Вопрос №38. Финансирование сферы культуры в России: основные тенденции

Финансирование – выделение денежных средств из определенных источников на конкретные цели: развитие отраслей, строительство и реконструкцию объектов, содержание бюджетных учреждений, прове­дение социально-культурных мероприятий и другие нужды.

Финансирование культуры – показатель отношения государства к культуре, экономического обеспечения его культурной политики.

Тенденции финансирования культуры в России.

Основные тенденции финансирования культуры до конца 80-х го­дов XX века.

А) Централизованное финансирование (движение денежных пото­ков сверху вниз).

Б) Планирование средств на культуру в общей сумме затрат на так называемый "соцкультбыт".

В) Остаточный принцип финансирования, базирующийся на пред­ставлении о тратах на культуру как непроизводительных расходах об­щества.

Тенденции финансирования культуры с конца 80-х начала – 90-х годов XX века.

А) Децентрализация финансирования культуры (связана с приняти­ем законодательных актов о местном самоуправлении). Разграничение организаций культуры в качестве объектов финансирования и их закре­пление за бюджетами разных уровней (федеральным, региональными, местными). Из средств федерального бюджета финансируются феде­ральные культурные программы и проекты, а также объекты культуры, находящиеся в федеральном ведении.

Финансирование остальных организаций, культурных программ и проектов осуществляется за счет средств региональных и местных бюд­жетов.

Положительные стороны процесса децентрализации финансиро­вания:

– усиление адресности поддержки культурной деятельности;

– появление у регионов и муниципалитетов возможности прово­дить самостоятельную политику, более полно учитывающую их куль­турную и национальную специфику.

Отрицательные стороны:

– локализация социально-культурного развития, что может привес­ти к разрушению единого культурного пространства страны;

– зависимость развития культуры от возможностей региональных и местных бюджетов, а нередко и от отношения соответствующих орга­нов власти.

С 2005 – 2006 годов – переход от разделения бюджетов к разгра­ничению доходных и расходных полномочий между органами власти разных уровней. Проблема несоответствия расходных полномочий и реальных источников для их реализации на региональном и муници­пальном уровнях.

Перераспределение части средств федерального бюджета между регионами через дотации из Федерального фонда финансовой поддерж­ки субъектов РФ. Конечная цель перераспределения средств – реали­зация конституционных прав граждан на пользование услугами куль­туры независимо от места их проживания. Основные задачи: обеспе­чение минимального уровня бюджетного финансирования культуры в регионах; выравнивание бюджетной обеспеченности, снижение диффе­ренциации в уровне расходов на культуру в субъектах РФ при сохранении многообразия их национальных, культурных и исторических традиций.

Аналогичны цели, задачи и механизмы регулирования межбюджет­ных отношений на уровне субъект РФ – муниципальное образование.

Б) Обособление бюджетных ассигнований, выделенных на культу­ру, при формировании бюджетов всех уровней. Появление в бюджетах отдельной строки "Культура, искусство и кинематография", позднее (2004 г.) – "Культура, кинематография и средства массовой информации".

В) Попытка преодоления остаточного принципа финансирования культуры. Закрепление в "Основах" норматива бюджетных ассигнова­ний, направляемых на финансирование культуры, — не менее 2% средств из федерального бюджета и не менее 6% средств из региональ­ных и местных бюджетов. Сохранение остаточного подхода к финан­сированию культуры, невыполнение указанных нормативов как на ста­дии формирования бюджетов, так и на этапе распределения бюджет­ных средств24. Приостановка действия норматива ассигнований на культуру из федерального бюджета в 2001 – 2004 годах путем ежегод­ного внесения изменений в "Основы". Изъятие формулировок о норма­тивах финансирования культуры из бюджетов разных уровней (август 2004 г.)

Тенденция постоянного недофинансирования культуры, как на фе­деральном, так и на региональном и муниципальном уровнях.

Перевод сферы культуры на казначейское исполнение бюджетов. Потери бюджетных ассигнований, выделенных на культуру, на этапе их получения из органов казначейства в связи с отсутствием надлежащих навыков работы со сметами доходов и расходов.

Г) Переход к многоканальной системе финансирования. Возможность объединения средств бюджетов разных уровней для финансирования культурных проектов. Появление альтернативных, внебюджетных источников финанси­рования культуры.

Финансирование организаций культуры. Этапы изменения системы финансирования.

До конца 80-х годов XX века в сфере культуры по способу финанси­рования выделялись три типа организаций:

– полностью финансируемые из бюджета (библиотеки, телевиде­ние) – финансировались по смете в соответствии с бюджетным клас­сификатором статей затрат;

– самоокупаемые (цирки) – возмещали свои расходы и образовы­вали прибыль;

– дотируемые (все остальные организации культуры) – получали дотацию на покрытие разницы между доходами и расходами.

