Формы сотрудничества федерального центра и субъектов федерации в практике рос. и зарубежных федераций.

1. Весьма значимой формой, непосредственно ориентирующей на сотрудничество, являются установленные конституционным законодательством предметы совместного ведения.
По самому смыслу этой формы взаимодействия те вопросы, которые отнесены к совместному ведению, не могут решаться в одностороннем порядке ни федеральными органами государственной власти, ни органами власти субъектов федерации. При нормальном состоянии федеративных отношений разработка и принятие решений даже по вопросам, относящимся к исключительному ведению федерального центра или субъекта федерации, могли бы осуществляться путем взаимодействия обеих сторон, хотя бы в форме предварительного информирования, консультаций, рекомендаций

2. Распространенной формой сотрудничества федерального центра и субъектов федерации является совместное выполнение экономических и социальных программ. Причем это могут быть как федеральные, так и региональные программы. В первом случае они, естественно, разрабатываются и принимаются на федеральном уровне, финансируются либо полностью либо частично за счет федерального бюджета, но основная ответственность за полномасштабную реализацию их несут, как правило, субъекты федерации. Что касается региональных программ, то разработка и осуществление их - это в основном функция субъектов федерации; участие в них федеральной власти, как правило, ограничивается частичным финансированием.
Сотрудничество федерального центра и субъектов федерации выражается, далее, в том, что центр устанавливает определенные социальные стандарты (нормы), в то время как ответственность за их соблюдение и совершенствование возлагается на членов федерации. - обеспечение по всей стране определенного минимального уровня «качества жизни», - творческая инициатива субъектов федерации, повышение этого уровня. - допустимой степени детализации федеральной властью общенациональных стандартов
стандарты в области охраны окружающей среды.

3. Регулярные встречи глав правительств федерации и ее субъектов, на которых обсуждаются и согласовываются мнения как по крупным, стратегическим проблемам развития страны, так и по острым вопросам текущей социально-экономической и политической жизни общества.
В Канаде это конференции и встречи с участием премьер-министра страны и премьеров провинций; двусторонние встречи премьер-министра Канады с премьерами провинций; многосторонние и двусторонние встречи министров и заместителей министров.
В Швейцарии наиболее важными механизмами координации деятельности федерального правительства и кантонов являются экспертные комиссии и процедура консультаций. Одной из распространенных форм взаимодействия федерального центра и субъектов федерации является предложение кантонам участвовать в федеральных программах. Большое число программ, которые предлагает федеральное правительство, основывается на условных федеральных грантах, при помощи которых федеральное правительство предлагает субсидии тем кантонам, которые готовы осуществлять федеральные программы.

Сотрудничество федерации и ее субъектов находится на высокой ступени развития в ФРГ. Их отношения характеризуются взаимной зависимостью. Одно из объяснений этому заключается в том, что Основной закон государства делит полномочия земель и федерального правительства таким образом, что ни одна из сторон не может действовать совершенно автономно. В то время как федеральная власть ответственна за основную массу законодательства, в компетенцию земель входит исполнение федерального законодательства. Ни одна крупная общенациональная задача не может быть решена без консенсуса Федерации и земель. Одной из особенностей германского федерализма считается возникновение буквально тысяч комитетов сотрудничества как по вертикали – между федерацией и землями, так и по горизонтали – между землями.
Своеобразная ситуация во взаимоотношениях федерального центра и субъектов федерации сложилась в Бельгии. Каждый из шести субъектов федерации – трех общин и трех регионов – обладает большой совокупностью исключительных полномочий, осуществление которых находится вне сферы федерального

