Центральный банк в банковской системе России

Анализ истории создания, развития и функционирования как зарубежных банковских систем, так и отечественной, позволяет рассматривать централизацию не только как данность, но и как своего рода аксиому, соблюдение которой – одно из обязательных условий работоспособности кредитных организаций любой страны*. Главным образом это находит выражение в построении двухуровневых банковских систем: верхний уровень (централизующее начало) – центральный (федеральный, национальный) банк, нижний уровень – банки и небанковские кредитные организации.

* Сказанное совсем не обязательно означает сосредоточение всех полномочий исключительно в руках Центрального банка. К примеру, в США функции регистрации и лицензирования кредитных организаций возложены на Службу финансового контролера, которая подчинена Министерству финансов. В Германии обязанности по надзору за кредитными организациями разделены между Бундесбанком и Федеральным ведомством надзора за кредитной системой, которое подчиняется указаниям федерального министра финансов. Во Франции обязанности по контролю за банковской деятельностью распределены между тремя различными коллегиальными органами: Комитетом по банковской регламентации, Комитетом кредитных учреждений и Банковской комиссией. Банк Франции играет в этих учреждениях ключевую роль благодаря полномочиям, предоставленным управляющему и его представителю. Подробнее см. соответственно: Поллард A.M., Пассейк Ж. Г., Эллис К.Х., Дейли Ж.П. Банковское право США: Пер. с англ. / Общ. ред. и послесл. Я.А. Куника. М., 1992. С. 55 – 56; Масленников В.В. Зарубежные банковские системы. М., 2001. С. 33-35, 89-92.

Названная схема является общей и в каждой стране имеет свой особенности. Так, в США центрального банка в общепринятом понимании нет. Вместо этого имеются 12 федеральных резервных банков, составляющих основу Федеральной резервной системы, в которую кроме них входят Совет управляющих, Комитет по операциям на открытом рынке, Федеральный консультативный совет, Консультативный совет по вопросам интересов потребителей и Консультативный совет по сберегательным учреждениям. Наличие 12 федеральных резервных банков обусловлено делением всей территории США на 12 федеральных резервных округов, каждый из которых обслуживается одним федеральным резервным банком.

Своеобразную структуру имел до недавнего времени и центральный банк Германии. Ее особенностью была двухуровневая система организации самого центрального банка. До принятия в 1957 г. Закона о Федеральном немецком банке (Бундесбанке) он состоял из юридически самостоятельных Центральных банков земель (ландесцентралбанков) и созданного в. 1948 г. Банка немецких земель ( Франкфурт-на-Майне). В результате реформы 1957 г. двухступенчатая система центрального банка была упразднена путем слияния Центральных банков земель с Банком немецких земель. Центральные банки земель утратили юридическую самостоятельность и были преобразованы в головные конторы Бундесбанка в землях; при этом наименование центральных банков земель было сохранено*.

* См.: Масленников В.В. Зарубежные банковские системы. С. 6 – 11.

Еще одна особенность связана с наступлением 1 января 1999 г., когда центральные банки стран ЕС передали часть своих полномочий Европейскому центральному банку*. C этого момента можно говорить о создании системы центральных банков ЕС во главе с Европейским центральным банком, который имеет право издавать указания и директивы и обладает значительными полномочиями в области денежно-кредитной и валютной политики ЕС.

* В стетветствии со ст. 195.2 Маастрихтского договора основными функциями Европейского центрального банка являются: выработка и реализация денежно-кредитной политики ЕС; проведение валютных операций; хранение и управление валютными резервами стран – членов ЕС; содействие слаженному функционированию их общей платежной системы. Перечисленные функции Европейский центральный банк выполняет как непосредственно, так и делегируя свои полномочия центральным банкам стран ЕС. При этом банковский надзор не является прерогативой Европейского центрального банка, поскольку в некоторых странах, к примеру, во Франции и Германии, эти функции выполняют специализированные институты. Подробнее см.: Щербакова Г.Н. Банковские системы развитых стран. М., 2002. С. 180 и след.

Следовательно, в подавляющем большинстве государств реализована схема единого центрального банка.

