Система політико-правових інститутів державності

Категорію «інститут» прийнято вважати однією з найваж­ливіших у соціально-політичних науках; її трактують як особливу форму інституціоналізованої соціальної дії, специ­фічну соціальну реальність, що складається в різних сферах суспільства. Сучасні наукові інтерпретації поняття «інсти­тут» досить різноманітні, у правознавстві під терміном «ін­ститут» зазвичай розуміють певну сукупність норм, які регу­люють групу однорідних суспільних відносин.

Політична наука поняття інституту використовує, голов­ним чином, для характеристики відповідних елементів по­літичної системи (держава, влада, партії, ідеологія, громад­ські організації тощо)1. Ступінь і характер інституціона-лізації суспільства свідчить про тип існуючої політичної сис­теми і досконалість політико-правових механізмів, про рівень політичної культури і політичного структурування соціуму, досвід його асоціативного життя, практику формування і дій громадсько-політичних угруповань. У цьому відношенні су­часна демократична держава суттєво відрізняється від архаї­чних, авторитарних і, особливо, тоталітарних держав, по­літична й суспільна структура яких зводиться до мінімуму офіційних і формалізованих політико-правових та соціаль­них інститутів.

1 Політологія: Підручник / Панов М. І. (керівн. авт. кол.), Герасіна Л. М., Осипова Н. П. та ін. — К.: Ін Юре, 2002. — С. 65-80, 175-192; Пугачев В. П., Соловьев А. И. Введение в политологию: Учебник. — Изд. 4-е, доп. — М.: Аспект Пресс, 2002. —Раздел V. — С. 248-285; Халипов В. Ф. Власть: Кратоло-гический словарь. — М.: Республика, 1997. — С. 154-155.

Фундаментом соціально-політичного інституту є сукуп­ність певних матеріальних засобів, соціально-легітимованих і нормативно закріплених санкцій, конституйований поря­док виконання тих чи інших професійних дій, соціальних вчинків, поведінських актів, які здійснюються спеціальними (чи уповноваженими) соціально-професійними групами. У за­хідній науці нерідко весь суспільний розвиток уявляється як послідовна чи стрибкоподібна зміна одне одним різних соціа­льних (політичних) інститутів, що переважали у ті або інші періоди цивілізаційної історії1.

Наукове обґрунтування поняття інституту пов'язане з ро­ботами французького юриста М. Оріу (1856-1929), засновни­ка школи інституціоналізму в правознавстві. На його думку, більшість правових інститутів не тільки є результатом юри­дичної техніки (конструкцією на базі норм), а представляє со­бою елемент організації суспільства. М. Оріу доводив, що будь-яка суспільна група стає інституцією, як тільки в ній бу­де визнано наявність особливої волі, що є відмінною від волі окремих її членів; зокрема, до інституцій він відносив профспілки, банки, церков і саму державу. Найбільшого по­ширення та подальший розвиток концепція інституціоналіз­му отримала в працях італійських і французьких правознав­ців. Після Другої світової війни італійські державознавці по­глибили й уточнили концепцію інституту. Вони стверджува­ли, що держава є не тільки своєрідною юридичною особою, але й визначеним (у тому числі — правовим) порядком у суспіль­стві, а головним елементом цього порядку є не норма права, а інститут як чинна організація суспільних груп.

Класичні інституціоналісти тієї доби здебільшого вивчали не стільки інститути державності, скільки інститути суспіль­ства в цілому, про що свідчать і попередні визначення. Але їх ідеї були сприйняті не тільки романо-германською правовою доктриною і, відповідно, кодифікованими системами права західноєвропейських континентальних країн, усіх посткому­ністичних держав Євразії, а й сучасними конституціями франкомовних країн Африки та Азії, що розвиваються.

1 Clark J. М. Economic institutions and human welfare. — N. Y., 1957.

У сучасних політико-правових дослідженнях поняття «ін­ститут» почало вкорінюватися спочатку в конституційному праві; а в подальшому ця дефініція стала однією з головних під час вивчення проблем державної влади і реалізації основ­них прав людини й громадянина1. Для державознавства го­ловне значення мають фактичні відносини держави і суспіль­ства, стан і функціональність структур державності; хоча більш детальне їх вивчення передбачає також оцінку чинної системи законодавства та аналіз характеру політичної влади.