контроля. Эта логика исключительных прерогатив, предотвратила иерархические отношения между федеральным правительством и правительствами субъектов федерации и во многом свела к минимуму напряженность в межправительственных отношениях. Соответственно связи при осуществлении политики устанавливаются путем убеждения и добровольного сотрудничества. Сотрудничество федеральной власти и субъектов федерации, а также субъектов федерации между собой осуществляется главным образом в вопросах, касающихся средств массовой коммуникации, инфраструктуры, транспорта, экономики и окружающей среды. Сотрудничество участников федеративных отношений принимает в Бельгии различные процедурные формы. Процедуры совместного решения включают, по меньшей мере, два правительства, каждое из которых принимает отдельное, но дополняющее решение, касающееся одного и того же вопроса политики. Процедуры участия подразумевают только одно формальное правительственное решение, в реализации которого другое правительство участвует через одностороннее или общее действие. В условиях федерализма в Бельгии создана довольно разветвленная сеть институтов сотрудничества федерального центра и субъектов федерации, а также субъектов федерации между собой. Одним из наиболее известных институтов межправительственного сотрудничества является Межправительственный Согласительный Комитет, созданный как форум на высшем уровне для принятия решений правительствами. В его состав входят федеральный премьер-министр и министры-президенты субъектов федерации, а также члены правительств обоих уровней. Особенность состава Комитета состоит в том, что он создается на паритетной основе: половина членов представляют федеральный уровень, другую половину составляют представители правительств субъектов федерации. На паритетных началах представлены также члены Комитета, говорящие по-французски и по-голландски. Председательствует в Комитете федеральный премьер-министр. Заседания Комитета проводятся приблизительно раз в месяц, в среднем 8 раз в году. Наряду с Межправительственным Согласительным Комитетом в качестве института сотрудничества в Бельгии используются и так называемые Межминистерские Конференции. Их общее число достигает шестнадцати. Каждая из них создается для специализированного обсуждения проблем, относящихся к конкретной сфере политики. Конференции состоят из представителей федерального правительства и правительств субъектов федерации, которые (представители) компетентны в конкретной области политики или в обсуждаемом вопросе. На заседаниях разрешается присутствовать другим министрам и экспертам для оказания помощи членам Конференции. Специализированный характер Конференций делает их главным институтом действительного и эффективного сотрудничества властей двух уровней в федерации. Конференции занимаются осуществлением соглашений о сотрудничестве и применяют процедуры сотрудничества. Как и Межправительственный Согласительный Комитет, Межминистерские Конференции не обладают принудительной силой, их решения не являются юридически обязательными. Все решения принимаются на основе консенсуса. В этом случае они имеют эффективную политическую ценность

В федеративной системе Австралии доминирующим игроком является правительство Содружества, в основном благодаря тому, что оно заняло (или захватило) основные сферы налогообложения – в частности, налог с продаж, налог на корпорации и подоходный налог. Правительства штатов очень зависят в своих доходах от предоставляемых федеральной властью общих грантов и грантов со специальной целью. Поэтому «некоторые межправительственные механизмы отражают грубую власть Содружества, например, ежегодные конференции финансовых премьеров, на которых федеральное правительство представляет штатам фискальный пакет по принципу «возьмите его или откажитесь».
Проблема сотрудничества в федеративном государстве рассматривалась в научной литературе и с учетом типов федерализма. Отмечалось, например, что федерализм дуального типа с отдельной юрисдикцией и конкурентным законодательством продемонстрировал огромную слабость и, прежде всего, относительно тех аспектов политики, которые нуждаются в глобальной ориентации и простираются за пределы территориальных границ. При федерализме дуального типа единственный инструмент, при помощи которого федеральное правительство может преодолеть сопротивление государств-членов федерации, – это финансовые стимулы.
В Канаде федеральное правительство имеет большую свободу действий, чтобы повлиять на осуществление политики на более низких этажах власти и, прежде всего, потому, что «исполнительный федерализм» создает пространство для регулярного взаимодействия между территориальными акторами и позволяет в определенной степени вести дискуссии и вырабатывать компромиссы. Различие с кооперативным федерализмом заключается здесь в недостатке у федерального правительства полномочий, которые можно было бы использовать в процессе переговоров, за исключением угрозы отказать в ресурсах.
Взаимоотношения федерального центра и субъектов федерации в России не сразу приобрели нужную определенность. Как отмечалось выше, период децентрализации власти и управления сменился периодом достаточно жесткой централизации.

Субъекты федерации в отличие от административно-территориальных образований в унитарном государстве активно участвуют в законодательном процессе.
Это участие принимает две формы. Во-первых, субъекты федерации имеют самые широкие законодательные полномочия по предметам своего ведения, и они сами вправе регулировать свой законодательный процесс. В условиях федерализма представляется совершенно недопустимым вторжение федерального центра в правотворчество по вопросам, относящимся к предметам исключительного ведения субъектов федерации.
Во-вторых, субъекты федерации принимают участие в законотворчестве и на федеральном уровне, когда речь идет о разработке и принятии законов по вопросам, относящимся к предметам совместного ведения, а также по другим предусмотренным законом вопросам. Так, согласно ст. 136 Конституции Российской Федерации, поправки к главам 3-8 Конституции вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации.