Сущность центрального банка двойственна. Она соединяет на первый взгляд диаметрально противоположное: черты одновременно и частноправовой и публично-правовой организации, рыночное начало и политическую власть; причем, если первое было присуще центральным банкам с самого их появления (старейший из действующих центральных банков – Банк Англии – был основан в 1694 г.)*, то право самостоятельно определять денежно-кредитную политику государства они получили лишь с середины XX в.

* Англичане говорят, что Банк Англии – это «старая леди лондонского Сити». См.: Садков В., Овчинникова О. Банковские системы развитых стран: история, современность, перспективы. М., 2001. С. 15.

Центральный банк сочетает в себе качества эмиссионного банка как источника всей денежной системы любого государства и регулятора финансовой системы, в том числе денежно-кредитных отношений. Сущность центральногр банка двойственна и с точки зрения отстаиваемых им интересов. С одной стороны, осуществляя пруденциальное и валютное регулирование, он обеспечивает стабильность и надежность банковской системы в целом, действует в интересах каждой кредитной организации в отдельности и всех вместе взятых. С другой стороны, центральный банк является представителем государства с соответствующими полномочиями во многих банковских правоотношениях. Его статус позволяет влиять на организацию и функционирование кредитных организаций, а, в конечном счете, – на состояние всей экономики страны*.

* См.: Братко А. Г. Центральный банк в банковской системе России. М., 2001. С. 10-14.

Сказанное в полной мере относится и к Банку России. Его правовой статус базируется на нормах Конституции РФ и Закона о Банке России.

В соответствии с п. «ж» ст. 71 Конституций РФ в ведении Российской Федерации находятся установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки. В ст. 75 Конституции РФ закреплены еще два важных положения, непосредственно относящиеся к Банку России: а) денежная эмиссия осуществляется исключительно ЦБ РФ; б) защита и обеспечение устойчивости рубля являются основной функцией ЦБ РФ, которую он выполняет независимо от других органов государственной власти.

Приведенные конституционные нормы конкретизированы Законом о Банке России. Им установлено, что Банк России является юридическим лицом, имеет печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и со своим наименованием. Местонахождение центральных органов Банка России – город Москва.

Уставный капитал и иное имущество Банка России являются федеральной собственностью. В соответствии с целями и в порядке, которые установлены Законом о Банке России, ЦБ РФ осуществляет полномочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом Банка России, включая золотовалютные резервы Банка России. Изъятие и обременение обязательствами указанного имущества без согласия Банка России не допускаются, если иное не предусмотрено федеральным законом. Банк России имеет уставный капитал в размере 3 млрд руб.

Государство не отвечает по обязательствам Банка России, а Банк России – по обязательствам государства, если они не приняли на себя такие обязательства или иное не предусмотрено федеральными законами. Банк России осуществляет свои расходы за счет собственных доходов.

Цели деятельности Банка России: а) защита и обеспечение устойчивости рубля; б) развитие и укрепление банковской системы РФ; в) обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования платежной системы. Законом особо подчеркивается, что получение прибыли не является целью деятельности Банка России.

В соответствии со ст. 4 Закона о Банке России ЦБ РФ выполняет следующие функции:

во взаимодействии с Правительством РФ разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику;

монопольно осуществляет эмиссию наличных денег и организует наличное денежное обращение;

является кредитором последней инстанции для кредитных организаций, организует систему их рефинансирования;

устанавливает правила осуществления расчетов в Российской Федерации;

устанавливает правила проведения банковских операций;

обслуживает счета бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, если иное не установлено федеральными законами, посредством расчетов по поручению уполномоченных органов исполнительной власти и государственных внебюджетных фондов, на которые возлагаются организация исполнения и исполнение бюджетов;

осуществляет эффективное управление золотовалютными резервами Банка России;

принимает решение о государственной регистрации кредитных организаций, выдает кредитным организациям лицензии на банковские операции, приостанавливает их действие и отзывает их;

осуществляет надзор за деятельностью кредитных организаций и банковских групп (банковский надзор);

регистрирует эмиссию ценных бумаг кредитных организаций;

самостоятельно или по поручению Правительства РФ выполняет все виды банковских операций и иных сделок, необходимых для выполнения функций Банка России;

организует и осуществляет валютное регулирование и валютный контроль;