Спроби проектування й удосконалення систем влади поча­лися ще в глибокій давнині та продовжуються і за наших часів усіма парламентами, урядами і головами держав світу. Необхідність в цьому особливо зростає в періоди великих соціальних зрушень, кардинальних змін у суспільстві чи під час корекції владних систем.

Під політико-правовим інститутом державності в кон­тексті політологічного підходу слід розуміти виокремлену ор­ганізаційно-функціональну структуру (чи систему функцій) в системі державно-політичного регулювання, що діє на підста­вах легальності та публічності за участю спеціальних про­фесійних груп державних службовців.

Жакке Ж.-П. Конституционное право и политические институты / Пер. с фр. — М.: Юристъ, 2002. — С. 51-88, 92-102; Институты конституционного права иностранных государств. •— М.: Городец-издат, 2002; Теория государства и права: Учеб. для юрид. вузов и фак-тов / Под ред. В. М. Корельского и В. Д. Перевалова. — М.: ИНФРА-М-НОРМА, 1997. — С. 272-275, 289-295, 415-419,435-459.

Виходячи із загальних функцій соціальних інститутів можна припустити, що політико-правові інститути викону­ють такі власні функції в державі та суспільстві:

— політична і правова соціалізація членів суспільства що­до всіх соціально значущих політико-ідеологічних цінностей, соціальних і правових норм;

— відтворення та постійне підтримання певного політич­ного структурування суспільства; контроль за глобальни­ми і локальними політичними процесами в соціумі;

— розподіл (чи перерозподіл) соціальних, політичних, пра­вових, економічних, інформаційних, духовних та інших ре­сурсів влади;

— вироблення всього розмаїття політичного «продукту» (політичних ідей, цілей, програм розвитку, політичних стра­тегій та технологій, політичних бкторів) для пропозиції на «політичному ринку»;

— дотримання відповідного політичного порядку в про­цесі функціонування влади, її наступності та забезпечення конституційного правопорядку.

В ряду політико-правових інститутів особливе місце нале­жить самій державі, вона створюється і функціонує в асимет­ричному суспільстві, є системною формою втілення громадсь­кого договору, який прагне подолати соціальні розбіжності. Один із центральних функціональних інститутів держави — це влада; її органи та установи є не тільки тим, що має певну побудову, структуру і склад, розвивається і функціонує, але й тим, що проектується і створюється людьми. Отже, влада, бе­зумовно, має не тільки природну, а й штучну природу, яка суб'єктивно зумовлена діями її людських носіїв.

Державна влада — публічне явище соціально-політичного характеру, основна форма вияву політичного панування вели­кої соціальної спільноти (народу, класу, блоку соціальних то­що). Вона виступає як функція асиметричного суспільства, во­лодіє у ньому верховенством та має спеціалізований апарат для регулювання соціальних відносин, використовує право і мож­ливість легітимного примусу. З іншої точки зору, державна влада є інститутом конституційного права, тобто системою чинних правових норм, які регулюють владні відносини сус­пільства, громадянина і держави з юридичних позицій. Статті багатьох конституцій світу характеризують зміст державної влади, закріплюють форми її організації та здійснення.

Найважливіші елементи природи державної влади — це її політична воля, сила та ресурсний потенціал; структурні елементи влади складаються з системи політико-правових інститутів, що є типовими для форм сучасної держави і водночас — специфічними в їх реалізації у конкретних краї­нах. Державна влада не тільки цільова, організована, терито­ріальна, легальна, правосуб'єктна, суверенна, але й інсти-туціоналізована влада, яка значно більшою мірою характе­ризується рисами інституту, ніж інші форми влади; а на дум­ку російського політолога І. М. Гомерова, вона навіть є понад інституційною1.

