Административные реформы в ведущих странах мира.

Административная реформа (АР) — это процесс структурных изменений в работе гос. аппарата, направленный на повышение его эффективности и совершенствование качества принимаемых решений. Причины АР, которые проводились в последние годы в ведущих странах мира:

· стремительное развитие информационных технологий потребовало серьезных структурных изменений, связанных с внедрением информационных систем в сферу гос. управления;

· отставание орг-ции ГУ по всем качественным параметрам от корпоративного менеджмента;

· рост дефицита гос. бюджета;

· чрезмерное расширение гос. структур, связанное с появлением новых направлений в развитии науки, техники и производства, что приводит к созданию дублирующих структур и пересечению сфер компетенции внутри госаппарата;

· требования децентрализации госаппарата;

· стремление упразднить бесполезные должности в гос. аппарате;

· стремление создать экономичный и эффективный госаппарат - достигнуть наилучших результатов при имеющихся средствах или получить те же результаты с меньшими средствами.

В центр реформ была поставлена эффективность во всех ее формах — экономической, социальной, организационной. Экономический подход к АР выразился в понятии перехода от гос. администрирования к гос. менеджменту (2 аспекта: повышение самостоятельности нижних этажей иерархических гос. орг-ций и перемещение акцентов с собственно построения орг-ции на ее взаимоотношения со средой). Общие направления перемен в ГУ в различных странах мб сведены к попыткам введения рыночных механизмов, институтов и установок в организацию и деятельность современного государства:

1. резко возросло внимание к финансовому менеджменту в гос. сфере. АР были направлены на повышение ценности общ-ых денег, экономию гос. финансов;

2. АР была направлена на повышение значимости оценки деят-ти гос. служащих, орг-ций и органов по результатам, а не по активности или количеству действий. Результативность управленческой деят-ти противостоит формальной активности, ограничивающейся составлением программ;

3. АР пытается изменить отношения между гос. служащим и человеком, обращающимся к гос-ву и пользующимся его услугами. Оказание услуг населению, повышение их качества становится целью АР. Это повышает роль потребителя этих услуг, который воспринимается не как проситель, а как клиент, интересы которого должны стоять на первом месте;

4. серьезной критике подвергается традиционный принцип монополии в деят-ти гос. органов по оказанию ряда услуг и выполнению ряда функций. Эта критика сопровождается пересмотром отношений между частным и публичным секторами. АР направляется на внедрение в систему государственного управления принципа конкуренции. Наряду с ним в гос. управление вводятся и другие рыночные элементы: контрактная система, тендер, маркетинг, реклама и др.;

5. рыночный подход к гос. управлению был направлен против бюрократической иерархичности. Поэтому реформирование включало в себя тенденции децентрализации и деконцентрации структур и функций. Плюрализм предполагает создание множества новых агентств с относительно большей свободой, чем прежние структурные элементы гос. организации. В связи с этим изменяются отношения между различными уровнями управления: национальным, региональным и местным. Значительное внимание уделяется развитию местного самоуправления;

Группы стран, сходных по культурным, правовым, историческим и политическим критериям:

При общей направленности АР между странами есть много различий в отношении к реформам, степени их глубины и способах осуществления. Везде они находились под воздействием 2 основных факторов — рынка и демократии. АР пока не завершились ни в одной стране. Можно сказать, что АР превращаются в постоянный элемент гос. управления в условиях нестабильного постиндустриального общества.

Модели АР в англосаксонских странах (Австралия, Великобритания, Ирландия, Новая Зеландия, США), в которых доминируют культура переговоров и сделок, рационализм и стремление к экономической эффективности гос. управления; в этих странах развито местное самоуправление, а также велико политическое влияние центральной администрации. АР проводятся преимущественно консервативными (по крайней мере, в начальный период) правительствами.

