Глава X. ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 5 страница

В случае прекращения деятельности политической партии в связи с ее ликвидацией или реорганизацией деятельность ее фракции в представительном органе муниципального образования, а также членство депутатов в этой фракции прекращается со дня внесения в Единый государственный реестр юридических лиц соответствующей записи.

Депутат, избранный в составе списка кандидатов, выдвинутого политической партией (ее региональным отделением или иным структурным подразделением), не вправе выйти из фракции, в которой он состоит. Указанный депутат может быть членом только той политической партии, в составе списка кандидатов которой он был избран.

Депутат, избранный по одномандатному или многомандатному избирательному округу и входящий во фракцию, или депутат, избранный в составе списка кандидатов политической партии и входящий во фракцию, может быть членом только той политической партии, во фракцию которой он входит.

Депутат, избранный в составе списка кандидатов политической партии и вступивший в политическую партию, которая имеет свою фракцию в представительном органе муниципального образования, входит в данную фракцию и не вправе выйти из нее.

Несоблюдение указанных требований влечет за собой прекращение депутатских полномочий.

Помечать эту законодательную новеллу знаком "плюс" или "минус" рано. Надо посмотреть, как она скажется на практике. Главная опасность состоит в том, что деловое решение конкретных муниципальных дел может быть подменено политическими дискуссиями и словесными баталиями.

В последнее время эта формализованная внутренняя структура представительных органов дополнялась в некоторых муниципальных образованиях "информационными" формированиями, расширяющими коллегиальные начала работы этих органов и укрепляющими их связи с населением. Например, при Думе города Новоуральска (Свердловская область) создан совет общественных организаций в целях привлечения этих организаций к обсуждению и решению городских проблем. Совет участвует в формировании и реализации плана социально-экономического развития города, в разработке проектов решений (постановлений) городской Думы, в установлении диалога между обществом и властью, повышении общественной активности горожан. Совет представляет интересы общественности города, вносит предложения по проектам целевых программ в план социально-экономического развития города, изучает мнения общественности о наиболее важных проблемах города и деятельности органов местного самоуправления, координирует и объединяет общественные организации города в обсуждении стратегического плана развития города Новоуральска.

4.3. Компетенция представительного органа

Сравнивая регулирование организации и деятельности представительных органов Федеральным законом N 154-ФЗ и Федеральным законом N 131-ФЗ, можно сделать вывод о том, что Закон N 131-ФЗ повышает роль этих органов в системе органов местного самоуправления, укрепляя таким образом демократические начала муниципальной власти. Существенное значение в этом плане имеет расширение компетенции представительных органов, прежде всего их исключительной компетенции, т.е. компетенции, которая не может принадлежать в силу Закона другим органам местного самоуправления.

Правда, в перечне исключительных полномочий представительных органов, установленных ч. 10 ст. 35 Федерального закона N 131-ФЗ, нет пункта, содержавшегося в ст. 15 прежнего Закона, которая регламентировала статус представительных органов, о том, что представительный орган принимает общеобязательные решения по предметам ведения муниципального образования, предусмотренным уставом муниципального образования. Аналогичная норма содержится в другой статье нового Закона - в ст. 43, устанавливающей, что представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъектов Федерации и уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования.

Перечень вопросов исключительной компетенции дополнен принятием устава муниципального образования и внесением в него изменений; определением порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений; определением порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества; определением порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления, принятием решения об удалении главы муниципального образования в отставку.

Если прежний Закон устанавливал шесть исключительных полномочий представительных органов, новый Закон определяет десять таких полномочий (включая упомянутое право принятия решений, устанавливающих обязательные для всеобщего исполнения правила). Эти десять полномочий - самые важные, определяющие функциональную характеристику представительных органов в главных чертах. Кроме них, в ряде статей Закона называются другие полномочия, которые тоже могут осуществляться только представительными органами. Выше назывались полномочия этих органов, связанные с определением порядка непосредственного осуществления населением местного самоуправления. В статьях Закона, посвященных экономической основе местного самоуправления, устанавливаются полномочия представительных органов по установлению условий и порядка приватизации муниципального имущества (ч. 3 ст. 51), установлению порядка формирования, размещения и исполнения муниципального заказа (ч. 3 ст. 54), определению порядка привлечения заемных средств, в том числе за счет выпуска ценных бумаг (ст. 64), и др.