Нерідко навіть саму державу уявляють як сукупність ін­ститутів державної влади через її органи, установи, апарат, адміністративну бюрократію, посадових осіб, що здійснюють цю владу в межах формально визначених правових принципів і юридичних норм. У цьому випадку держава специфічно ото­тожнюється з такими поняттями, як «парламент», «уряд», «го­судар», «президент», «суд» тощо, чи асоціюється з владними відносинами, процедурами, ритуалами, ролями-функціями.

1 Гомеров И, Н. Государство и государственная власть: Предпосылки, особен­ности, структура. — М.: Изд-воЮКЭА, 2002. — С. 545.

2 Simon Y. R. Philosophy of Democratic Government. — L., 1993. — P. 19; Чир-кин B. E. Современное государство. — M.: Международные отношения, 2001. — С. 112-113; Гомеров И. Н. Государство и государственная власть: Предпосылки, особенности, структура. — С. 82-86, 87-104.

Державна влада є особливим різновидом публічної по­літичної влади та реально належить органам держави, її посадовим особам відповідно до чинного законодавства (в цьо­му виявляється її легалізація). Вона діє від імені всього суспільства, за його уповноваженням (фактичним або юри­дичним), наприклад в результаті виборів, хоча на практиці вона не завжди представляє інтереси всього суспільства в цілому, інколи репрезентуючи їх в одних відносинах, а в інших — ні. Публічна політична влада нерозривно пов'язана з державною владою, хоча не ідентична їй2; їх поділ доцільно проводити лише з метою більш повного проникнення в сутність та інституційну природу останньої, адже державна влада водночас має і публічний, і політичний характер. Як на рівні теоретичної абстракції, так і в реальному житті, — стверджує відомий державознавець В. Чиркін, — ці явища слід розрізняти при всій їх взаємозалежності1.

Отже, державна влада постає головним, найбільш інсти-туційним засобом реалізації політичної волі народу чи блоку соціальних сил у державних формах, специфічними владно-політичними засобами і методами.

Слід підкреслити, що державній владі значно більше ніж усім іншим різновидам соціальної влади притаманні такі оз­наки інституту, як:

— наявність складної ієрархічної інфраструктури органів та установ;

— виокремлення їх спеціальних функцій та відповідних статусів і «ролей» всередині них;

— професіоналізм спеціальних груп, що виконують ці фун­кції тощо.

Прийнято вважати, що державна влада, в її формальному політико-правовому аспекті, має безособовий (але не без­суб'єктний) характер; існує до, поза і після (відповідно, довше у часі) будь-якого її персонального носія. Головним чином во­на представлена відповідними владними органами. Як зазна­чав М. М. Коркунов, «ті особи, за якими визнається право роз­порядження владою у певному відношенні, називаються орга­нами державної влади...»2. Такими органами є ті частини, елементи держави, які слугують засобом, інструментом вико­нання окремими людьми владної діяльності щодо всієї держа­ви в цілому, всіх її частин, підсистем та членів (громадян).

1 Чиркин В. Е. Современное государство. — С. 113-115; Он же. Государственное управление. — М.: Юристъ, 2002. — С. 41-44.

2 Коркунов Н. М. Русское государственное право // Мухаев Р. Т. Хрестоматия но теории государства и права, политологии, истории политических и правовых учений. — М., 2000. — С. 348.

Отже, соціальними суб'єктами державної влади є тільки ті громадяни чи піддані даної держави, які посідають певні міс­ця в її владних органах та виконують чітко визначені функції і певні політичні ролі від імені держави. Ці функції (ролі) високою мірою стандартизовані, впорядковані, формалізовані та організаційно оформлені у чітку систему не тільки згідно з правовими нормами, але й відповідно до всіх інших соціаль­них правил, норм, зразків, еталонів, приписів (наприклад іде­ологічних, релігійних, моральних). Ці ролі за умови їх зне­особлення та стандартизації трансформуються на відповідні державно-владні посади.

