Государственные органы — участники правоотношений

Государственные органы, действующие от своего имени, выступают в качестве участников правоотношений во всех областях экономической, политической и культурной жизни. В их деятельности находит выражение творческое, целенаправленное воздействие государства в процессе выполнения его функций на все стороны жизни общества. В. И. Ленин писал о том, что «первая задача настоящей пролетарской революции — организация десятков и сотен миллионов людей» ¹. Эта организация осуществляется в ходе разносторонней деятельности органов государства на всех уровнях.

Органами государства являются представительные органы и органы управления; организации, структурные подразделения и должностные лица, каждый из которых наделен надлежащей компетенцией. В связи с определением понятия государственного органа высказывались различные точки зрения, но один вопрос продолжает вызывать оживленные дискуссии. Решение его не только представляет большой теоретический интерес, но имеет и непосредственно практическое значение. Это вопрос о том, является ли основной характеристикой государственного органа выполнение им властно-организационных функций, либо понятие государственного органа относится ко всем созданным государством организациям независимо от того, выполняют ли они функции управления либо осуществляют непосредственную хозяйственную, культурную, социальную деятельность.

А. В. Венедиктов и С. Н. Братусь понятие госоргана относят как к органам управления, так и к предприятиям и организациям. Однако они четко разграничивают административную правосубъектность и гражданскую правоспособность «госорганов». Благодаря этому они строго

¹ В. И. Л е ц и и, Поли. собр. соч., т. 38, стр. 332.

различают участие предприятий и организаций в качестве юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским правом, и властно-организационные отношения, в которых выступают органы управления, наделенные определенной компетенцией ¹. Таким образом, в конкретном анализе отношений А. В. Венедиктов и С. Н. Братусь, по существу, четко разграничивают участников отношений в области управления и субъектов гражданского права — предприятия и организации. Не следует также забывать, что и А. В. Венедиктов, и С. Н. Братусь основное внимание уделяли выступлению предприятий и организаций в качестве субъектов гражданского права.

Четкое разграничение отношений в области государственного управления и гражданско-правовых отношений было плодотворным научным результатом, на базе которого в дальнейшем развивалась теория, раскрывавшая сложные взаимозависимости и связи органов управления и государственных организаций, непосредственно осуществлявших производственную, культурную или социальную деятельность ². В дальнейшем в юридической науке проводилось строгое различие государственных органов, непосредственно осуществляющих функции власти, наделенных государственно-властными полномочиями, от других видов государственных предприятий и организаций. Это дало возможность выделять качественно различные виды деятельности государственных организаций, основывающиеся на объективно существующих формах разделения общественного труда. Теоретическая разработка проблемы правосубъектности органов государства и государственных предприятий и организаций позволила решить ряд практических вопросов. Одним из важных

¹ См. А. В. Венедиктов, Государственная социалистическая собственность, стр. 621—654; С. Н. Братусь, Субъекты гражданского права, стр. 95—115.

² Этого последовательно проводимого А. В. Бенедиктовым и С. Н. Братусем различия административно-правовой и граждан-ско-правовой правосубъектности, дающего возможность в конечном счете отграничить органы управления от иных видов государственных организаций, не учли авторы монографии «Научные основы государственного управления в СССР», объединив позицию цивилистов с позицией представителей хозяйственного права, включающих в понятие органов управления и предприятия, непосредственно осуществляющие производственно-хозяйственную деятельность (см. «Научные основы государственного управления в СССР», «Наука», 1968, стр. 25).

практических приложений указанных теоретических выводов является Положение о государственном социалистическом производственном предприятии, Общее положение о министерствах СССР, в которых правовое положение, функции и компетенция органов управления, правоспособность предприятий раскрываются в соответствии с объективными закономерностями различных видов деятельности.

Четкое различение государственных органов и государственных юридических лиц, выполняющих непосредственно хозяйственные и иные функции, сыграло большую роль и в надлежащем оформлении внешних экономических связей социалистического государства. На этом принципе основываются раздельная ответственность участников экономических отношений, правильное применение положений об иммунитете государства, определение правового положения внешнеторговых объединений и др.¹.

