Особенности организации государственной службы Франции.

Корни французской бюрократической систе­мы уходят во времена абсолютизма.

Суть французской государственной службы - закрытая и подробно

регламентированная систе­ма административной карьеры.

Правовой статус француз­ского карьерного чиновника регулируется нормами не

трудового, а административного права и права государственной службы как его

части. Также система ориентирова­на на то, что человек, однажды поступивший на

госслужбу, останется там всю свою трудовую карьеру. Итак, юридической основной

ее статуса явля­ются Конституция 1958 г.. Закон от 13 июля 1983 г. о правах и

обязанностях служащих и Закон от 11 января 1984 г., содержащий положения общего

статута центральной госслужбы[14].

Помимо общего статута, некоторые виды госслужбы регламенти­руются особыми и

специальными статутами, ко­торые принимаются декретом Государственного Совета

после консультаций с Высшим советом центральной госслужбы. Дополнительными

ис­точниками права в данном отношении являются также решения Конституционного

Совета и ад­министративных судов.

Президент, который утверж­дает ряд назначений, сделанных министрами,

управ­ляет межведомственным штатом гражданских ад­министраторов, а также в

целом отвечает за поли­тику в области центральной государственной службы. На

практике этим занимается небольшое по составу головное ведомство -

Генеральное уп­равление администрации и госслужбы. На нем лежат контрольно-

координационные функции в области кадровой политики. Вместе с ним

факти­ческое соуправление осуществляет Бюджетное управление Министерства

экономики и финан­сов, в обязательном порядке проверяющее все акты, прямо или

косвенно затрагивающие фи­нансовые вопросы госслужбы. Компетенция дру­гих

министерств ограничена в основном решени­ями по индивидуальным вопросам -

назначение, прием в штат, повышение, дисциплинарные ме­ры, перевод на пенсию.

Защита корпоративных интересов чиновни­ков возложена на консультативные

органы - Высший совет центральной госслужбы, паритет­ные административные

комиссии, паритетные технические комитеты гигиены и безопасности. Эти

ротируемые коллегиальные органы обычно образуются из равного числа

представителей ад­министрации и делегируемых профсоюзными ор­ганизациями

чиновников. Иногда их даже назы­вают органами самоуправления чиновников.

Чиновником по французскому праву является лицо, назначенное на постоянную

должность, включенное в штат и получившее ранг в административной иерархии.

Госслужащий - понятие бо­лее широкое: это лицо, основной деятельностью которого

является несение административной службы в пользу госоргана. Таким образом, все

чи­новники - госслужащие, но не все госслужащие -чиновники. Если чиновник по

определению свя­зан с госслужбой на всю свою профессиональную жизнь фактом

включения его в штат и присвое­ния ему ранга, то другие категории госслужащих

рассматриваются как люди временные или во всяком случае не до конца

интегрированные в си­стему, не полностью "свои".

К таким категориям относятся: 1) почасовики, т.е. лица, нанятые для

выполнения определенной задачи на условиях повременной оплаты; 2) работ­ники

по контракту, нанимаемые на трехлетний срок с возможностью однократного его

продле­ния; 3) помощники, т.е. служащие, нанятые без контракта, односторонним

решением админист­рации для выполнения временной работы; 4) чиновники-

стаже­ры, т.е. служащие, назначенные на постоянную должность, но с

испытательным сроком от шести месяцев до двух лет; по итогам стажировки они

сдают тесты, после чего могут быть зачислены в штат. Таким образом, есть

несколько категорий служащих как бы "второго сорта", которые хотя и работают

в госаппарате, но гарантии и привиле­гии, предусмотренные статусом чиновника,

на них не распространяется.

Теперь рассмотрим структуру полноправно­го чиновничества французского

государства - его "белой кости". В основе ее лежат четыре категории: А, В, С и

Д.