Слід враховувати, якщо владні органи держави, державні інституції та функції, що виконують суб'єкти державного уп­равління, є відносно постійними та пролонгованими у часі, то конкретні особи обіймають певні посади вищих владних інсти­туцій лише тимчасово (принаймні у демократіях), тобто підля­гають ротації чи посідають ці місця протягом строго визначе­ного законом строку. Так, згідно з Конституцією США конк­ретна особа може займати посаду і виконувати функції Прези­дента країни не більше двох разів по 4 роки; а згідно з Консти­туцією України — одна особа може обиратися президентом на­шої держави також не більше двох разів строком по 5 років. Са­ме тому владні державні органи та ролі, що виконують їхні суб'єкти, мають бути більш автономними, незалежними від індивідуальних особистісних рис конкретних носіїв влади, ніж в інших осередках суспільної влади.

Суб'єкти державної влади, працюючи в органах чи устано­вах держави і зберігаючи індивідуальні якості особи та свої інтереси, зобов'язані, між іншим, виконувати належні владні функції виключно від імені держави та її владних інституцій. Незалежно від особистих властивостей зони можуть і повинні отримувати підтримку цих органів, До того ж завжди у той спосіб, що строго визначений і формалізований державою в законах і підзакоиних актах.

Нерідко деякі уповноважені особи у владних органах вико­ристовують свої державні посади та функції, орієнтуючись, головним чином, на власні інтереси та корисливі потреби. Та­ка практика, як правило, призводить не лише до корупції, а й до встановлення в країні режиму не державної, а особистої влади: прямої чи прихованої диктатури, «культу» особи. То­му не слід забувати: державна влада, яку здійснюють уповно­важені суб'єкти в її органах та установах, як правило (тому що владу можуть і узурпувати), делегована так званими контр-суб'єктами влади — громадянами чи підданими відповідної держави, тобто народом. Державні органи, як і зайняті в них суб'єкти, лише опосередковують (репрезентують) собою по­тенційну владу всіх інших громадян цієї країни. Отже, дер­жавна влада сучасного зразка є не безпосередньою, а делегова­ною владою від усіх громадян держави тим її членам, що вико­нують управлінські функції в державних органах і установах.

Владні органи держави це не тільки її структурні елемен­ти, вони утворюють свій функціональний апарат, тобто влас­ну систему владних державних установ — управлінських організацій, працівники яких у свою чергу виконують коор­динуючі владні функції та дії, що визначені державою та її органами. Такі владні державні установи слід відрізняти від усіх інших державних підприємств, установ і організацій, які функціонують в галузях освіти, культури, охорони здоров'я, у промисловості, транспорті, енергетиці, комунальному гос­подарстві, будівництві тощо. Створені органами державної влади державні установи є особливими організаціями, що спеціально слугують досягненню спільних цілей та специфіч­них завдань шляхом розподілу і координації, впорядкування й узгодження питань спільної діяльності та необхідних для цього засобів (ресурсів), — матеріальних, соціальних, інфор­маційних, фінансових, духовно-культурних, часових, про­сторових та ін. Діяльність працівників цих установ ґрунту­ється виключно на основі визначених норм, зразків та ета­лонів, формалізованих правил, які мають здебільшого право­вий характер.

Працівники державного апарату як суб'єкти державної влади, на відміну від інших носіїв влади в суспільстві, вико­нують свої владні функції професійно. Усі вони повинні мати відповідну освіту та управлінській досвід, як правило, звіль­нені на цей час від інших (особливо підприємницьких, комерційних) видів діяльності, отримують встановлену держа­вою винагороду (заробітну платню). Крім того, визначені за­коном працівники державного апарату і деякі суб'єкти дер­жавної влади мають спеціальний статус — державних служ­бовців, тобто перебувають на державній службі1. Державні службовці мають володіти спеціальною фаховою підготов­кою, професійними знаннями та вміннями; відповідно до ква­ліфікації їм присвоюються кваліфікаційні розряди, а за зас­луги перед народом і державою — надаються нагороди.

Отже, державні службовці, які працюють в органах дер­жавної влади і владних державних установах, складають кад­ровий державний апарат; у змісті їх діяльності та відносинах з людьми державна влада фізично втілюється і фактично ре­алізується. Це виявляється в тому, що її суб'єкти:

1) мають спеціальну підготовку, фахові знання, професійні вміння і навички з виконання владних функцій;

2) вони звільнені (на цей час) від усіх інших справ, занять, видів професійної діяльності;

3) отримують за свій труд встановлену державою чи її владни­ми органами спеціальну винагороду (заробітну платню та ін.).

