Центрального управления

Необходимостью упорядочить систему управления была мо­тивирована в Манифесте 6 июля 1762 г. одна из причин сверже­ния Петра III. Екатерининские административные реформы кос­нулись всей системы государственного управления, начались с верхних ее этажей, роль которых после Петра I то ослабевала, то возвышалась из-за неоднократного изменения их статуса и функ­ций.

Реформы исходили из следующих целей:

а) сохранить самодержавие, крепостничество, вотчинно-поместную собственность, сословность и другие фундамен­тальные основы абсолютистско-монархического государ­ственного управления;

б) возвысить дворянство, сделать управление достаточно сильным для реализации его интересов во внутренней и внешней политике, а также геополитических интересов дворянской империи;

в) уберечь институты российского традиционализма от вли­яния европейских революционных идей и политического опыта;

г) усилить свою личную власть, полученную нелегитимно, незаконно, в результате убийства императора; подчинить себе всю систему государственного управления.

Екатерина старалась казаться просвещенным монархом, ма­тушкой-императрицей для русских подданных, установила связь с французскими энциклопедистами, поощряла активность дво­рянского общественного мнения, интерес к политическим иде­ям, предоставляла возможность желающим высказываться в ко­миссиях, печатных изданиях, сама публиковалась в журнале «Вся­кая всячина», одно время окружала себя образованными государственными деятелями, велела 2 марта 1768 г. подписываться в челобитных «верноподданный» вместо традиционного «раб»[91].

С абсолютистскими стремлениями императрицы не совпадал проект Н.И. Панина, поданный им Екатерине II сразу же после переворота, о постоянном государственном совете по типу арис­тократического шведского. Учреждение по назначению Верхов­ного места с законодательными правами мотивировалось тем, что «власть государя будет только тогда действовать с пользой, когда будет разделена разумно между некоторым малым числом избранных к тому единственно персон».

Автор проекта считал, что в российском управлении в отли­чие от европейского действует преимущественно «сила персон, чем власть мест государственных», что органам управления не­достает законных оснований, которые бы создали законодатель­ную базу их прочного функционирования. Он предлагал ввести разделение властей, выделить законодательную власть, внедрить элементы западного общественного устройства, упорядочить государственность, чтобы страна не зависела от каприза сидящих на троне, учесть уроки бироновщины, временщиков и оградить престол от случайных людей. Верховный совет должен был рас­сматривать вопросы в присутствии Екатерины, которая учитыва­ла бы высказанные мнения, принимая окончательные решения. «Проще говоря, — отметил В.О. Ключевский, — Панин хотел ска­зать, что в России не было основных законов, которые бы стес­няли личный произвол монарха». Удивительно, что Екатерина II приняла проект, подписала даже манифест о новом постоянном совете, назначила его членов, но проект и манифест не были из­даны, а сданы в архив[92]. Она ослабила влияние придворной бю­рократической олигархии, высшей чиновной аристократии, роль которой возросла в предшествующие десятилетия, особенно при императрицах-женщинах Екатерине I, Анне Ивановне, Елизаве­те Петровне.

Екатерина, совершившая переворот 28 июня 1762 г. с помо­щью дворянских гвардейцев, стремилась опираться в управлении государством на армию. Сразу же после переворота она подчини­ла себе через лично преданных командиров армейскую пехоту Пе­тербургского и Выборгского гарнизонов и кавалерию. Отменила в армии введенные ее мужем прусские порядки. Объявила обычную для переворотов амнистию военных и статских чинов. Щедро осыпала военных участников переворота императорскими наградами. Завершила ликвидацию зловещей Тайной канцелярии.

Заметной стала реорганизация Сената. Функции детища Петра I серьезно изменялись в смуте дворцовых переворотов, когда слабела вся система управления, снижалась роль Сената, особен­но при Екатерине I и Анне Ивановне. Сенат возродился при Ели­завете Петровне, получил полномочия общего руководства уп­равленческим аппаратом упраздненного кабинета. К 60-м гг. он стал высшим административным и судебным учреждением, ос­лаблял воздействие на управленческий механизм, сосредоточил высшую вельможную элиту, которая пыталась влиять на управ­ление, повысить роль Сената в управлении. Видя опасность для своих самодержавных амбиций со стороны этой группы, Екате­рина II решила «поставить» Сенат под «просвещенную» государе­ву руку, ограничить его функции в управлении государством.

В манифесте 15 декабря 1763 г. «Об учреждении в Сенате, Юстиц-, Вотчинной и Ревизион-коллегиях департаментов, о раз­делении по оным дел»[93] состояние сенатского управления при­знано не соответствующим потребностям государственного уп­равления. Однако Сенату придан статус высшего лишь испол­нительного органа управления и суда. К нему перешли текущие функции ряда упраздненных коллегий, контор. При суженной роли Сената особенно возвышена роль генерал-прокурора до высокопоставленного должностного и доверенного лица. Назна­ченный на эту должность князь А.А. Вяземский, известный своей честностью, неподкупностью, был ответствен лично пе­ред императрицей, докладывал ей ежедневно о работе, решени­ях Сената, сосредоточил в своих руках дела юстиции, финан­сов, казначейства, контроля и надзора, выполнял роль прибли­женного министра управления, самостоятельно решал дела, подчинил себе губернских прокуроров, принимал доклады на­местников. Роль же возглавляемого им Сената не возвышалась, а наоборот. Его функции были раздроблены между шестью со­зданными в его составе относительно автономными департа­ментами во главе с обер-прокурорами. Первый департамент рас­сматривал важнейшие внутренние политические дела в зако­носовещательном аспекте. Второй ведал судебными делами в апелляционном аспекте, третий — полицией, образованием, за­падными окраинами империи, четвертый — военными и морс­кими делами. Пятый и шестой размещены в Москве. Функции одного ограничены судебными делами, другой функциониро­вал в качестве сенатской конторы.

Н.И. Панин предлагал структурировать сенат с целью повы­шения его высшей управленческой роли. Сделано же было так, что департаменты действовали раздробленно и самостоятельно в рамках расписанных дел, «все в равной силе и достоинстве», не имели никаких преимуществ один перед другим, принятые ими единогласно решения «на точном разуме законов» почитались «равно, как бы всем Сенатом» учиненные. При расхождении мне­ний дело рассматривалось в первом департаменте под председательством генерал-прокурора, при участии сенаторов от других департаментов. При наличии разных мнений и здесь дело выно­силось на общее собрание сенаторов. Если и тут «не все сенаторы на одном мнении утвердятся», генерал-прокурор докладывал все дело с разными сенаторскими и своим мнением императрице на рассмотрение. Невелика, принижена оказалась роль Сената. Се­нат утратил свои широкие полномочия, лишен законодательных прав, из высшего органа управления превращен в подсобный ад­министративный и судебно-апелляционный орган на уровне не высшего, а центрального управления. Постепенно ослабела и роль департаментов, ставших всего лишь высшими судебными инстан­циями в связи с созданием отраслевых экспедиций Сената, кото­рым переданы функции Камер-, Берг-, Штате-, Ревизион- и дру­гих коллегий, канцелярий.

Особую роль играла сенатская Тайная экспедиция(канцеля­рия), имевшая статус самостоятельного государственного учреж­дения. Ее функции в системе политического розыска определе­ны лично Екатериной II, которая непосредственно опекала эту структуру Сената, усилила через нее полицейскую регламента­цию государственного управления, всей жизни империи. Имен­но тогда широко применялась перлюстрация писем, поощрялось устное и письменное доносительство. Через Тайную канцелярию прошли все крупные политические процессы 70—90-х гг. Осенью 1774 г. присутствие экспедиции переведено в Москву, поближе к репрессивным действиям карательных воинских частей против пугачевцев. Здесь рассматривались материалы следственных ко­миссий, созданных в Оренбурге, Казани, Царицыне, Уфе, Сим­бирске, здесь совершались казни. Налицо была полицеизация фун­кций одного из высших карательных органов государственного управления.

Временным высшим государственным органом стала Уло­женная комиссия, созданная для составления нового «Уложения» (1767—1768 гг.). Комиссия была создана как сословно-представительное учреждение. Депутаты доставляли в Комиссию 1465 «наказов». Комиссия была распущена в связи с начавшейся русско-турецкой войной, но ее материалы облегчили разработку дальнейших реформ.

Укреплению екатерининского абсолютизма в управлении под­чинена деятельность учрежденного в 1768 г. в связи с начавшейся русско-турецкой войной Совета при высочайшем дворе«для со­ображения всех дел, относящихся к ведению войны». Совет состо­ял из вельмож-аристократов, руководителей центральных органов, ближайших сановников. После окончания войны в 1774 г. он со­бирался и функционировал довольно регулярно, приобретал роль постоянно действующего и совещательного, консультативного и даже распорядительного органа при императрице. Совет при вы­сочайшем дворе воплощал в государственные решения волю Екатерины II по вопросам военной, внешней и внутренней политики, реформам государственного управления. Павел I значительно су­зил функции Совета, который просуществовал до 1801 г.

Возросла в сфере управления роль новой личной канцелярии,созданной в 1763 г. для отправления «собственных ее императорс­кого величества дел». Статс-секретарь Г.Н. Теплов ведал на пер­вых порах личной перепиской Екатерины II, постепенно расшири­лись его функции вплоть до влияния на государственное управле­ние. Была учреждена должность второго статс-секретаря, назна­ченный на нее И.П. Елагин принимал и оформлял челобитные на высочайшее имя, давал им ход. Статс-секретарь с 1775 г. князь А.А. Безбородко сосредоточил в канцелярии все государственные дела, восходившие на утверждение императрицы и требовавшие решения с ее личным участием. С 1783 г. он фактически руково­дил и внешней политикой, позднее (1797 г.) стал канцлером. Мно­гие законы Екатерина II создавала по его рекомендациям. Через статс-секретарей, число которых росло, Екатерина вела основную часть дел по управлению государством. Эта структура выделилась из императорского кабинета, воплотила и определила тенденцию дальнейшей абсолютизации государственного управления, кото­рая в конце XVIII в. обрела деспотическую форму через оформив­шуюся собственную его императорского величества канцелярию, ставшую высшим органом государственного управления. Одно­временно утратил функции государственного органа Кабинет им­ператрицы, сохранивший лишь задачи умножения личного иму­щества Екатерины II, хранения личной коллекции произведений искусства в Эрмитаже Зимнего дворца закрытого типа.

Сложился статус и Главной дворцовой канцелярии,через которую осуществлялось управление дворцовыми крестьянами, землями, хозяйством, придворными штатами. Ей были подчинены придворная, гофинтендантская, конюшенная и другие по­добные конторы.

Линия Екатерины II на усиление своей личной роли не толь­ко в высшем, но и центральном управлении воплотилась в изме­нении коллежской системы, где была принижена роль коллеги­ального начала, внедрялись принципы единоначалия.

Екатерина II ослабляла центральное управление, передавала дела большинства коллегий местным губернским учреждениям. Многие коллегии были упразднены. Сохранились лишь три так называемые общегосударственные: Иностранных, Военных и Морских дел. Прекращено существование и задержавшейся доль­ше других Коммерц-коллегии. Управление просвещением, та­моженной политикой и другими конкретными сферами Екатери­на поручала отдельным приближенным лицам.

Роль центрального управления была сведена к общему исполнительному руководству и наблюдению.