Вопрос № 5. Наука муниципального права: понятие, источники, основные этапы развития.

Муниципальное право — не только отрасль россий­ского права, но также наука и учебная дисциплина.

Наука муниципального права— это совокупность теоре­тических представлений об общественных отношениях местного самоуправления.

Эта наука в России очень молода, однако, подобно отрасли права, весьма динамично развивается.

Наука не может существовать в отрыве от отрасли права и производна от нее, соответственно место науки муници­пального права в системе юридических наук во многом производно от значимости отрасли муниципального права в сис­теме отраслей российского права. Поэтому не удивительно, что основы науки муниципального права в России заложили ученые - конституционалисты.

За последние 10 лет вышло значительное число учебни­ков, учебных пособий, монографий, научных статей, посвя­щенных муниципальному праву. Во многом степень развития науки определяется и количеством диссертационных ис­следований в данной сфере, число которых постоянно росло в последние несколько лет.

Отличие науки муниципального права от отрасли вы­ражается в том, что правовая отрасль регулирует, а наука изучает соответствующие общественные отно­шения. Муниципальные отношения для отрасли права — предмет регулирования, а для науки — предмет познания.

Поскольку целью науки является познание, специфичны и методы науки, к которым относятся общенаучные (анализ, синтез, индукция, дедукция, функциональный, системный, метод моделирования и др.) и частные научные (сравнитель­но-правовой, конкретно-исторический и др.).

Не менее важное различие заключено в системе науки. В отличие от системы отрасли система науки муниципального права содержит такие разделы, как теория и история муни­ципального права, муниципальное право зарубежных стран, сравнительное муниципальное право.

К функциям науки муниципального права относятся прогностическая (наука позволяет прогнозировать с достаточ­но высокой степенью вероятности развитие муниципально-правовых отншений), идеологическая, воспитательная и др.

Источниками науки муниципального права являются научные статьи, монографии и т.п.

Муниципальное право как научная дисциплина является составной частью юридической науки. Муниципальное право - это новая отрасль научных; знаний, которая основывается на принципиально иных взглядах и идеях об организации власти на местах. Предметом изучения научной дисциплины муниципального права являются раскрытие сущности местного самоуправления, эволюция становления и развития местного самоуправления, организация и функционирование местного самоуправления как формы народовластия на современном этапе, проблемы правового регулирования местного самоуправления.

Научная дисциплина муниципального права - это совокупность знаний, идей, теорий о местном самоуправлении, о формах и практике его осуществления и правового регулирования.

Теоретическую базу муниципального права составляют общепризнанные ценности муниципальной демократии и муниципального управления, которые нашли свое отражение, в частности, в Европейской

хартии местного самоуправления, принятой Советом Европы 15 октября 1985 г.

Теоретическими источниками муниципального права как научной дисциплины являются также фундаментальные научные труды ученых и видных деятелей земского движения дореволюционной России.

Кроме научных трудов специалистов в области местного самоуправления, муниципального права, к источникам науки муниципального права относятся правовые акты, содержащие муниципально-правовые

нормы, и практика осуществления местного самоуправления в России и зарубежных странах как на современном этапе, так и в прошлом.

Место муниципального права в системе российского права

Муниципальное право — комплексная публичная от­расль права, что предполагает ее особое место в сис­теме отраслей российского права. Ни одна отрасль права не может существовать полностью автономно от дру­гих правовых отраслей, поскольку так или иначе одни и те же объекты становятся предметом правового регулирования различных отраслей с помощью их собственных методов ре­гулирования.

В наибольшей степени очевидна взаимосвязь между му­ниципальным и конституционным правом. Содержание норм муниципального права предопределяется конституци­онной системой, а местное самоуправление — одна из основных составляющих конституционного строя РФ. Связь между кон­ституционным и муниципальным правом проявляется двояко.

1. Как и другие отрасли права, муниципальное право стро­ится на основе норм конституционного права, развивает его положения в области местного самоуправления. Нормы кон­ституционного права являются для муниципального права исходными. Конституция РФ обладает верховенством и выс­шей юридической силой по отношению ко всем остальным нормативно-правовым актам, в том числе и муниципальным. Таким образом нормы муниципального права производны от норм конституционного права.