Держава як комплексний інститут політичної сфери утво­рює власну інфраструктуру політико-правових інститутів (у тому числі підінститутів, органів, установ), що залежать від поділу функцій та професіоналізації управлінської праці, а також від ціннісних і діяльнісних ознак держави (таких як суверенність, легальність, керованість, контрольованість то­що). В узагальненому плані такі утворення називають інсти­тутами державності.

Петришин А. В. Государственная служба. Историко-теоретические предпо­сылки, сравнительно-правовой и логико-понятийный анализ. — X.: Факт, 1998; Игнатов В. Г., Белолипецкий В. К., Понеделков А. В. и др. Профессио­нализм в системе государственной службы. — Ростов н/Д, 1997; Турчи-новА. И. Должности государственной службы // Государственная служба: Теория и организация. — Ростов н/Д, 1998; Мальцев В. А. Государственный служащий современного типа. — М.; Н. Новгород, 1995.

До головних політико-правових інститутів провідні вітчиз­няні та зарубіжні правознавці відносять найважливіші орга­ни держави1, які складають підґрунтя державної структури:

— парламент;

— уряд;

— президентство;

— вищі органи конституційного контролю;

— інститути представництва політичних інтересів (вибори, партії, рухи, громадські інституції, політичні клуби) та ін.

У сучасних державах спостерігається тенденція зростання кількості та різноманіття органів державної влади, владних державних установ і державних посад. Проте в межах однієї країни всі разом вони мають складати відносно цілісну систе­му. Отже, головними елементами сучасної державності є:

1) інститут глави держави з відповідними йому установами і посадами;

2) законодавчо-представницькі органи, що також предс­тавлені відповідними державними інституціями, установами та посадами;

3) виконавчо-розпорядчі органи, які складаються з уповно­важених державних установ, структур і посад;

4) система юстиції та судова влада, які в кожній державі виконують досить типові функції, але водночас представлені специфічними за національно-історичною формою інститу­ціями, установами і професійними посадами;

5) інститути контрольної влади в державі, що набули юри­дичної форми контрольно-розпорядчих органів та інших від­повідних структур.

1 Жакке Ж.-П. Конституционное право и политические институты / Пер. с фр. — С. 51-88, 92-102; Чиркин В. Е. Государствоведение. — С 127-129, 268-357; Гомеров И. Н. Государство и государственная власть. — С. 584—735.

Велике різноманіття досвіду міжнародної політичної прак­тики і форм держав у світі складає підстави для різних кла­сифікацій політико-правових інститутів державності.

Фахівці вважають, якщо трактувати інститут як цілісну організаційно-функціональну структуру, то в різних із них відповідно домінують або організаційні, або функціональні якості та риси.

До інститутів з організаційною домінантою слід віднести насамперед інститут глави держави та його підінститут президента, що має місце в більшості країн світу. Він утілю­ється в існуванні вищої посадової особи в державі, апарату управління, що їй підпорядкований (у президентських рес­публіках), адміністрації президента (напівпрезидентських республіках), канцелярії президента (у парламентських рес­публіках), а також — офіційній резиденції та державних відносинах (президентський штандарт, державний прапор над президентським палацом тощо). До цього ж типу, безпе­речно, належать також інститути парламентаризму і пар­ламенту, уряду, політичної партії та ін.

До функціональних політико-правових інститутів, які не завжди пов'язані з одним специфічним органом, належать: інститут державної влади, інститут виборів, референдуму, інститут надзвичайного стану, інститути вето, імпічменту та ін. Слід зазначити, що поділ на ці дві групи інститутів дер­жавності є досить умовним. Адже будь-який орган держави, посадова особа (наприклад уряд, президент) виявляють себе, головним чином, у діяльності; також і функція, зрозуміло, завжди пов'язана з діяльністю тієї чи іншої політичної суб­станції (організації, установи, органу держави).

У межах іншої класифікації за критерієм складності мож­на виокремити прості й складні (комплексні) політико-пра-вові інститути.