Высшая - "А" - объединяет штаты чиновников с магистерской степенью,

занимающихся раз­работкой концепций и руководством (атташе, гражданские

администраторы и т.д.). В катего­рию "В" входят чиновники среднего звена,

имею­щие дипломы бакалавров или равноценные им (ад­министративные секретари,

контролеры и пр.). По­следующие две категории охватывают работников

практического уровня с более низ­ким образованием. Как правило, вся карьера

чи­новника проходит внутри одной категории. Пере­ход в более высокую скорее

исключение. Внутри каждой категории действует индексированная шкала,

устанавливающая минимальный и макси­мальный оклады входящих в нее чиновников.

Каждая категория охватывает несколько ран­гов. Ранги, пожалуй, - основное

звено карьерной классификации. Ранг дает своему владельцу пра­во на занятие

ряда соответствующих ему должно­стей и является для чиновника важной

гарантией стабильности его положения, защитой от пре­вратностей

административной жизни. Каждый ранг делится на ступени, и вся карьера

чиновника проходит, как правило, через повышение ступе­ней и рангов.

Должность - понятие, отдельное от ранга. Это - конкретная рабочая позиция

и соответству­ющая ей ставка в бюджетном расписании. Адми­нистративный орган

самостоятельно назначает чиновника на должность, адекватную его рангу. Каждому

рангу соответствует ряд должностей.

Согласно французскому праву понятия чинов­ника и работника по контракту

являются взаимо­исключающими. Чиновник сам не может вести переговоры об

условиях своей работы. Он обязан полностью подчиняться установленным статутом

нормам. Но, с другой стороны, ему и не может быть навязано ничего, не

предусмотренного ста­тутом. При конфликте с нанимателем дело рас­сматривает

не обычный, а специальный админис­тративный суд. Кроме того, права чиновника

за­щищают профсоюзы.

Допуск к государственным должностям. Принцип равного доступа закреплен в

Конститу­ции, предполагая запрет любой дискриминации на основании пола,

убеждений или взглядов кан­дидата. Однако этот принцип не является абсо­лютным.

Если кандидат выражает свои взгляды образом, несовместимым с должностью, на

кото­рую он претендует (например, резко критикует политику правительства, на

службу к которому нанимается), это служит основанием для откло-н^Цйя его

кандидатуры. Закон устанавливает пять условий допуска: наличие французского

гражданства, обладание политическими правами, соблюдение законов, положительное

отношение к законам о службе в армии, а также физическая пригодность для данной

работы. Соблюдение принципа равного доступа контролируется судом.

Принцип и технология конкурсного набора. Конкурс считается наиболее

демократичным и эффективным способом отбора, поскольку поз­воляет выделить

способных, основываясь исклю­чительно на их заслугах и талантах. Впрочем,

не­смотря на эти несомненные достоинства, кон­курс, тем не менее, критикуют как

за дороговизну процедуры, так и за фактическое преимущество, которое получают

люди, имеющие лучшую ака­демическую подготовку, т.е. учившиеся в

приви­легированных учебных заведениях.

Закон определяет конкурс, как способ распреде­ления ограниченного числа

госдолжностей посред­ством испытаний, позволяющих независимому

кол­легиальному органу - жюри классифицировать конкурсантов по их заслугам

для последующего назначения на должности. Конкурс открывается постановлением

соответствующего министра и может быть либо исключительно "внешним" (еще его

называют "учебным"), т.е. предназна­ченным только для кандидатов, лишь

предпола­гающих поступить на госслужбу, либо "внутрен­ним", или "конкурсом

чиновников", т.е. для .продвижения служащих, уже имеющих опреде­ленный стаж,

либо открытым и для тех, и для дру­гих, что на практике чаще всего и бывает.

Поста­новление об открытии конкурса должно быть предано широкой огласке,

достаточность кото­рой определяет Административный суд.