Федеральный закон N 154-ФЗ предусматривал возможность определения полномочий представительных органов, кроме тех, которые закреплялись в самом этом Законе, уставами муниципальных образований. Закон N 131-ФЗ говорит о том, что "иные полномочия" закрепляются не только в уставах муниципальных образований, но и в конституциях (уставах) и законах субъектов Федерации, а также федеральных законах. Таким образом, возможности самих муниципальных образований в распределении сфер деятельности представительных и других органов ограничиваются, вместе с тем появляются региональные и федеральные правовые гарантии расширения (не сужения) полномочий представительных органов и тем самым укрепления демократических основ решения вопросов местного значения.

Например, в соответствии со ст. 20, 24 и 32 нового Градостроительного кодекса схема территориального планирования муниципального района утверждается представительным органом муниципального района; генеральные планы поселения и городского округа, а также правила землепользования и застройки утверждаются представительными органами соответствующих муниципальных образований.

Что касается роли уставов муниципальных образований в определении компетенции представительных органов, в уставах разных муниципальных образований эта компетенция определяется по-разному. В одних уставах эта компетенция регламентируется шире и подробнее, чем в других. Причем общая тенденция состоит в расширении круга деятельности представительных органов. В этом отношении характерны Устав Волосовского муниципального района Ленинградской области, утвержденный 26 ноября 2007 г., и Устав Ипатовского муниципального района Ставропольского края, принятый 27 октября 2009 г.

В дополнение к исключительным полномочиям, установленным Федеральным законом N 131-ФЗ, Волосовский устав относит к полномочиям представительного органа муниципального района:

принятие решения о проведении местного референдума;

определение порядка назначения и проведения конференции граждан муниципального района;

определение порядка назначения и проведения опроса граждан муниципального района;

определение порядка организации и проведения публичных слушаний по проекту планировки территории и проекту межевания территории;

определение срока проведения публичных слушаний со дня оповещения жителей муниципального образования о времени и месте проведения до дня опубликования заключения о результатах публичных слушаний;

принятие решений, связанных с изменением границ муниципального района, а также с преобразованием муниципального района;

утверждение порядка использования муниципальных символов;

утверждение структуры администрации по представлению главы администрации;

утверждение положения об администрации муниципального района;

утверждение условий трудового договора (контракта) для главы администрации;

установление порядка проведения конкурса на замещение должности главы администрации в соответствии с действующим законодательством;

принятие решения о присвоении органам местного самоуправления муниципального района статуса юридического лица;

осуществление права законодательной инициативы в Законодательном собрании Ленинградской области;

определение направлений использования капитальных вложений;

установление в соответствии с законодательством цен и тарифов на товары и услуги, производимые и оказываемые муниципальными предприятиями;

определение в соответствии с законодательством условий приобретения и продажи, создания, преобразования объектов муниципальной собственности; утверждение перечня объектов муниципальной собственности, приобретение, создание и преобразование которых требуют согласия совета депутатов;

утверждение схем территориального планирования муниципального района;

утверждение подготовленной на основе схемы территориального планирования муниципального района документации по планировке территории;

установление порядка определения размера арендной платы за пользование нежилыми помещениями, движимым и недвижимым имуществом, порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в муниципальной собственности;

принятие решения о резервировании и изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах муниципального района для муниципальных нужд;

утверждение местных нормативов градостроительного проектирования межселенных территорий;

установление правил проведения открытого конкурса по размещению муниципального заказа, финансируемого за счет местного бюджета муниципального района, на выполнение работ (оказание услуг), внесение в них изменений и дополнений;

определение порядка привлечения заемных средств, в том числе выпуска муниципальных ценных бумаг;

принятие решений о целях, формах, суммах долгосрочных заимствований, выпуске местных займов, лотерей;

принятие решения об определении целей, условий и порядка деятельности муниципальных предприятий и учреждений;

заслушивание отчетов руководителей муниципальных предприятий и учреждений;

принятие решений о создании некоммерческих организаций в форме автономных некоммерческих организаций и фондов;

определение условий и порядка приватизации муниципальных предприятий и муниципального имущества;

установление в соответствии с законодательством порядка передачи и продажи муниципального жилья в собственность граждан и организаций, сдачи муниципального жилья в аренду;

установление в соответствии с законодательством правил торговли и обслуживания населения на территории муниципального района;

установление в соответствии с законодательством порядка и условий создания или преобразования предприятий или иных объектов рыночной инфраструктуры, размещения их на территории муниципального района;

определение в соответствии с законодательством льгот и преимуществ, в том числе налоговых, в целях стимулирования отдельных видов деятельности;

определение в соответствии с законодательством правил пользования природными ресурсами, вынесение решений о приостановлении строительства или эксплуатации объектов в случае нарушения экологических, санитарных, строительных норм на территории муниципального района;

объявление природных и иных объектов местного значения, представляющих собой экологическую, историческую или научную ценность, памятниками природы, истории и культуры, определение правил их охраны и использования;

принятие в соответствии с законодательством решений, устанавливающих административную ответственность;

учреждение собственных средств массовой информации;

предъявление в случаях, предусмотренных законодательством, в суд или арбитражный суд требований о признании недействительными актов органов государственного управления, предприятий, учреждений, организаций;

утверждение распределения дотаций из районного фонда финансовой поддержки поселений;

осуществление иных полномочий, отнесенных к ведению совета депутатов федеральным законодательством, законодательством Ленинградской области, настоящим Уставом, а также регламентом совета депутатов;

рассматривает иные вопросы, отнесенные законодательством к его ведению.

Совет депутатов может рассматривать и решать по представлению главы местной администрации вопросы, отнесенные к ее ведению.

Устав Ипатовского муниципального района определяет, что к полномочиям муниципального представительного органа (Совета) относится:

принятие решения о проведении местного референдума;

назначение в соответствии с настоящим Уставом публичных слушаний и опросов граждан, а также определение порядка проведения таких опросов;

назначение и определение порядка проведения собраний и конференций граждан;

принятие предусмотренных настоящим Уставом решений, связанных с изменением границ муниципального района, а также с преобразованием муниципального района;

утверждение структуры и положения об администрации муниципального района по представлению главы администрации муниципального района;

утверждение условий контракта для главы администрации муниципального района (в части, касающейся осуществления полномочий по вопросам местного значения), порядка проведения конкурса на замещение должности главы администрации муниципального района, а также общего числа членов конкурсной комиссии;

осуществление права законодательной инициативы в Государственной Думе Ставропольского края;

определение порядка приватизации муниципального имущества в соответствии с федеральным законодательством;

определение в соответствии с земельным законодательством порядка предоставления и изъятия земельных участков;

определение порядка формирования, обеспечения размещения, исполнения и контроля за исполнением муниципального заказа в соответствии с Федеральным законом "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд";

установление порядка привлечения заемных средств;

установление официальных символов муниципального района и порядка их официального использования;

определение порядка рассмотрения и выполнения наказов избирателей;

определение порядка выступления граждан с правотворческой инициативой;

правовое регулирование вопросов муниципальной службы в органах местного самоуправления муниципального района в пределах своей компетенции;

определение порядка планирования приватизации муниципального имущества, принятие прогнозного плана (программы) приватизации муниципального имущества, контроль за приватизацией муниципального имущества;

предоставление в пределах своей компетенции налоговых и иных льгот некоммерческим организациям, действующим на территории муниципального района;

определение размера части прибыли муниципальных предприятий, остающейся после уплаты налогов и сборов и осуществления иных обязательных платежей, подлежащей зачислению в бюджет муниципального района;

