Студопедия

КАТЕГОРИИ:

АстрономияБиологияГеографияДругие языкиДругоеИнформатикаИсторияКультураЛитератураЛогикаМатематикаМедицинаМеханикаОбразованиеОхрана трудаПедагогикаПолитикаПравоПсихологияРиторикаСоциологияСпортСтроительствоТехнологияФизикаФилософияФинансыХимияЧерчениеЭкологияЭкономикаЭлектроника


Французский регионализм и его роль в реализации принципа народовластия




 

Местное управление является весьма специфической частью государственного механизма, обладающей значительным своеобразием и самостоятельностью. Это объясняется тем, что местные советы представляют собой практически единственный центр власти вне рамок национального парламента, обладающий легитимностью, базирующейся на выборах и народном волеизъявлении. Эта самостоятельность, однако, имеет несколько иную природу, чем при автономии, поскольку местные представительные органы чаще всего не обладают собственными законодательными полномочиями и действуют на основе и в рамках законов, принимаемых вышестоящими представительными органами. Как следствие, система местного самоуправления может рассматриваться как важный механизм реализации народного суверенитета.

Но, с другой стороны, степень реальной самостоятельности местных органов не следует преувеличивать. Ведь закрепление за ними тех или иных полномочий на практике зачастую является лишь результатом разграничения компетенции между центром и местами в рамках единого государственного механизма. Местные органы не обладают так называемой «компетенцией устанавливать свою компетенцию», то есть не могут самостоятельно определять круг своих полномочий, который устанавливается вышестоящими органами, а также судами. Не случайно поэтому во многих современных работах по местному управлению традиционная трактовка местных самоуправляющихся общин в духе естественно-правовой доктрины все чаще заменяется тезисом о производности местного управления от государственной власти. Французские юристы предпочитают не противопоставлять эти понятия, а использовать интегрированное понятие «регионализм».[1]

Современная французская наука рассматривает местное управление, как правило, сквозь призму таких понятий, как «деконцентрация» и «децентрализация». В общем виде различие между ними заключается в том, что деконцентрация представляет собой передачу полномочий назначаемым из центра на места чиновникам, а также дробление властей одного уровня, в то время как децентрализация выражается в передаче центром отдельных властных полномочий местным органам.

Так, известный специалист по вопросам управления Ж. Ведель под деконцентрацией понимает «организационную технику, которая состоит в передаче важных прав по принятию решений представителям центральной власти, поставленным во главе различных административных округов или государственных служб».[2] Характерно, что речь идет о «значительных властных полномочиях», а не только о так называемых «управленческих полномочиях» (то есть полномочиях по управлению), причем не обо всех полномочиях, а об их части. Стало быть некоторые полномочия остаются в руках государства, его центрального аппарата. К тому же полномочия передаются именно государственным служащим – представителям центральной власти.

Деконцентрация возникает, если внутри организации, представленной единым юридическим лицом (в нашем случае это – французское государство), начинают развиваться и усложняться отношения. Французские исследователи обычно различают «вертикальную» и «горизонтальную» деконцентрацию.[3] В рамках «вертикальной» деконцентрации все полномочия по представительству интересов центральных властей на местах передаются одному государственному чиновнику, в результате чего деконцентрация в центре порой обращается концентрацией на местах. «Горизонтальная» деконцентрация выражается в существовании на местном уровне как бы нескольких «центров власти» с распределением обязанностей по отраслевому принципу.

В современном виде система деконцентрации уточнена законом от 6 февраля 1992 г.: к центральному аппарату отходят «задачи общенационального масштаба и характера, осуществление которых по закону не может быть делегировано на территориальный уровень; остальные задачи и прежде всего – связанные с отношениями между государством и административно-территориальными единицами, поручаются местным (деконцентрированным) службам». Как было предусмотрено законом, декретом от 1 июля 1992 г. была утверждена «Хартия деконцентрации».[4]

Итак, иерархическое подчинение вышестоящей власти звена административной власти, физически, географически удаленной от центра, есть признак деконцентрации власти. Децентрализация, напротив, «состоит в передаче прав на принятие решений органам, которые не находятся в иерархическом подчинении центральным органам власти и которые большей частью избираются гражданами».[5] Обоснование необходимости децентрализации, по мнению Ж. Веделя, носит двоякий характер. Во-первых, «децентрализация, передавая непосредственно в руки заинтересованных лиц управление делами, имеет достоинства демократического характера», причем демократизм «гораздо более реален в местных масштабах, нежели в общенациональном». Во-вторых, «децентрализованное управление, если только для этого обеспечены необходимые средства и условия, является гораздо менее тяжеловесным и гораздо более практичным, чем централизованное управление».[6]

Децентрализация юридического лица может быть более или менее полной, более или менее законченной. Наиболее полной является территориальная децентрализация, поскольку соответствующие представительные органы – выборные. Для достижения подлинной децентрализации необходимо соблюдение двух условий: во первых, необходимо, чтобы Конституция или закон признали наличие общественных интересов, независимых от тех, которые обеспечиваются государством, и относящихся к ведению данной территории (например, именно в этом заключается смысл фразы: «Муниципальный совет управляет делами коммуны посредством принятия своих решений» в законе от 2 марта 1982 г.); во вторых необходимо также, чтобы эти специфические интересы обеспечивались решениями и средствами, независимыми от центральной власти. Это означает, что органы, принимающие соответствующие решения, должны располагать определенной независимостью от государственных органов. В противном случае это будет не децентрализация, но деконцентрация.