определяет порядок расчетов с международными организациями, иностранными государствами, а также с юридическими и физическими лицами;

устанавливает правила бухгалтерского учета и отчетности для банковской системы РФ;

устанавливает и публикует официальные курсы иностранных валют по отношению к рублю;

участвует в разработке прогноза платежного баланса РФ и организует составление платежного баланса РФ;

устанавливает порядок и условия осуществления валютными биржами деятельности по организации проведения операций по покупке и продаже иностранной валюты, осуществляет выдачу, приостановление и отзыв разрешений валютным биржам на организацию проведения операций по покупке и продаже иностранной валюты*;

проводит анализ и прогнозирование состояния экономики РФ в целом и по регионам, прежде всего денежно-кредитных, валютно-финансовых и ценовых отношений, публикует соответствующие материалы и статистические данные;

осуществляет иные функции в соответствии с федеральными законами.

* Нормы, предусматривающие функции Банка России по выдаче, приостановлению и отзыву разрешений валютным биржам на организацию проведения операций по покупке и продаже иностранной валюты, вступают в силу одновременно с федеральным законом о внесении соответствующих изменений в Федеральный закон от 8 августа 2001 г. «О лицензировании отдельных видов деятельности».

По вопросам, отнесенным к его компетенции, Банк России издает в форме указаний, положений и инструкций нормативные акты, обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, а также всех юридических и физических лиц.

Взаимоотношения Банка России с органами государственной власти и органами местного самоуправления строятся следующим образом.

Банк России подотчетен Государственной Думе. Это выражается в том, что Государственная Дума:

назначает на должность и освобождает от должности Председателя Банка России по представлению Президента РФ;

назначает на должность и освобождает от должности членов Совета директоров Банка России по представлению Председателя Банка России, согласованному с Президентом РФ;

направляет и отзывает представителей Государственной Думы в Национальном банковском совете в рамках своей квоты;

рассматривает основные направления единой государственной денежно-кредитной политики и принимает по ним решение;

рассматривает годовой отчет Банка России и принимает по нему решение.

В этих целях Банк России ежегодно не позднее 15 мая года, следующего за отчетным, представляет в Государственную Думу годовой отчет, который включает в себя: а) отчет о деятельности Банка России, в том числе перечень мероприятий по реализации единой государственной денежно-кредитной политики, проведенных Банком России, и анализ выполнения основных параметров единой государственной денежно-кредитной политики; б) анализ состояния экономики РФ, в том числе анализ денежного обращения и кредита, банковской системы России, валютного положения и платежного баланса; в) годовую финансовую отчетность Банка России; г) аудиторское заключение по годовой финансовой отчетности Банка России; д) заключение Счетной палаты РФ по результатам проверки счетов и операций Банка России. Указанный годовой отчет Государственная Дума направляет Президенту РФ, а также на заключение в Правительство РФ. Государственная Дума рассматривает годовой отчет Банка России до 1 июля года, следующего за отчетным, и принимает по нему решение;

принимает решение о проверке Счетной палатой РФ финансово-хозяйственной деятельности Банка России, его структурных подразделений и учреждений. Указанное решение может быть принято только на основании предложения Национального банковского совета;

проводит парламентские слушания о деятельности Банка России с участием его представителей;

заслушивает доклады Председателя Банка России о деятельности Банка России (при представлении годового отчета и основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики).

Для реализации возложенных на него функций Банк России участвует в разработке экономической политики Правительства РФ. Председатель Банка России или по его поручению один из его заместителей участвует в заседаниях Правительства РФ, а также может участвовать в заседаниях Государственной Думы при рассмотрении законопроектов, касающихся вопросов экономической, финансовой, кредитной и банковской политики. Министр финансов РФ и Министр экономического развития и торговли РФ или по их поручению по одному из их заместителей участвуют в заседаниях Совета директоров банка России с правом совещательного голоса.

Банк России и Правительство РФ информируют друг друга о предполагаемых действиях, имеющих общегосударственное значение, координируют свою политику, проводят регулярные взаимные консультации. Банк России консультирует Министерство финансов РФ по вопросам графика выпуска государственных ценных бумаг РФ и погашения государственного долга РФ с учетом их воздействия на состояние банковской системы РФ и приоритетов единой государственной денежно-кредитной политики.