2. По предмету правового регулирования муниципальное право очень близко к конституционному, поскольку осуще­ствляет правовое регулирования народовластия. Системы конституционного и муниципального права имеют общее про­исхождение, строение и закономерности развития. Науки конституционного и муниципального права входят в одну научную специальность.

Муниципальное право связано и международным публичным правом: по вопросам местного самоуправ­ления принят целый ряд международных договоров, важнейшим из которых является Европейская Хартия мест­ного самоуправления. Роль этих договоров сводится к уста­новлению наиболее общих принципов, гарантий местного самоуправления. В каждом государстве местное самоуправ­ление имеет традиционные черты, поэтому не может быть абсолютно идентичным во всех странах. Как правило, между­народные договоры в области местного самоуправления при­нимаются в рамках какой-либо международной организации. Нормы международных договоров обладают высшей юри­дической силой по отношению к внутригосударственным нормативно-правовым актам, которые должны им соответ­ствовать. В случае если внутригосударственный норматив­но-правовой акт противоречит международному договору, применяются правила международного договора.

Муниципальное и гражданское право РФ взаимодей­ствуют в области правового регулирования муни­ципальной собственности, участия муниципального образования в гражданском обороте, товарообороте, прове­дении конкурсов на размещение муниципального заказа. При взаимодействии муниципального права с гражданским, фи­нансовым, земельным и некоторыми другими отраслями пра­ва нормы этих отраслей приобретают муниципально-правовые черты. При этом удельный вес этих «специальных» норм в муниципальном праве весьма значителен.

В дореволюционной России не произошло выделения муниципального права в самостоятельную отрасль права или научную дисциплину. Проблемы муниципальных отношений изучались в основном в рамках государственного или административного права.

В советское время местное самоуправление было фактически ликвидировано и заменено системой местных советов, которые являлись местными органами государственной власти. Однако не следует полностью отбрасывать изучение опыта функционирования этой системы, который получил отражение в юридической науке в период советского строительства. Среди видных теоретиков можно назвать таких ученых, как И.А. Азовкин, С.А. Авакьян, Г.В. Барабашев, А.А. Безуглов, В.И. Васильев, Ю.М. Козлов, Е.И. Козлова, А.Я. Слива, Ю.А. Тихомиров, К.Ф. Шеремет.

В настоящее время многие из них продолжают свои исследования в данной сфере и являются видными представителями в области муниципального права. В последние годы проблемы организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации активно изучают также Н.С. Бондарь, И.В. Выдрин, А.И. Коваленко, М.А. Краснов, О.Е. Кутафин, И.И. Овчинников, Н.А. Писарев, Н.В. Постовой, В.И. Фадеев, Е.С. Шугрина, B.C. Четвериков и др.

Вопрос № 6. Земское и городское самоуправление в дореволюционной России (1864 – 1918 гг.)

Согласно Положению о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. земское самоуправление вводилось лишь в 34 из 69 губерний (не было введено в Царстве Польском, Литве, Белоруссии, Сибири и Юго-Западном крае - Киевской, Подольской и Волынской губерниях). Данное Положение предусматривало наличие как распорядительных, так и исполнительных органов. К первым из них относились уездные и губернские земские собрания, ко вторым - уездные и губернские земские управы. Уездные и губернские земские собрания состояли из гласных, избираемых сроком на 3 года. Для выборов в собрания учреждались три курии (землевладельческая, городская и сельских сообществ), и вся система выборов носила название куриальной. По существу, в куриальной системе был заложен сословный ценз.

В соответствии с Положением о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. к ведению земств относилось: устройство и содержание местных путей сообщения, земская почта, земские школы, больницы, приюты и богадельни; развитие местной торговли и промышленности, народное продовольственное дело; ветеринарная служба и агрономическая служба, взаимное страхование; постройка церквей, тюрем и сумасшедших домов.