Деконцентрация и децентрализация имеют ряд общих признаков, являясь «двумя различными видами перемещения властных полномочий из центра на места». В то же время между ними имеются и существенные различия. «Деконцентрация – это лишь техника управления, которая сама по себе не равнозначна развитию демократии, поскольку сохраняет всю администрацию в распоряжении центральной власти или ее представителей».[7] При деконцентрации, хотя «те и другие подчинены одному и тому же лицу, то есть государству, министр как представитель государства вправе делегировать часть своих полномочий префектам – представителям государства на местах», что является «лишь способом организации властвования внутри государства». При децентрализации происходит отчуждение полномочий государства как юридического лица «в пользу другого юридического лица, каковым является местный управленческий коллектив». В то же время децентрализация отнюдь не равнозначна федерализму. Если децентрализация «ведет к возникновению публичных юридических лиц, иных, нежели государство, то эти публичные юридические лица имеют чисто административный характер и совершенно не располагают законодательной или судебной властью».[8] Таким образом, если система регионализма во Франции опирается как на практику деконцентрации, так и децентрализации, то в качестве способа реализации прямого народовластия можно рассматривать только децентрализацию.

Система регионализма в унитарной Франции обладает довольно сложной административно-территориальной структурой. Традиционно в качестве ее составных частей выступают (снизу вверх): коммуна, кантон, округ, департамент и регион. Каждый из этих пяти типов территориальных образований входит в систему деконцентрации. Но два из этих пяти – кантон и округ – по сути дела не обладают органами общей администрации и, скорее, выступают как территориальные пределы деятельности некоторых специальных административных органов. Таким образом, система децентрализации опирается лишь на три типа образований – коммуна, департамент и регион.

Коммуну считают территориальной единицей, имеющей глубокие исторические корни, ибо она возникла из церковных приходов и крупных сел (перераставших в городки и города), однако ей потребовалось немало лет и веков для завоевания своего нынешнего положения и самостоятельности.[9]

Каждая коммуна имеет свое название, территорию, население. Большинство коммун носят старинные, исторические названия. Изменение последних возможно в двух случаях: если меняются границы территории или сливаются две или несколько коммун и если к старому названию прибавляется новое из коммерческих (туристических) соображений. Территориальные границы коммун установлены государством и могут подвергаться лишь незначительным корректировкам в соответствии с особой процедурой. Численность населения коммуны устанавливается декретом, который публикуется после переписи. Численность населения имеет важные административные последствия: в зависимости от него государство устанавливает для данной коммуны те или иные дотации, определяет их размер, нормы, регулирующие выборы муниципального совета, число муниципальных советников.

Хотя долго считалось, что французские коммуны созданы по одному образцу, сейчас это не соответствует действительности. Вот уже несколько десятилетий, как были введены определенные статусные различия между коммунами в зависимости от их размеров и численности населения, прежде всего – в деле муниципальных выборов. Начиная с 1964 г. коммуны, насчитывающие 30 000 жителей и более, избирают свои советы по мажоритарной системе на основе отдельных коалиционных списков кандидатов (без права изменения списков по желанию избирателей), в то время как в небольших коммунах разрешается вносить изменения в списки во время голосования. Это положение привело к устранению из муниципальных ассамблей потенциальной оппозиции и, стало быть, – к ослаблению в них политической борьбы на срок действия их мандата. Закон от 31 декабря 1982 г. перевел на особый статус 3 самых крупных города Франции: Париж, Лион и Тулузу, а по закону от 6 февраля 1992 г. были введены новые правила поведения (новый регламент) для коммун с населением 3 500 жителей и больше, а также для коммун с меньшим числом жителей.

До принятия закона от 2 марта 1982 г., регламентировавшего современную практику децентрализации, коммуна была наиболее децентрализованным органом из числа административно-территориальных единиц. Она располагает и всегда располагала ассамблеей с правом принятия решений, избираемой прямым всеобщим голосованием: муниципальным советом. Она всегда имела и по прежнему имеет «орган» исполнительной власти – мэра, избираемого муниципальным советом из числа членов последнего. Никто никогда не оспаривал, что существуют специфические коммунальные проблемы, которые не могут решаться государством, а только – на самой территории ее выборными органами, которые ближе к населению.

Закон 1982 г. установил идентичные нормы для департамента и региона (до 2 марта этого года исполнительная власть в них была представлена, соответственно, департаментским и региональным префектом). До 1982 г. тот факт, что исполнительная власть департамента была не выборной, не лишал департамент его статуса децентрализованной территории, но значительно сокращает потенциал прямого народовластия.