В Великобритании «менеджериальная революция» началась в 1979 г. с серьезных изменений в общественном секторе (М. Тэтчер), направленных на экономию и повышение эффективности. Был принят ряд программ, определяющих основные направления реформы: «Действенность и эффективность гражданской службы» (1982 г.), «Инициатива следующих шагов» (1988), «Гражданская хартия» (1993 г.).

АР проходит здесь три этапа. На первом акцент делается на экономии гос. расходов, сокращении числа гос. служащих и гос. программ. Второй этап включает широкую приватизацию предприятий гос. сектора, развитие финансового менеджмента в гос. управлении, совершенствование оценочной функции центральных министерств и высшего управленческого персонала. На третьем этапе основные изменения касаются культурных и структурных компонентов гос. управления. Ставятся задачи широкого развития рыночно ориентированных механизмов управления, углубления организационной и пространственной децентрализации управления и производства услуг, повышения качества услуг, ориентации при оказании услуг на нужды потребителя. Правительством Тони Блэра административные реформы продолжились.

В США реформа проводилась сначала республиканским правительством Р. Рейгана, а затем правительством демократов во главе с Б. Клинтоном. Правительство берет курс на сокращение гос. расходов и проводит широкую приватизацию гос. предприятий и услуг. В целом, однако, изменения в гос. управлении определяются законом о реформе гос. службы 1978 г.

Радикальные изменения в гос. управлении произошли в начале 90-х гг. АР в США базируется на таких теоретических традициях, как теория общественного выбора, концепция приватизации, идеи реинженеринга, теория общего управления качеством. Программа АР была изложена в докладе А. Гора «Национальный обзор эффективности исполнения» (1993 г.): нацеленность скорее не на «реорганизацию», а на перемены в методах предоставления услуг; главная «мишень» перемен — не политические назначенцы или высокопоставленные представители карьерной службы, а рядовые федеральные госслужащие; внедрение реформаторских рекомендаций не зависит от одобрения конгрессом; многие перемены осуществляются под контролем чиновников исполнительной ветви власти.

Модели АР в «наполеоновских» странах (Бельгия, Греция, Испания, Люксембург, Нидерланды, Португалия, Франция). Термин «наполеоновские» избран неслучайно – основы построения централизованного гос. аппарата, мощного корпуса гос. бюрократии были заложены во Франции в период правления Наполеона I Бонапарта. Характерно сильное влияние центра на развитие страны, сильное политическое влияние бюрократии, относительно стабильная госслужба.

АР не характеризовались той степенью интенсивности внедрения рыночных технологий в гос. деятельность, как в англосаксонских странах. Тем не менее они были затронуты общим движением за качество и эффективность в гос. управлении. Центром проводимых здесь реформ было централизованное государство и иерархически построенная гос. служба. Большое влияние оказала европейская интеграция.

Во Франции административные реформы начались в 1980-е гг. под влиянием ряда факторов: консервативной критики государства, идеологии победивших на выборах социалистов, финансового кризиса, недовольства населения французской бюрократией и др.

В 1981 г., когда левые во главе с президентом Франсуа Миттераном пришли к власти, их стремление к реформам определялось, во-первых, убеждением, что гос. сектор способен служить обществу, следовательно, рост числа наемных работников в нем и национализация должны лечь в основу модернизации; во-вторых, потребностью развития местного управления, что вылилось в программу децентрализации управления 1982 г. В соответствии с ней повышалась роль региональных и коммунальных управленческих структур и реформировалась система префектов как представителей центра.

Второй этап начался в 1986 г. с формирования системы раздельного правления, когда президентская власть принадлежала социалистам, а правительство было сформировано правыми партиями. Официально идеология реформ стала базироваться на идее «назад от государства». Приватизация предприятий гос. сектора и снижение числа работников в нем стали отличительной чертой этого периода.