Банк России не вправе предоставлять кредиты Правительству РФ для финансирования дефицита федерального бюджета, покупать государственные ценные бумаги при их первичном размещении, за исключением случаев, когда это предусматривается федеральным законом о федеральном бюджете. Банк России не вправе предоставлять кредиты для финансирования дефицитов бюджетов государственных внебюджетных фондов, бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов. Средства федерального бюджета и средства государственных внебюджетных фондов хранятся в Банке России, если иное не установлено федеральными законами. Банк России без взимания комиссионного вознаграждения выполняет операции со средствами федерального бюджета, средствами государственных внебюджетных фондов, средствами бюджетов субъектов Федерации и средствами местных бюджетов, а также операции по обслуживанию государственного долга РФ и операции с золотовалютными резервами.

Банк России может быть ликвидирован только на основании принятия соответствующего закона РФ о поправках к Конституции РФ.

Анализ приведенных положений позволяет сделать ряд промежуточных выводов, отражающих специфику правового статуса ЦБ РФ. Во-первых, Банку России поручено решение ряда вопросов, отнесенных к исключительной компетенции РФ. Во-вторых, в рамках названной компетенции он выполняет возложенные на него функции и реализует предоставленные ему полномочия совместно с органами государственной власти, но независимо от них. В-третьих, полномочия Банка России имеют ярко выраженный государственно-властный характер. При этом ни один нормативный правовой акт не дает ответа на вопрос о месте Банка России в отечественной системе органов государственной власти и управления (либо относительно нее). Наконец, организационно-правовая форма банка России как юридического лица действующим законодательством не определена. Однако он имеет уставный капитал, вправе осуществлять банковские операции и сделки, ежегодно подлежит аудиторской проверке.

В юридической литературе уже достаточно давно ведется дискуссия о положении Банка России исходя из нормативно закрепленного его весьма своеобразного статуса. Споры ведутся, в основном, по двум вопросам: а) является ли ЦБ РФ органом государственной власти; б) к какой организационно-правовой форме можно отнести ЦБ РФ как юридическое лицо.

Г.А. Тосунян и А.Ю. Викулин считают, что Банк России – орган государственной власти, самостоятельное звено единой системы государственной власти РФ, «но вместе с тем он не относится к числу органов, которые осуществляют государственную власть в общепринятом (классическом) смысле данного термина»*. По их мнению, ЦБ РФ, будучи органом государственной власти федерального уровня, тем не менее не относится к органам законодательной, исполнительной или судебной власти.

* Тосунян Г.Л., Викулин А.Ю. Постатейный комментарий к Федеральному закону от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»: Учебно-практическое пособие. М., 2003. С. 12 – 13.

Противоположную позицию занимает А.Г. Братко. Со ссылкой на ч. 1 ст. И Конституции РФ, предусматривающую, что государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды Российской Федерации, он приходит к выводу, что Банк России «не относится к числу,органов, осуществляющих государственную власть. Он не является государственным органом, Его нельзя назвать органом исполнительной власти»*. С этим нельзя не согласиться. Равно как и с тем, что «нигде не сказано, что он (Банк России. – С.П.) является государственным»**. Дополнительный аргумент в пользу этой точки зрения – нераспространение на служащих Банка России статуса государственных служащих.

* Кратко А.Г. Указ. соч. С. 96.

** Там же.

Таким образом, формально-юридически, отсутствие прямого указания на государственный статус Банка России не позволяет отнести его к государственному органу. Вместе с тем вряд ли кто будет спорить с тем, что Банк России наделен значительными государственно-властными полномочиями*. Приходится констатировать парадокс: Банку России не нашлось место в триаде «орган законодательной-исполнительной-судебной власти», нигде не закреплен его статус как органа государственной власти, однако он наделен государственно-властными полномочиями.

* На официальном интернет-сайте Банка России в разделе «Правовой статус и Функции Банка России» отмечено, что ЦБ РФ «не является органом государственной власти, вместе с тем его полномочия по своей правовой природе относятся к функциям государственной власти, поскольку их реализация предполагает применение мер государственного принуждения» // www.cbr.ru/today/status_functions/.