В Бельгийском сенате заседают представители коммун, но там не представлены регионы. Поэтому только коммуны участвуют в принятии решений на федеральном уровне путем обсуждения и голосования поправок к федеральной Конституции. Для одобрения поправок требуется большинство голосов так называемых «сенаторов коммун», назначаемых парламентами трех коммун из своего состава. Всего в Сенате работают 21 сенатор.
На практике распространенной институциональной формой взаимодействия федеральной власти и региональной властей обычно является представительство субъектов федерации в федеральных органах власти.
Например, представительство на основе квотного принципа в исполнительных органах власти или представительство во второй палате парламента. Верхняя палата общенационального парламента – Совет Федерации в России, Сенат в США, Бундесрат в ФРГ и др. - это не просто орган регионального представительства. Она призвана не противопоставлять, а учитывать и согласовывать общефедеральные и региональные интересы. Работая во второй палате, представители субъектов федерации участвуют в решении общефедеральных вопросов, в том числе и тех, которые относятся к исключительному ведению федерации, в принятии федеральных законов, в выборах и назначениях федеральных должностных лиц. На уровне законодательной власти известны и другие организационные формы сотрудничества - встречи председателей парламентов федерации и ее субъектов, а также консультации по законопроектам, которые предполагается внести в федеральный парламент.

Билет 24.

1.Система межбюджетных отношений в РФ.

Для РФ, встающий на путь создания демократической федеративной формы системы, проблема устойчивого и справедливого распределения и использования финансовых ресурсов федеральным центром и субъектами федерации является более чем актуальной. Это в одинаковой мере признается как отечественными, так и зарубежными аналитиками. Продолжительная неопределенность относительно вопросов налоговой политики и трансфертов доходов между различными уровнями правительства мешает инвестированию на местах, препятствует участию обосновавшихся в Москве банков и фирм и поощряет коррупцию со стороны местного правительства.

В России достаточно жесткая централизация в сфере межбюджетных отношений выражается трояко: 1) в распределении большей части регулирующих налогов в пользу федерального центра в противоречии с Бюджетным кодексом, предусматривающим наделение субъектов федерации 50% всех налоговых поступлений; 2) перечень собственных налогов субъектов федерации устанавливается не законами субъекта федерации, а федеральным законодательством; 3) даже ставки собственных налогов субъекты федерации не вправе устанавливать сами. Это делает за них федеральный центр. В этом нетрудно усмотреть определенное недоверие субъектам федерации. В этой сфере тоже не следует сторониться конкуренции. Ведь если субъекты федерации установят у себя на своей территории более высокие налоги, чем соседние или другие субъекты федерации, то произойдет отток капиталов и S федерации экономически просядет.

Учитывая переходный характер переживаемых Россией экономических и социальных процессов, очевидно неизбежен определенный период централизации финансовых ресурсов. В литературе отмечалось, что характерные для стран с развивающейся или переходной экономикой, в число которых входит и РФ, макроэкономическая нестабильность, требующая концентрации на федеральном уровне инструментов налоговой и бюджетной политики, высокая долговая нагрузка, зависимость от экспорта и внешнеэкономической конъюнктуры, традиции гос. патернализма и завышенные социальные ожидания, неразвитость гражданского общества ограничивают возможности для эффективной децентрализации бюджетных ресурсов. Проблема состоит в том, чтобы эта тенденция централизации, отвечающая определенным объективным условиям нынешнего этапа развития не была законсервирована и не превратилась в постоянно доминирующую. С усилением макроэкономической стабильности общества объективно станет необходимой относительная децентрализация в управлении финансовыми ресурсами.

В РФ частично налоговые базы федерального центра и субъектов разделены, и они собирают несовпадающие налоги; частично же они имеют по ряду налогов общие налоговые базы, с которых собирается по одному налогу, но затем в процентном отношении он делится между бюджетами разных уровней. Разделение налоговых доходов может осуществляться отдельно по каждому налогу с определением того, какая доля дохода по данному налогу принадлежит власти того или иного уровня: федеральному центру, субъекту федерации или местным органам власти.

Согласно действующему в настоящее время рос. законодательству, устанавливаемые в РФ налоги имеют статусы закрепленных доходных источников и регулирующих доходных источников. Доходы по первой группе налогов полностью или в твердо фиксированной доле на постоянной или долговременной основе поступают в соответствующий бюджет, за которым они закреплены.