принятие Регламента Совета муниципального района, внесение в него изменений и дополнений;

образование, избрание и упразднение комитетов и комиссий Совета муниципального района, изменение их состава, заслушивание отчетов об их работе;

принятие решения о досрочном прекращении полномочий Совета муниципального района в порядке самороспуска;

принятие решений по протестам и представлениям прокурора на решения Совета муниципального района;

отмена решений Совета муниципального района, признанных не соответствующими законодательству Российской Федерации, Ставропольского края и настоящему Уставу;

осуществление контроля за исполнением решений, принятых Советом муниципального района;

толкование Устава муниципального района, иных решений Совета муниципального района;

утверждение положения об оплате труда выборных должностных лиц, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, и муниципальных служащих муниципальной службы органов местного самоуправления муниципального района, а также положения об оплате труда работников, не замещающих муниципальные должности муниципальной службы и исполняющих обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления муниципального района;

определение порядка проведения конкурса на замещение должности муниципальной службы, общего числа членов конкурсной комиссии в муниципальном районе и порядка ее формирования;

установление размера должностного оклада, а также размера ежемесячных и иных дополнительных выплат и порядка их осуществления в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством Ставропольского края;

утверждение положения о бюджетном процессе муниципального района;

определение порядка опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов органов местного самоуправления муниципального района;

осуществление иных полномочий, отнесенных к ведению Совета муниципального района федеральным законодательством, законодательством Ставропольского края, настоящим Уставом.

Отметим, что данные перечни - открытые. Более того, в Уставе Волосовского муниципального района записано, что представительный орган может рассматривать и решать по представлению главы местной администрации вопросы, отнесенные к ее ведению. Не слишком ли размашистый стиль для такого документа, как Устав муниципального образования, и не слишком ли размыты полномочия между представительным и исполнительно-распорядительным органом?

В функциональном отношении представительные органы - это органы прежде всего нормотворческие. Их роль не может не возрасти в связи с общим перераспределением регулирующих полномочий в сфере местного самоуправления и переходом ряда таких полномочий с регионального на местный уровень. Это тем более так, что нормотворчество является, по сути, монопольной функцией представительных органов. Из этого согласно Федеральному закону N 131-ФЗ не следует, что представительные органы не могут принимать акты исполнительно-распорядительного характера. В пункте 2 ч. 1 ст. 43 этого Закона записано, что в систему муниципальных правовых актов входят нормативные и иные правовые акты представительных органов. Накопленный опыт деятельности представительных органов показал, например, полезность закрепления за ними права утверждать перечень объектов муниципальной собственности, отчуждение которых может осуществляться только с согласия представительного органа. При всем том деятельность представительного органа остается по преимуществу нормотворческой. Здесь не может быть никакой аналогии с конституционной формулой советского периода, носившей не столько практический, сколько идеологический характер, о том, что Совет может решить любой вопрос, отнесенный к ведению данного уровня государственного механизма. Нагрузка представительного органа в правовом выражении может быть различной. Причем, как показывает пример Волосовского и Ипатовского районов, перечисленные полномочия их представительных органов, по крайней мере в части своей, могут быть выполнены местной администрацией. Влияние представительного органа на администрацию не станет слабее, если освобожденное время он потратит на контроль за деятельностью администрации.

В разных условиях, при неодинаковом соотношении сил местных элит такие различия вполне объяснимы и неизбежны. Однако при всех условиях круг вопросов исполнительно-распорядительного характера, решаемых представительными органами, должен строго очерчиваться законом или уставом муниципального образования, которые достигнут цели, если будут исходить из институционального разграничения нормотворческой и исполнительно-распорядительной деятельности.