В 1988 г. (начало третьего этапа) левые вновь стали правительственной партией, и административная реформа стала базироваться на концепции объединения установок общественного и частного секторов, госуправления и общества, систематической модернизации гос. службы и управления, постоянной связи с рынком. Децентрализация управления была дополнена деконцентрацией полномочий и обязанностей, повышением производительности, совершенствованием планирования, конкуренции и т. д. В 1992 г. «Хартия деконцентрации» ставила задачи повысить роль отделов министерств так, чтобы они могли представлять национальные интересы перед усилившимися местными властями, а также усовершенствовать работу по повышению эффективности общественного сектора путем передачи менеджериальных обязанностей на местный уровень и закрепления за центром функции формирования политики, оценки и контроля.

Сегодня совершенствуется система планирования и согласования (формальная процедура консультации, используемая администраторами для координации активности частного и публичного сектора экономики, особенно в отношении инвестиций); реорганизуются центральные ведомства и развиваются новые виды государственных и полугосударственных структур.

Модели АР в германских странах (Австрия, Германия и частично Швейцария). Правовая культура здесь определяет многие составляющие гос. управления и положение бюрократии. Наблюдается также значительное регулирующее влияние центра на развитие территорий, сочетающееся с кооперативными механизмами организации управления и их значительной свободой в решении местных дел. АР были в целом более скромными, чем в предыдущих группах. Это обстоятельство объясняется более укорененными традициями правового государства, развитым местным самоуправлением, что решало проблемы децентрализации и дерегуляции. В Германии эти реформы более всего были заметны на уровне местного самоуправления, в Австрии — в сфере государственной службы, в Швейцарии — на уровне кантональной и коммунальной администрации в некоторых отраслях управления. Они в значительной мере определялись внешними обстоятельствами (европейской интеграцией, например), прагматическими условиями (миграция) или появлением новых областей политики (экология, молодежь).

АР в Германии проходили три основных этапа: 1968—1975-й, 1974—1990-й и 1990-е гг. Первый этап был ознаменован рационализацией механизма управления на всех уровнях — федеральном, земельном и местном. Основными составляющими здесь выступили:

· территориальная реформа – укрупнение самоуправляемых территориальных единиц;

· функциональная реформа – передача части земельных функций на местный уровень;

· бюджетная реформа – повышение роли бюджета, координация бюджетной политики, развитие финансового планирования среднего уровня, создание совместных федерально-земельных программ и централизация политики оплаты государственной службы;

· реформа федерального правительства, связанная с повышением инновативности управленческой деятельности, усилением взаимодействия между канцлером и министрами, улучшением внутреннего планирования, введением системы научных консультантов;

· реформа гос. службы – повышение вертикальной мобильности гос. служащих, принятие требований эффективности и личных достижений на службе, расширение системы подготовки и переподготовки государственных служащих.

В 1970-е гг. в ФРГ проходила приватизация части общественного сектора и развивалась финансовая автономия земель. Это дало право ряду исследователей говорить, что некоторые вопросы гос. менеджмента 1980 — 1990-х гг. в Германии были решены ранее.

Второй этап по основным направлениям пересекается с первым. Отличием здесь выступает то, что проблемы переносятся на уровень земель и местного самоуправления. Конечно, происходят и новые изменения в системе государственного управления. Они связаны с переходом от «планирования» к «регулированию»; с созданием новых управленческих структур, занятых прогнозированием, анализом соотношения затрат и результатов, оценкой деятельности, подготовкой государственных служащих; с созданием равных возможностей для женщин и др.

Третий этап начался после объединения Германии. Он был направлен на создание новой системы гос. управления в восточных землях, повышение роли земель в международных делах в связи с европейской интеграцией, совершенствование механизма перераспределительной политики доходов между федерацией и землями по горизонтали и вертикали.

Наименьшее влияние менеджериальная реформа оказала на Швейцарию.