В отличие от земского самоуправления реформа городского самоуправления началась позднее, со вступлением в силу Городового положения 1870 г. При этом городское самоуправление создавалось во многом с учетом опыта деятельности земских учреждений. Отличительной особенностью городского самоуправления являлся его бессословный характер. Если при земских выборах предусматривался сословный ценз, то в городских выборах существовал имущественный ценз, поскольку разделить городское население по сословиям было практически невозможно. Правом избирать и быть избранными в городские думы были наделены владельцы недвижимости, купцы, обладатели торговых и промышленных заведений, лица, платившие городские сборы.

Земское самоуправление и городское самоуправление, конечно же, имели весьма значительные отличия, однако было и много сходного. Предметы ведения городского самоуправления были во многом сходны с предметами ведения земского самоуправления (за исключением почты, земледельческих дел и т.п.).

Последний этап местного самоуправления в дореволюционной России осуществлялся на основании Положения о земских учреждениях 1890 г. и Городского положения 1892 г. Реформа преследовала, в том числе и цель устранения тех недостатков, которые выявила практика земского и городского самоуправления. Основой для изменения Положений о земском и городском самоуправлении во многом стала государственная теория самоуправления, о которой говорилось выше. В результате в земстве было увеличено значение сословного начала. Органы самоуправления попали под контроль правительственных чиновников с точки зрения не только законности своей деятельности, но и целесообразности тех или иных действий по осуществлению своих функций.

Органами губернского земства являлись губернское земское собрание и губернская земская управа.

Земские учреждения уезда включали: земское собрание и земскую управу с учреждениями при ней. Земское собрание уезда состояло из земских гласных, а также членов по должности (председателя управления государственным имуществом, городского головы уездного города и др.).

Для осуществления своих функций земским органам было предоставлено право облагать население денежными сборами, а также вводить в некоторых случаях натуральные повинности (например, по содержанию дорог, по препровождению арестантов, по снабжению квартирами уездной полиции и др.). Земские сборы устанавливались с недвижимого имущества, с документов на право торговли, с проезжающих по земским дорожным сооружениям.

Согласно Положению о земских учреждениях (1890 г.) и Городовому положению (1892 г.) выборные лица, занимающие должности в коллегиальных органах земского и городского самоуправления, считались состоящими на государственной службе.

Органы городского самоуправления включали городскую Думу под председательством городского головы и городскую управу.

За земским и городским самоуправлением существовал весьма жесткий государственный правительственный надзор, который осуществлялся губернатором.

Вопрос № 7. Организация местной власти в Советский период (1918 – 1990 гг.)

С первых дней своего существования Советы депутатов стремились либо сменить органы местного самоуправления, либо поставить их под свой контроль. Постепенно Советы депутатов сменяли на местах органы земского и городского самоуправления. Конституция РСФСР 1918 г. установила принцип единства Советов как органов государственной власти с жесткой подчиненностью нижестоящих органов вышестоящим.

В советское время одним из основных принципов организации и деятельности всех звеньев Советов являлся принцип демократического централизма. Этот принцип был положен в основу объединения всех Советов в одну систему. Принцип демократического централизма отражался и в конституциях советского периода, и в законах, регламентирующих организацию деятельности отдельных звеньев Советов. Это Закон о поселковых, сельских Советах народных депутатов РСФСР (1968 г.); Закон о городском, районном в городе Совете народных депутатов РСФСР (1971 г.); Закон о краевом, областном Совете народных депутатов (1980 г.).

В целом местное самоуправление стало рассматриваться как институт, свойственный исключительно буржуазной демократии. Только в начале 60-х гг. XX в. постепенно вновь стали развиваться исследования о местном территориальном самоуправлении. Снова проблема правового статуса местных органов власти была поднята в период подготовки и обсуждения проекта Конституции СССР 1977 г. Итогом стало закрепление в Конституции положения о наличии в Советском Союзе системы местных органов государственной власти, в принципиальном плане не отличающегося от ранее действовавшего конституционного положения.