Прості інститути представляють собою цільну, елементар­ну політико-правову субстанцію, яку неможливо поділити на більш дрібні інститути — у ряду, референдуму, парти, надзви­чайного стану, парламенту, вето, адміністративного конт­ролю представників держави за законністю діяльності органів місцевого самоврядування та ін.

Комплексні політико-правові інститути складаються (чи містять у своїй інфраструктурі) інші політичні інститути або підінститути. До них перш за все слід віднести: інститут дер­жави (будується з численних інституцій державності); інсти­тут глави держави (варіанти його підінститутів — монарх, президентство); інститут форми держави, що складається з підінститутів: форми правління, територіального устрою та державно-політичного режиму. У свою чергу, як відомо, дер­жавно-територіальний устрій містить підінститути феде­ралізму, унітаризму, автономії, адміністративно-терито­ріального поділу унітарної держави; інститут політичного плюралізму включає підінститути партиципації, багато­партійності, ідеологічного плюралізму, політичної конку­ренції тощо. Інститут контрольної влади (як її визначено в конституціях Алжиру, Швеції тощо) містить свої підінститу­ти1, що діють у більшості країн у формі органів консти­туційного контролю, прокуратури, омбудсмена або парла­ментських комісарів, робітничо-селянської інспекції та на­родного контролю (за радянських часів), генеральних конт­ролерів, контрольних палат чи контрольних управлінь, на­родних правозахисників та ін.

Крім того, інколи дослідники вирізняють головні та не­основні політико-правові інститути, тобто останні нібито при­микають до перших, виступаючи додатковими. Так, до одного з головних і найширших інститутів політики — державної влади, як її невід'ємні (атрибутивні) ознаки, належать такі неосновні інститути, як державний суверенітет, автономія (внутрішня та зовнішня); до інституту виборчої системи (ви­борів) належать як додаткові інститути політичного пред­ставництва, право голосу, політичної конкуренції; інститут представника державної влади на місцях (у певних адміні­стративно-територіальних одиницях), пов'язаний з інститу­том контролю держави за діяльністю місцевого самовряду­вання (наприклад у Франції, Росії).

ЧиркинВ. Е. Государствоведение. — С. 358-374.

Зрештою, класифікацію державних політико-правових ін­ститутів досить природно здійснити відповідно трьом гілкам державної влади (законодавчої, виконавчої та судової). У ме­жах сфери дії кожної з них можна виокремити декілька одно-порядкових інститутів, які можуть бути як простими, так і комплексними, головними чи додатковими. Наприклад, гіл­ка законодавчої влади створює перш за все інститути парла­ментаризму, законотворчості, делегованого законодавством, парламентського контролю та ін. Виконавча влада реалізує інститути відповідального уряду, президентства чи монарха, особливого режиму прямого президентського правління то­що. Гілка судової влади характеризується своїми політико-правовими інститутами — конституційно-правового контро­лю, судово-правової охорони, прав і свобод людини, судової відповідальності вищих посадових осіб та ін.

За сучасних умов проблема структури і змісту функціону­вання політико-правових інститутів набуває нового звучання насамперед тому, що в діяльності всіх ланок влади не завжди враховуються соціальні наслідки. Оскільки йдеться про по-літико-правові інститути державності, то діяльність, що їх характеризує, має бути спрямована не тільки на створення належної процедури, але й на досягнення певного ефекту в змісті суспільних відносин; з правової точки зору вона висту­пає як встановлення належного співвідношення норм мате­ріального і процесуального права.

Сьогодні також на часі ставити питання про сутність і за­дачі будь-яких політико-правових інститутів, враховуючи, що це — відносно виокремлені організаційно-функціональні структури держави і стабільні форми публічної політики, що виконують власні специфічні функції в цілісній системі дер­жавно-політичного регулювання суспільних відносин засоба­ми правового й політичного впливу. Отже, можна констатува­ти, що ефективність політико-правових інститутів держави та суспільства вимірюється не лише досконалістю їх струк­турної побудови та функцій, але й тим, які соціально-політичні наслідки має ця діяльність, чи відповідає вона на-

зрілим соціальним проблемам і включає їх до програм прак­тичної реалізації.