АР в северных странах. (Дания, Норвегия, Финляндия, Швеция), в которых наблюдается сочетание менеджериальных, правовых и переговорных управленческих культур на всех уровнях управления. Управленческая власть центра согласуется со значительными полномочиями местных органов и активным участием населения в процессе принятия решений на местах.

В 1981 г. в Норвегии консервативное правительство, пришедшее к власти, стало проводить некоторые кампании по повышению продуктивности и качества службы в общественном секторе. В 1986 г. консервативно-центристское правительство представило всеобъемлющую программу АР под названием «Современное государство». В ней констатировалось, что общественный сектор был слишком большим и дорогостоящим. Подвергался критике и корпоративистский аспект гос. управления, слишком большое влияние на процесс принятия политических решений заинтересованных групп. Ставилась задача повышения автономии местных органов управления.

В 1980-е гг. была поддержана система управления, основанная на критериях качества услуг и результативности гос. службы; в обиход входили понятия лучшего менеджмента, производительности, экономической эффективности, сокращения формализма, большей автономии для исполнительной власти, денежной экономии. При реформировании гос. службы акцент был сделан на оплату высших менеджеров гос. управления. Речь шла, в первую очередь, о повышении роли материальных стимулов. Если старая система оплаты базировалась на принципах солидарности, стандартизации, сильном влиянии профсоюзов и на гос. соглашениях, то новая система оплаты — на понятиях «рынок» и «децентрализация», индивидуальных контрактах, связи с эффективностью выполнения исполнительских функций.

В Швеции АР затрагивает в основном следующие группы вопросов: 1) введение рыночных механизмов в деятельность гос. предприятий, поставляющих услуги населению; превращение их в корпорации по типу корпораций бизнеса; 2) изменение в системе деятельности гос. агентств, усиление их самостоятельности и повышение роли показателей эффективности; 3) децентрализация в управлении и изменение функций организаций, представляющих центральное правительство на местах (государственная региональная администрация): переход от реактивного и судейского контроля над местными коммунами к роли активного и направляющего органа, защищающего местные интересы перед правительством; 4) повышение роли местных органов власти, расширение их полномочий и свободы действия.

АР в западных странах оцениваются в научной литературе неоднозначно. Существует влиятельное направление в западной административной и политической теории, сторонники которого критикуют положенную в основу этих реформ теорию государственного менеджмента за узко либералистскую направленность основных ее положений. Часть исследователей считает, что эта теория является ограниченной не только в отношении ее применения к другим странам, но и для самих западных стран.

Административная реформа реализуется по 6 основным направлениям:

1. «Управление по результатам». Это направление решает задачи повышения эффективности деятельности органов власти. Здесь административная реформа связана с бюджетной реформой, цель которой оптимизация управления бюджетными средствами и повышение результативности бюджетных расходов.

2. «Стандартизация и регламентация», в первую очередь, должны обеспечивать повышение качества гос. услуг, предоставляемых населению. Разрабатываются стандарты и регламенты гос. услуг.

3. «Оптимизация функций органов исполнительной власти и противодействие коррупции». Должны быть проанализированы все функции, исключены избыточные и дублирующие. Это позволит сократить неэффективное вмешательство государства в экономику и общественную жизнь, уменьшить издержки бизнеса на преодоление административных барьеров, обеспечить реализацию гражданами конституционных прав, сосредоточить работу гос. органов на решении необходимых обществу и государству задач.

4. «Повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и общества». Мероприятия данного направления решают задачу повышения информационной открытости власти, налаживания механизмов обратной связи с населением, привлечения общественности к обсуждению принимаемых решений.

5. «Модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти». В рамках данного направления развиваются информационные технологии, позволяющие организовывать информационный обмен между различными ведомствами, в том числе при предоставлении гос. услуг, создаются системы мониторинга и оценки деятельности органов власти.

6. «Обеспечение административной реформы». Целями мероприятий по данному направлению являются формирование необходимого организационного, информационного, кадрового и ресурсного обеспечения административной реформы, совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления.