самостоятельности местного самоуправления;

2 существенно сокращены вопросы местного значения, которые при некоторой корректировке действительно способны отразить сущность и назначение местного самоуправления. Например, если по закону 1995 года муниципалитеты обязаны развивать физическую культуру и спорт, то в законе 2003 года справедливо «оставлены» полномочия только для «обеспечения условий для развития массовой физической культуры»;

3 четко показан механизм передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий;

4 предусмотрено большее количество форм прямого волеизъявления населения при осуществлении местного самоуправления. Многие из названных в законе форм широко известны в науке или достаточно хорошо зарекомендовали себя в муниципальной практике;

5 требование государственной регистрации символики муниципальных образований, которое следует расценивать не как элемент бюрократии, а, прежде всего, как средство защиты прав муниципальных образований и один из эффективных способов пополнения местных бюджетов;

6 определены модели местного самоуправления – типичные формы взаимосвязи и распределения полномочий между органами местного самоуправления в отдельном муниципальном образовании. При этом верно запрещается совмещение полномочий председателя представительного органа местного самоуправления и руководителя местной администрации главой муниципального образования и др.

Основные концептуальные идеи реформирования местного самоуправления в Российской Федерации :

1. более глубокого разграничения полномочий и предметов ведения между органами государственной власти и органами местного самоуправления;

2. расширения прав населения на участие в местном самоуправлении;

3. укрепления финансовых и экономических основ местного самоуправления за счет более четкого разграничения расходных и доходных полномочий между уровнями власти;

4. уточнения территориальных основ местного самоуправления.

Недостатки закона 2003 в следующих аспектах:

1 главным недостатком является территориальная реформа местного самоуправления в части деления муниципальных образований на два уровня, предполагающая разделение компетенции между ними и усложнение так настойчиво формируемой в стране системы «вертикали власти»;

2 чрезмерная детализация положений, правовое регулирование которых «выходит» за рамки установленной в ст. 72 Конституции РФ компетенции федеральных органов государственной власти. Как закрепление общих принципов, на мой взгляд, нельзя оценить установление: требований к границам муниципальных образований (ст. 11 проекта закона); численности депутатов представительного органа местного самоуправления (ст. 35); полномочий главы местной администрации, осуществляющего полномочия на основе контракта (ст. 37);

3 обширный перечень форм прямой демократии как положительный момент, но не все из названного может быть воспринято однозначно положительно. Так, на мой взгляд, не следует относить к ним территориальное общественное самоуправление. Как показывает практика, ТОСы образуются по некоему смешанному принципу: в них есть назначаемые органами местного самоуправления должностные лица (они и заработную плату получают из местного бюджета), есть выборные органы территориального общественного самоуправления, а его базой выступают формы непосредственной демократии - сходы и опросы населения, обращения граждан и др. Полагаею, что территориальное общественное самоуправление должно быть «выведено» из главы 5, оно нуждается в «самостоятельном» правовом регулировании;

4 отзыв выборного лица местного самоуправления, своеобразные «выборы наоборот», выступает не как форма непосредственной демократии, а как разновидность их ответственности и одновременно гарантия местного самоуправления. Отсюда вывод, что отзыв нужно было бы исключить из главы 5, поскольку возможность его проведения вытекает из права населения проводить муниципальные выборы и, что важно, уже предусмотрена в главе 10;

5 спорно предложение о предоставлении права участия в собраниях и конференциях граждан по вопросам организации и осуществления территориального общественного самоуправления 16-летним жителям. Избирательное право имманентно всем проявлениям прямой демократии и понижение возрастного ограничения не соответствует федеральному законодательству. Кроме того, так ли это «принципиально» в организации местного самоуправления, можно ли действительно привлечь молодежь к такой работе, будет ли это реально способствовать разрешению местных вопросов?

6 сходы в проекте закона предусмотрены только для «мелких» муниципальных образований. Оставив за рамками внимания вопрос о критериях определения таких территорий, заметим, что сходы проявили себя как весьма эффективная форма территориального общественного самоуправления. Следовательно, нужно было бы ввести в закон накопленный положительный опыт предусмотрев в нем право осуществлять местное самоуправление в форме сходов и на части территории муниципального образования;

7 подробное описание процедуры проведения опроса дает основания полагать, что в случае, когда мнение населения носит рекомендательный характер, он выступает как альтернатива местному референдуму. Видимо в этом объясняется такое «внимание» разработчиков законопроекта к опросам граждан, хотя существуют и иные формы

выявления мнения населения, которые могут способствовать решению вопросов местного значения, например, анкетирование. С учетом сказанного было бы вполне достаточным предусмотреть возможность изучения мнения населения при помощи социологических исследований для выработки рекомендаций при принятии решений органами местного самоуправления;одна из самых острых проблем, сдерживающих развитие территориального общественного самоуправления, самого близкого к населению, вопрос о статусе его органов. Для его разрешения требуется только одно - предусмотреть не возможность выступать в качестве юридических лиц, а закрепить за это положение как обязательное - «Органы территориального общественного самоуправления являются юридическими лицами и подлежат регистрации в порядке, установленном для некоммерческих организаций»;

8 отрадно, что больше внимания уделено теме символики муниципальных образований. Но почему разработчики предлагают согласовывать ее в соответствие только с геральдическими правилами? Ведь в качестве правовых символов могут быть созданы не только гербы, но и эмблемы, гимны, знамена, флаги, наименования и др. Их разработка предполагает наличие соответствующих правил.

9 Закон 2003, направленный на реорганизацию местного самоуправления, представляет собой радикальный отход от принципов законодательства 1995. Закон 1995 года относит большинство вопросов, касающихся местного самоуправления, к ведению представительных органов местного самоуправления, при условии соответствия их решений Конституции и законодательству субъектов Федерации. Новый закон передаёт контроль над местным самоуправлением в основном федеральной власти, и детально регулирует организацию местного самоуправления, его финансирование, полномочия и предметы ведения.

10 Закон вызывает множество вопросов о его соответствии Конституции. Более того, неясно, действительно ли он поможет совершенствованию системы местного самоуправления. Жёстко регламентируя организацию и полномочия органов местного самоуправления, и прямо вводя их ответственность перед федеральной властью, закон существенно ограничивает способность органов местного самоуправления самостоятельно решать свои задачи. Предусматривая большую ответственность органов местного самоуправления перед федеральной властью, чем перед собственным населением, законо фактически лишает их стимулов для усиления "прозрачности" и подотчётности перед избирателями.

К числу нормативно-правовых актов, осуществляющих правовое регулирование муниципальных отношений, необходимо также отнести следующие. ФЗ от 26 ноября 1996 г. «Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы МС», обеспечивающий в соответствии со ст. 32 Конституции реальные гарантии участия граждан в МС; ФЗ от 21 июля 1997 г. «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в РФ», усиливший гарантии МС в экономической сфере; ФЗ от 25 сентября 1997 г. «О финансовых основах МС в РФ», регламентирующий важнейшую сферу общественной жизни, без которой не может существовать ни одно звено МС, - сферу муниципальных финансов.

Необходимо отметить неполную правовую регламентацию нормами муниципального права многих общественных отношений в сфере МС (муниципальная собственность, муниципальные земли и т. д.), ведь муниципальное право – одна из самых молодых отраслей права и фактически находится в стадии становления. Пока же данная отрасль восполняет дефицит источников путем заимствования в иных отраслях права: финансовом, гражданском, административном.

Помимо федеральных законов, муниципально-правовые отношения регулируются значительным числом подзаконных актов. В их числе следует назвать два Указа Президента РФ от 9 октября 1993 г. «О некоторых мерах по оказанию государственной поддержки МС» и «О реформе представительных органов власти и органов МС». Эти указы, по существу, юридически ликвидировали систему Советов и заложили основу существующей системы МС. По большей части они носят исторический характер, поскольку сформулированные в них положения были поглощены нормами Конституции РФ либо оказались выполнены.

Следующий уровень нормативно-правового регулирования муниципально-правовых отношений на федеральном уровне – акты Правительства РФ. Постановлением Правительства РФ от 27 декабря 1995 г. была утверждена Федеральная программа государственной поддержки МС. Её основные направления:

- формирование правовой основы МС;

- формирование финансово-экономической основы МС;

- организационно-методическая поддержка МС;

- информационная поддержка;

- создание системы подготовки и переподготовки кадров для органов МС.

Программа включала в себя два этапа: первый – в течение 1996 г. – предусматривал создание базовых условий для формирования системы МС, и прежде всего его правовой основы. Второй этап – в течение 1997-1998 гг. – предусматривал осуществление мероприятий по становлению системы МС.