В научной литературе нет единства мнений по вопросу о том, действует ли на муниципальном уровне принцип разделения властей или нет. Одни авторы отрицают возможность его применения на этом уровне, другие считают это необходимыми. Официальное правовое обоснование для применения принципа разделения властей как такового на муниципальном уровне отсутствует. Конституция говорит о разделении только государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10). Такого разделения муниципальной власти не может быть хотя бы потому, что на муниципальном уровне нет законодательной и судебной властей. Вместе с тем нет правового обоснования и для запрета использования на уровне местного самоуправления механизмов, характерных для разделения законодательной и исполнительной государственной власти, элементов сдержек и противовесов в их отношениях между собой. Это использование вызывается принципиально теми же потребностями, которые существуют на федеральном и региональном уровнях, а именно необходимостью предупреждения возможности неоправданного увеличения роли какой-либо одной ветви власти.

Правда, на муниципальном уровне нет принципиального обособления властно-организационных структур, характерного для федерального и регионального уровней государственной власти. Однако надо согласиться с тем, что в системе органов местного самоуправления существует функциональное разделение труда, нарушение которого может привести к снижению эффективности управленческих усилий и нарушению демократических основ муниципальной власти. При этом следует иметь в виду, что законодательно определяемые пропорции разделения труда "по горизонтали" на муниципальном уровне, существенно трансформируемые в зависимости от условий, в которых действуют органы местного самоуправлении, могут изменять и потребность в применении механизмов сдержек и противовесов, присущих системе разделения властей.

Федеральный закон N 131-ФЗ обновил структуру взаимоотношений органов местного самоуправления "по горизонтали". Глава муниципального образования не может быть теперь одновременно председателем представительного органа и главой местной администрации (о причинах этого шага законодателя речь пойдет ниже). В условиях, когда независимость и самостоятельность представительного органа существенно укрепились, потребовались новые механизмы сдержек и противовесов разных органов муниципальной власти.

Во-первых, определено правило, по которому нормативные правовые акты, предусматривающие установление, изменение и отмену местных налогов и сборов, осуществление расходов из средств местного бюджета, могут быть внесены на рассмотрение представительного органа только по инициативе главы местной администрации или при наличии его заключения.

Во-вторых, управление и (или) распоряжение представительным органом муниципального образования или отдельными депутатами (группами депутатов) в какой бы то ни было форме средствами местного бюджета в процессе его исполнения не допускаются, за исключением средств местного бюджета, направляемых на обеспечение деятельности представительного органа муниципального образования и депутатов.

Наконец, в-третьих, вводится право вето главы муниципального образования, являющегося главой местной администрации, в отношении нормативных актов представительного органа. Глава муниципального образования имеет право отклонить принятый представительным органом нормативный акт и возвратить его в представительный орган. Вето может быть преодолено большинством не менее двух третей от установленной численности депутатов. При этом главы администрации, если они одновременно не исполняют полномочий главы муниципального образования, правом вето не наделены.

Нетрудно заметить аналогию этих норм с нормами ст. 104 и 107 Конституции РФ, устанавливающими соответствующие процедуры во взаимоотношениях различных властных структур на федеральном уровне.

Указанные "сдержки и противовесы" в отношениях между органами местного самоуправления имеют значение прежде всего для органов крупных городских округов и муниципальных районов, характеризующихся значительными масштабами деятельности и сложностью решаемых ими вопросов. Для малых сельских и городских поселений такие организационные приспособления не столь важны, и они совсем не имеют смысла в тех сельских поселениях, в которых на основании ч. 3 ст. 36 нового Закона глава муниципального образования может быть одновременно и председателем представительного органа, и главой местной администрации.

4.4. Порядок деятельности представительных органов

Увеличение объема обязанностей, возлагаемых на представительные органы, требует совершенствования организации их работы. Если оценивать эти органы как учреждения, формально рассматривающие поступающие к ним проекты и штампующие заготовленные субъектами правовой инициативы решения, особых забот о том, как строить такую работу, не требуется. Коль скоро представительным органам заготовлена роль действительно ведущих, самостоятельно действующих структур, оправдать ее возможно, только наладив активные усилия депутатов.

Можно назвать три важнейшие проблемы, решение которых во многом определяет успешную работу муниципальных дум, собраний, советов.

Первая из них - реальная коллегиальность деятельности представительных органов. Хотя по своей структуре они являются коллегиями депутатов, на практике коллегиальность нередко оказывается формальностью. Депутаты забывают о своей обязанности активно участвовать в дискуссиях по важнейшим и далеко не всегда простым вопросам местной жизни, они уклоняются от участия в обсуждении, оправдывая эту свою позицию слабым знанием проблемы или тем, что она не затрагивает интересы их избирателей, или просто идя на поводу у других, более активных депутатов. Такая позиция неприемлема. Оптимальные решения представительного органа принимаются только после их всестороннего рассмотрения, свободного участия депутатов в их обсуждении, в достижении на основе дискуссий консенсуса, предполагающего учет различных мнений по спорным вопросам.

Вторая проблема - открытость, гласность работы представительного органа. Они дают возможность избирателям контролировать работу представительных органов, оценивать ее, обеспечивать прямую и обратную связь местного органа власти с населением.

Федеральный закон "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления", принятый 21 января 2009 г., установил, что коллегиальные органы местного самоуправления должны обеспечивать присутствие граждан (физических лиц), в том числе представителей организаций (юридических лиц), общественных объединений на своих заседаниях, причем присутствие указанных лиц на этих заседаниях осуществляется в соответствии с регламентами органов местного самоуправления или иными муниципальными правовыми актами. Указанный Закон подчеркнул значение электронных средств информации для обеспечения граждан сведениями о деятельности органов местного самоуправления, в том числе представительных органов муниципальных образований.

К сожалению, ни в регламентах представительных органов большинства муниципальных образований, ни в других правовых актах органов местной власти пока нет правил пользования Интернетом для получения информации о работе представительных органов. Остается надеяться, что такие правила появятся и гласность в деятельности представительных органов будет поставлена на должный уровень.

Третья проблема - время, которое затрачивают депутаты на работу в представительном органе. В Федеральном законе N 131-ФЗ она получила новое решение. В начале политических реформ в России лозунг "Вся власть Советам!" привел к переходу местных представительных органов на профессиональные основы работы и превратил депутатов, по сути, в выборных муниципальных чиновников. Конституция РФ, Федеральный закон N 154-ФЗ, а также региональные законы о местном самоуправлении закрепили за представительными учреждениями то место, которое они должны занимать по своему функциональному назначению. Режим работы депутатов все же не был определен однозначно. В Федеральном законе N 154-ФЗ было записано, что депутаты могут в соответствии с уставом осуществлять свои полномочия на постоянной основе.

В нормативных актах муниципальных образований это положение воплощалось по-разному: депутаты работают в представительном органе "без отрыва от основной производственной и служебной работы" (например, в Люберецком районе Московской области); действуют, "как правило, не порывая с производственными и служебными обязанностями" (в г. Череповце); работают "на освобожденной или неосвобожденной основе" (г. Тверь); "часть депутатов осуществляют свою деятельность на постоянной основе" (г. Балашиха Московской области); "на освобожденной основе может работать, как правило, одна пятая часть от общего состава депутатов", кроме того, "все депутаты освобождались на один день в месяц от основной работы для встреч с избирателями в избирательных округах" (г. Владимир); "депутаты могли осуществлять свои полномочия на постоянной основе" (п. Щербинка Московской области).

Мировой опыт местного самоуправления показывает, что профессиональных "парламентариев" на муниципальном уровне не бывает. В подавляющем большинстве цивилизованных стран члены муниципальных советов сочетают свои обязанности с основными производственными или служебными делами. Между тем в нынешних российских условиях остается актуальной задача утверждения представительного органа как ведущего в системе органов местного самоуправления, а ее решению во многих муниципальных образованиях может помочь профессиональная работа какой-то части депутатского корпуса. Поэтому в Федеральном законе N 131-ФЗ записано: депутаты осуществляют свои полномочия, как правило, на непостоянной основе, но часть депутатов - не более 10% от установленной численности представительного органа - могут работать в нем на постоянной основе (если численность представительного органа менее 10 человек, на постоянной основе может работать 1 человек).