Доходы по второй группе налогов, к которым относится налог на прибыль предприятий и организаций, подоходный налог с физических лиц, поступают в бюджет соответствующего уровня в виде процентных отчислений по ставкам, утвержденным в установленном порядке на очередной финансовый год. Так, в 2002 финансовом году все доходы от налога на добавленную стоимость поступали в гос. бюджет РФ, а например, доходы от налога на доходы физических лиц – в бюджет соответствующего региона. Доходы же от акцизов на этиловый спирт делятся поровну между федеральным бюджетом и консолидированным бюджетом субъектов федерации.

Отечественная налоговая система снижает степень стихийности в установлении налоговых ставок при одной и той же налоговой базе и уровень потенциальной напряженности во взаимоотношениях властей различного уровня, хотя и не исключает полностью противоречий общефедеральных, региональных и местных интересов, особенно при определении доли каждого уровня власти в конкретном виде налога. В связи с этим становиться очевидной целесообразность заимствования американского опыта.

Вместе с тем отечественная система межбюджетных отношений имеет собственные недостатки. В ст. 48 Бюджетного кодекса РФ записано, что при распределении налоговых доходов по уровням бюджетной системы налоговые доходы бюджетов субъектов РФ должны составлять не менее 50% от суммы доходов консолидированного бюджета РФ. Однако в 2001 г. федеральный центр изменил в свою пользу соотношение налоговых поступлений в федеральный бюджет и бюджеты субъектов РФ полностью забирая из регионов акцизы и НДС – самые значительные и легко собираемые поступления. Предусмотрено также, что в федеральную казну уходит и единый социальный налог, объединивший платежи в три фонда, пенсионный, занятости и обязательного медицинского страхования. В целом вместо прежнего деления налоговых поступлений в бюджеты федерации и ее субъектов по принципу 50:50 с 2001 года предложено иное соотношение: федеральная часть налоговых поступлений должна была составлять 70%, а региональная – только 30%. В результате этой политики бюджеты субъектов федерации теряют огромную часть поступлений.

Доля налогов, перечисляемых в фед. бюджет, увеличилась за последние 3 года на 15%, в то время как объем задач и функций, выполняемых властями S, отнюдь не уменьшился, а увеличился.

Негативные последствия новой бюджетной политики федерального центра представляются очевидными. При расширении прав в распоряжении финансовыми ресурсами Федю центру придется взять на себя и большую долю ответственности за решение экономических и социальных задач, в том числе и тех, с которыми с успехом могли бы справиться сами субъекты федерации. Учитывая численность населения и территориальные масштабы России, фед. центр будет просто не в состоянии решать такой объем задач, от чего пострадает население регионов.

Местные политические и финансово-экономические элиты субъектов федерации, естественно не ощутят на себе эти новшества в федеральной политике. Крайним окажется население. Но у региональных элит появляется весомый довод, чтобы сваливать все эти экономические неурядицы и бедственное положение широких слоев населения на федеральный центр.

Одним из вероятных последствий названных изменений в бюджетной политике федерального центра может явиться то, что регионы доноры превратятся в дотационные регионы, ибо в бюджете нет стимулов для саморазвития регионов. Снижение бюджетной обеспеченности субъектов РФ сыграет в их экономическом и социальном развитии такую же пагубную роль, какую играют высокие налоги на бизнес в снижении мотивации экономической деятельности.

Разумеется, присваивая львиную долю налоговых поступлений федеральный центр получает в руки мощный рычаг давления на субъекты федерации. Появляется возможность дифференцированного отношения к регионам, деление их на хорошие и плохие и соответственно выделение им средств из фонда финансовой поддержки регионов в зависимости от поведения регионального руководства, его согласия с политикой федеральной власти или критических высказываний в адрес этой власти.

По мнению некоторых зарубежных экспертов, заметной тенденцией межбюджетных отношений в различных странах за последние несколько десятилетий стала передача расходов и в меньшей степени полномочий по сбору и использованию доходов на нижестоящие уровни власти управления. Характерна в этом смысле ситуация, которая сложилась в пореформенный период в РФ. Он отличался неадекватным перераспределением ответственности за осуществление социальных расходов и полномочий по формированию доходов. Происходило дискриминационное перекладывание социальных обязательств фед. органов на региональный и местный уровни без необходимой передачи на места финансовых ресурсов.