Поиску организационно-правовой формы ЦБ РФ как юридического лица значительное внимание в своих работа уделил Я.А. Гейвандов*. Основываясь на том, что согласно ст. 3 Закона о Банке России извлечение прибыли не является целью деятельности ЦБ РФ, названный автор считает Банк России некоммерческой организацией (ст. 50 ГК, ст. 2 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»). Развивая эту мысль, он со ссылкой на ст. 120 ГК в совокупности со ст. 9 Закона о Банке России заключает: «среди закрепленных законом организационно-правовых форм некоммерческих организаций, особенностям правового положения Банка России соответствует организационно-правовая форма – государственное учреждение»**.

* См.: Гейвандов Я.А. Центральный банк Российской Федерации: юридический статус, организация, функции, полномочия. М., 1997; Он же. Основы правового регулирования банковской системы в Российской Федерации // ГиП. 1997. № 6. С. 84 – 91; Он же. Правовое положение Центрального банка Российской Федерации // ГиП. 1997. № 11. С. 75 – 81; Он же. Какой Центральный банк нужен Российской Федерации? // ГиП. 1999. № 8. С. 13-24.

** Гейвандов Я.Л. Правовое положение Центрального банка Российской Федерации. С. 76, 78. Эту же точку зрения автор отстаивает и в более поздних работах. См.: Гейвандов Я.Л. Какой Центральный банк нужен Российской Федерации? С. 19 – 20.

Инаялчэчка зрения на организационно-правовую форму Банка России высказана Л.Г. Ефимовой, которая полагает, что ЦБ РФ – государственное унитарное предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения. По ее мнению, Банк России является коммерческой организацией, занимается предпринимательской деятельностью, получает от нее прибыль, часть которой перечисляется в бюджет*. Однако, как справедливо отмечено в юридической литературе, «хотя Банк России и должен осуществлять свои расходы за счет собственных доходов, но проводимые им банковские операции и сделки изначально не носят предпринимательского характера, в связи с чем могут не только не приносить прибыли, но при определенных условиях являться заведомо убыточными»**.

* См.: Правовое регулирование банковской деятельности / Под ред. Е.А. Суханова. М., 1997. С. 20-26.

** Тосунян Г.А., Викулин А.Ю. Постатейный комментарий к Федеральному закону от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банте России)». С. 22.

Кроме того, хотя в ст. 2 Закона о Банке России сказано, что он осуществляет полномочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом, что в принципе соответствует правомочиям собственника, однако делает он это не «своей волей и в своем интересе», а «своей волей, но в публичном интересе» – интересах банковской системы, государства и общества. Поэтому его правомочия не являются классическими правомочиями собственника: они ограничены рамками и нормами Закона о Банке России. Следовательно, имущество Банка России не может быть отнесено к собственности Банка России, поскольку по прямому указанию ст. 2 Закона о Банке России уставный капитал и иное имущество ЦБ РФ являются федеральной собственностью. Оно не может быть отнесено к принадлежащему Банку России ни на праве хозяйственного ведения, ни на праве оперативного управления. Единственное, что можно с достоверностью утверждать, что это право является ограниченным вещным правом, не предусмотренным действующим законодательством – правом «sui generis».

О.М. Олейник на основе анализа зарубежного опыта и, в частности, правового статуса Бундесбанка как федерального юридического лица публичного права, считает возможным распространить категорию юридического лица публичного права и на Банк России, аргументируя это тем, что применение цивилистического понятия юридического лица в данном случае невозможно, поскольку правовое положение Банка России включает в себя и публично-правовые компоненты*.

* См.: Олейник О.М. Основы банковского права: Курс лекций. М., 1997. С. 130 – 131.

Мы согласны с .точкой зрения О.М. Олейник в той части, в которой названный автор признает методологически неверными попытки раскрыть правовой статус ЦБ РФ, используя известные отечественному праву традиционные цивилистические институты. Правовой статус ЦБ РФ имеет в первую очередь государственно-правовой, и лишь в последнюю – частноправовой характер. По нашему мнению, Закон о Банке России позволяет заключить, что Банк России является юридическим лицом особой организационно-правовой формы, не известной отечественному праву, – юридическим лицом «sui generis».