Жюри формирует орган, обладающий полно­мочиями назначать на открывающие

должности. Оно должно быть беспристрастным и подчинять­ся лишь регламенту

конкурса. По результатам ис­пытаний жюри составляет список пригодных, с его

точки зрения, кандидатовответствии с полученными оценками. Оно вправо вообще

не одобрить ни одного кандидата либ( представить их меньше, чем число

вакантны) должностей, а также составить дополнительный список. Этим

полномочия жюри исчерпываются Его положительная рекомендация дает лишь воз

можность, а не право претендовать на должность

Само назначение производится органом ил^ лицом, объявившим конкурс. Он связан

рекомен дацией жюри, поскольку должен придерживатьс» представленного этим

жюри списка, а также уста­новленной ранжировки кандидатов, но в принципе

может и вообще отказаться от назначения кого-либо на должность. Лицо,

получившее назначение не сразу приобретает статус чиновника, а получаеэ

должность чиновника-стажера либо ученика на срок и условиях, о которых

говорилось выше.

Административный суд контролирует закон­ность конкурсов и производимых по их

итогам на­значений. Любой участник конкурса имеет праве обжаловать его

результаты или произведенное по его итогам назначение по мотивам превыше­ния

власти. Если жалоба признана правильной, те итоги конкурса аннулируются, и он

проводится заново. Правда, на практике это случается редко

Внеконкурсные процедуры набора. Принциг конкурсного отбора не является

универсальным Закон и общий статут допускают и другие проце­дуры: использование

списков пригодности, про­фессиональные экзамены или даже произволь­ный выбор.

Есть перечень высших должностей. назначение на которые производится по реше­нию

правительства. Это так называемые полити­ческие должности - генеральный

секретарь пра­вительства, директор центральной администра­ции, префект, посол и

т.д., причем этот перечень не является исчерпывающим и может дополнять­ся

правительством с согласия суда. Однако лицо, назначенное подобным образом и не

состоявшее ранее на госслужбе, не приобретает посредством такого назначения

статуса чиновника.

Решения о назначениях данного уровня, разу­меется, принимаются с учетом

политических взглядов кандидатов, а обладатели этих постов обязаны сохранять

лояльность правительству. При этом их могут уволить без всяких проступков с

их стороны по одним лишь соображениям целе­сообразности. Если человек до

этого "политичес­кого" назначения не имел статуса чиновника, то он покидает

государственную службу. Существу­ют и внеконкурсные способы набора, а также

по­луфилантропические назначения. Ряд должнос­тей считается

"зарезервированным" для лиц, по­страдавших при оказании услуг Отечеству, -

инвалидов, вдов и сирот войны, военнослужащих и работоспособных инвалидов.

При этом они должны успешно сдать экзамен, после чего про­шедших его вносят в

список с особым порядкомназначений. С целью поощрить внутреннее про­движение

установлена доля постов (от 1/6 до 1/9), замещаемых не по обычной процедуре,

а на осно­вании профессионального экзамена, списка или произвольного выбора

из числа лиц, уже состоя­щих на госслужбе.

В результате чиновники, набранные по кон­курсу, составляют менее половины

штата. Одна­ко все они, независимо от способа их приема на госслужбу, имеют

право на карьеру.

Прохождение карьеры. Приобретая статус так называемого карьерного

чиновника, человек входит в своего рода "касту". Теперь он, как пра­вило, будет

работать на госслужбе, постепенно поднимаясь по ступеням классов и рангов.

От­крывающиеся перед чиновником перспективы карьеры - один из главных, с точки

зрения при­влекательности, атрибутов системы закрытой госслужбы. Чиновник может

быть откомандиро­ван в другое учреждение, международную или да­же частную

организацию на срок до пяти лет, но при этом он не теряет права на продвижение

и пенсию. Другое дело, если его выводят из штата после истечения срока

откомандирования либо переводят в так называемый резерв. Последний статус

обычно связан с болезнью или иными лич­ными обстоятельствами.

Оценка службы. Перспективы карьеры зави­сят от оценки работы чиновника

его руководите­лем. Оценка производится ежегодно и включает цифровой показатель

по шкале от 0 до 20 и пись­менные примечания руководителя. Она вносится в

учетную карточку работника и сообщается ему. Служащий может вносить в карточку

свои заме­чания, а также обжаловать оценку в администра­тивном суде. Впрочем,

на практике до этого дохо­дит нечасто: паритетные административные ко­миссии,

играющие роль посредника и имеющие право потребовать пересмотра оценки, если

со­чтут несогласие с ней служащего обоснованным, обычно сглаживают конфликт

[15].