Регион как самоуправляющийся коллектив и децентрализованная административно-территориальная единицы имеет особое значение. Во Франции существует 22 региона, которые сильно различаются по численности населения и территории. Несмотря на то, что границы и названия нынешних регионов имеют историческое происхождение и восходят в прежним провинциям, регион, в отличие от коммуны и департамента, является новообразованием: он образован законом от 1972 г. со статусом территориальной государственной организации, а исполнительная власть в нем передана региональному префекту.

Следует учесть, что действующая Конституция 1958 г., вслед за Конституцией 1946 г., первоначально закрепляла статус лишь коммун, департаментов и заморских территорий. Но ст. 72 Конституции 1958 г. разрешает законодательным органам образовывать новые виды административно-территориальных единиц, в дополнение к уже существующим. Это сказано одной простой фразой: «Любая другая административно-территориальная единица может быть образована принятием специального закона».[10] Стало быть, регион должен получить самостоятельность – атрибут, необходимый для получения статуса децентрализованной территории. Ведь регион должен быть самоуправляемым, как и любая административно-территориальная единица, согласно ст. 72 Конституции. Соответствующая реформа прошла в три этапа. Закон от 2 марта 1982 г. установил, что «регионы являются административно-территориальными единицами».[11] В соответствии с этим Законом главным назначением региона является обеспечение экономического, социального, культурного и научного развития, развитие здравоохранения и принятие необходимых мер по обустройству территорий и защите самобытности каждого региона. Практически, именно регион стал той главной территориальной единицей, в рамках которой осуществляются важнейшие экономические и социальные программы развития. Регионы получили право обладать собственным бюджетом, разрабатывать собственные планы экономического и социального развития, обустройства территории и развития инфраструктуры. Особенно важными полномочиями регион был наделен в таких сферах, как проблема занятости, профессиональной подготовки, жилищного строительства и некоторых других. Заботясь о развитии культуры, регион может создавать собственные художественные учебные заведения, содержать региональные оркестры и театральные группы, оказывать помощь в проведении научных изысканий. Закон 1982 г. впервые разрешил французским территориальным коллективам в лице регионов вступать в отношения с аналогичными коллективами соседних зарубежных государств.

С учетом резкого увеличение конституционной роли регионов Закон от 10 июля 1985 г. установил для выборов в региональный совет прямое всеобщее голосование и определил число советников от каждого региона (всего на тот период 1 840). Наконец, 16 марта 1986 г. регионы были окончательно преобразованы в децентрализованные (самоуправляющиеся) территории.[12] С этого числа региональный совет стал органом с правом принятия решений, а председатель этого совета стал главой региональной исполнительной власти. В соответствии с Конституционным законом 2003 г. регионы названы в числе территориальных коллективов Республики, которые «свободно управляются выборными советами и обладают регламентарной властью при осуществлении своей компетенции».[13]

Всю деятельность региона надлежит осуществлять в рамках соответствующего национального законодательства. Она не должна противоречить в целом политике Правительства, наносить ущерб ни государственному единству, ни территориальной целостности. С созданием регионов были уточнены и его взаимоотношения с территориальными коллективами двух других уровней. В частности, обращает на себя внимание закрепленная в Законе недопустимость установления иерархических отношений подчинения между территориальными коллективами различного уровня.


[1] Серебреников В.П. Конституционное право Франции. – Мн., 1976. – С. 190-199.

[2] Ведель Ж. Административное право Франции. – М., 1973. – С. 392.

[3] Структура и функции местных коллективов во Франции / Российско-Французская серия. Информационные материалы. № 14. – М., 1993. – С. 6-7.

[4] Структура и функции местных коллективов во Франции / Российско-Французская серия. Информационные материалы. № 14. – М., 1993. – С. 8-9.

[5] Там же.

[6] Ведель Ж. Административное право Франции. – М., 1973. – С. 392, 397.

[7] Ведель Ж. Административное право Франции. – М., 1973. – С. 393.

[8] Серебреников В.П. Конституционное право Франции. – Мн., 1976. – С. 198.

[9] Серебреников В.П. Конституционное право Франции. – Мн., 1976. – С. 199-204.

[10] Конституция Французской республики от 4 октября 1958 г // Конституции зарубежных государств / Сост. В.В. Маклаков. – М., 2006. – С. 71.

[11] Структура и функции местных коллективов во Франции / Российско-Французская серия. Информационные материалы. № 14. – М., 1993. – С. 30.

[12] Структура и функции местных коллективов во Франции / Российско-Французская серия. Информационные материалы. № 14. – М., 1993. – С. 30.

[13] Конституция Французской республики от 4 октября 1958 г // Конституции зарубежных государств / Сост. В.В. Маклаков. – М., 2006. – С. 71.


Поделиться:

Дата добавления: 2015-08-05; просмотров: 76; Мы поможем в написании вашей работы!; Нарушение авторских прав


<== предыдущая лекция | следующая лекция ==>
нұсқа | Языковой материал
lektsii.com - Лекции.Ком - 2014-2024 год. (0.006 сек.) Все материалы представленные на сайте исключительно с целью ознакомления читателями и не преследуют коммерческих целей или нарушение авторских прав
Главная страница Случайная страница Контакты