С конца 80-х годов XX века при переходе организаций культуры на новые условия хозяйствования закладываются основы многоканальной системы финансирования. Организациям предоставлено право привле­кать внебюджетные средства за счет оказания платных услуг и полу­чения добровольных взносов от предприятий и отдельных граждан. Бюд­жетные средства выделяются единой суммой и трактуются как особый вид доходов организаций культуры, обусловленный социальной полез­ностью результатов их деятельности. Средства, поступающие из других источников, не являются основанием для уменьшения величины бюд­жетных ассигнований. Не использованные организацией средства не могут быть изъяты или зачтены в объем финансирования следующего года. Организации самостоятельны в расходовании финансовых средств в рамках добровольно выбранной модели распределения дохода.

Попытки совершенствования способов и механизмов финансиро­вания бюджетных учреждений культуры путем внедрения "бюджети­рования, ориентированного на результат (БОР)". В концепции БОР заложен принцип финансирования не сложившихся затрат бюджетных учреждений, а государственного или муниципального социального зака­за (задания), определяемого приоритетами соответствующей куль­турной политики.

БОР как альтернатива сметному (затратному) финансированию. Применение БОР во многих странах мира в качестве инструмента ра­ционализации и повышения эффективности использования бюджетных расходов.

Каналы и источники финансирования государственных и муниципальных учреждений в России.

Источники финансовых ресурсов культуры:

1. Семейные бюджеты (бюджеты домохозяйств) связаны с доходами от реализации культурных благ населению.

2. Корпоративные бюджеты (бюджет предприятий и организаций) отражают деятельность спонсоров и благотворительных организаций.

3. Региональный бюджет.

4. Центральный (федеральный) бюджет.

Указанные источники определяют многоканальную систему финансирования культурной деятельности, в рамках которой в данную сферу поступают как непосредственно «заработанные» ею доходы, так и ресурсы, полученные в результате перераспределения общественных средств.

Каналы финансирования:

– прямое бюджетное финансирование;

– косвенное бюджетное финансирование;

– внебюджетные средства.

А) Прямое бюджетное финансирование:

– капитальные вложения (инвестиции)— средства на новое строительство, реконструкцию зданий, техническое перевооружение;

– бюджетные (текущие) ассигнования — бюджетные средства, выделяемые по смете на содержание бюджетных учреждений и ведение ими уставной деятельности в соответствии с утвержденной бюджетной росписью. В условиях отсутствия нормативов финансовых затрат уста­навливаются принципы определения величины бюджетных ассигнова­ний и доводятся соответствующие лимиты бюджетных обязательств. Бюджетные средства используются исключительно через лицевые счета бюджетных учреждений, которые ведутся соответствующими органами казначейства;

– целевое финансирование – бюджетные средства, предоставлен­ные на конкурсной основе на реализацию культурных проектов по до­говорам, заключенным с органами государственной власти и органами местного самоуправления. Основной формой целевого бюджетного фи­нансирования является финансирование по программам и проектам.

Б) Косвенное бюджетное финансирование.

Налоговые льготы. Льготы, предоставляемые учреждениям культуры по уплате нало­гов на федеральном уровне.

Права органов государственной власти субъектов Федерации и ор­ганов местного самоуправления по предоставлению учреждениям куль­туры дополнительных налоговых льгот:

– освобождение от уплаты федеральных налогов в части, которая поступает в региональные и местные бюджеты;

– освобождение от уплаты региональных и местных налогов. Государственный курс на сокращение налоговых льгот.
Иные финансовые льготы:

– закрепление имущества на праве оперативного управления, в отдельных случаях – передача в безвозмездное пользование или огра­ничения на ставки арендной платы;

– льготные тарифы на коммунальные услуги.

В) Внебюджетные средства:

– доходы, получаемые от ведения деятельности: оказания платных услуг, использования имущества и т.п.;

– кредиты (см. п. 9.2.4.);

– благотворительные пожертвования, спонсорские вклады, гранты благотворительных фондов и т.п. (см. п. 9.3.)

Противоречивость норм действующего законодательства относи­тельно доходов, получаемых от ведения деятельности. В ст. 47 "Основ" доходы организаций культуры подразделялись на доходы от основных (платных) видов культурной деятельности и доходы от предпринима­тельской деятельности. С 2004 года данная формулировка исключена. Для целей налогообложения в НК РФ все доходы, получаемые государ­ственными и муниципальными учреждениями от ведения деятельности, трактуются как доходы от предпринимательской деятельности. И, наконец, в БК РФ указанные доходы рассматриваются как неналоговые до­ходы соответствующих бюджетов.

Источники финансирования культурных проектов не отличаются от аналогичных источников финансирования организаций культуры.