Виды и механизмы повышения. Есть два вида повышения - по ступени и по

рангу. Повышение по ступени производится в рамках ранга и больше связано с

выслугой лет, чем с достоинствами ра­ботника: хорошие оценки могут ускорить

повы­шение, но плохие не могут ему воспрепятство­вать, если чиновник достиг

максимального стажа на данной ступени. В последнем случае повыше­ние является

правом чиновника и происходит ав­томатически. Другое дело - повышение ранга.

Необходимый стаж работы - лишь предвари­тельное условие. Далее на первое место

выступа­ют заслуги претендента, оцениваемые одним из трех способов: внесением в

список лиц, представ­ленных к повышению, профессиональным экза­меном перед

включением в эти списки и обыч­ным конкурсным профессиональным отбором Органы,

присваивающие более высокий ранг, полностью связаны не только списками, но и

оче­редностью претендентов в них. Число вакансий всегда ограничено, ибо

структура штата - про­цент носителей каждого ранга - величина постоян­ная.

Система профэкзаменов в принципе позволяет отдельным чиновникам "перескочить"

через ранг. Есть и некоторые гарантии от произвола - воз­можность апелляции в

паритетные администра­тивные комиссии, в Высший совет центральной госслужбы или

в административный суд. Напри­мер, отмена последним списков на повышение

обязывает администрацию составить новые спис­ки и пересмотреть уже сделанные

повышения.

Прекращение карьеры. Нормальный способ прекращения - достижение

предельного возрас­та. Для так называемых "подвижных" чиновников он составляет

60, для "оседлых" - 65 лет. Этот рубеж императивен. Смягчающие меры в основ­ном

направлены не на продление срока службы, а на более ранний "мягкий" выход из

нее (напри­мер, право на досрочное прекращение службы с трехгодичным отпуском

или переводом на пол­ставки). Кроме того, любой чиновник может при стаже 15 лет

попросить выхода на пенсию, кото­рая будет выплачиваться ему по достижении

пен­сионного возраста. Источник пенсий - отчисле­ния из оклада чиновника (7%) и

взносы государст­ва. Размер пенсии ограничен 75% от последнего оклада.

Чиновник может быть снят с работы в качест­ве высшей дисциплинарной санкции

по соответ­ствующей процедуре. Эта "высшая мера" автома­тически влечет потерю

права на пенсию. Кроме того, он может быть уволен с согласия паритет­ной

комиссии по доказанной профнепригодности, а также по Закону об освобождении

(по сущест­ву, сокращении) кадров. В этом последнем случае он получает право

на пособие.

Даже после прекращения карьеры чиновник сохраняет по отношению к государству

обяза­тельства сдержанности и беспристрастности. По­следнее выражается в

запрете на занятие некото­рыми видами частной деятельности.

Очень важная черта французской госслужбы - корпора­тивная связанность ее членов,

особенно в высшем эшелоне, т.е. в категории "А". Помимо формаль­ных моментов,

этот круг людей объединяют со­знание принадлежности к административной эли­те

государства и многолетние неформальные свя­зи. По сути, категория "А" делится

на ряд неформальных "корпусов" ("grand corps"): Фи­нансовая инспекция.

Государственный Совет, Счетная палата, дипломатический корпус и кор­пус

префектов, - попадая в которые, люди оста­ются их членами на протяжении всей

своей карь­еры, даже если переходят на работу в частный сектор. Источником

пополнения этих корпусов является прежде всего Национальная школа

ад­министрации (Ecole Nationale d' Administration) и в меньшей степени -

Политехническая школа (Ecole Polytechnique)

[16]. Эти люди оказывают значи­тельное влияние на политическую жизнь страны

и часто сами входят в состав правительственных кабинетов. Словом,

корпоративность, даже не без элементов кастовости, - характерная черта

французской госслужбы.