Однако в дальнейшем были предприняты попытки включить предприятие в общее понятие государственных органов. Это касалось только предприятий, осуществляющих хозяйственную деятельность, главным образом промышленных предприятий, которые предлагалось считать государственными органами — частью единой системы хозяйственных органов Советского государства². Эти попытки не встретили широкой поддержки в литературе. В ряде работ обоснованно доказывалась неубедительность аргументов, высказывавшихся в защиту признания предприятия органом государства. Действительно, соображения о том, что «интересы предприятия не менее «государственны», чем интересы государственных хозорганов», что отказ от признания предприятия государственным

¹ См. Л. А. Л у н ц, Международное частное право. Общая часть, «Юридическая литература», 1973, стр. 13—15; Д. М. Генки н, Правовое положение советских экспортных и импортных объединений за границей, «Проблемы международного частного права», изд-во ИМО, 1960; М. М. Богуславский, Иммунитет государства, изд-во ИМО, 1962.

² См. В. В. Лаптев, Правовое положение государственных промышленных предприятий в СССР, изд-во АН СССР, 1963, стр. 19—20; его же, Предмет и система хозяйственного права, «Юридическая литература», 1969, стр. 45—54; В. К. М а м у т о в, Предприятие и вышестоящий хозяйственный орган, «Юридическая литература», 1969, стр. 16—47.

173

органом является предпосылкой для правовой дискриминации его, а термин «властные полномочия» наводит на мысль о таких органах, как милиция, вряд ли можно признать весомыми. К тому же не следует забывать, что в рассматриваемых предложениях речь идет только о производственных или, еще уже — о промышленных предприятиях. Между тем проблема стоит значительно шире и касается предприятий и организаций, непосредственно осуществляющих определенную деятельность в различных областях производства, культуры и т. и. (вуз, школа, больница, театр, и др.). В юридической литературе последних лет на большом материале раскрывается содержание деятельности государственных органов и качественное ее отличие от непосредственной деятельности предприятия и организации ¹. Эти органы руководят, организуют, осуществляют властные правомочия в отношении граждан, общественных организаций и тех государственных предприятий и организаций, которые представляют собой организованный определенным образом коллектив, непосредственно осуществляющий данную деятельность. Это — различие управления в макро- и микроструктуре, между руководством и управлением деятельностью подчиненных организаций и организацией собственной деятельности.

В области управления хозяйством имеется дополнительный критерий, позволяющий установить различие между предприятием и органом управления. Таким кри-

¹ См. «Научные основы государственного управления в СССР», стр. 231—243; «Государство, право, экономика», стр. 291—322, 349—354; В. С. Пронина, Центральные органы управления народным хозяйством, «Юридическая литература», 1971. В. В. Копейчиков, исследуя механизм Советского государства, последовательно проводит четкое разграничение органов государства и государственных организаций, непосредственно выполняющих производственную, культурную или иную деятельность: «Представляя собой особую разновидность советских государственных организаций, органы государства выполняют принципиально иные функции, чем государственные предприятия и учреждения. Их важнейшей задачей является не производственная или торговая деятельность, не обучение школьников и студентов или лечение больных, не непосредственное выполнение операций по обслуживанию населения, а организация этой работы, руководство ею в целях практического выполнения функций Советского социалистического государства» (В. В. К о и е и ч и к о в, Механизм Советского государства, «Юридическая литература», 1968, стр. 56).

174

терием служит наличие звена, выпускающего товар. Именно предприятие, а не его структурное подразделение или вышестоящий орган выпускает в обращение товар, в стоимости которого отразились все действительные затраты и который характеризует конкретный результат деятельности предприятия. Различия между органами, выполняющими функции государственного управления, и предприятиями и организациями наглядно выступают при анализе их правомочий относительно части единого фонда государственной социалистической собственности, которая находится в их управлении. Предприятиям и организациям, непосредственно осуществляющим хозяйственную, культурную, социальную деятельность, принадлежит право оперативного управления на закрепленное за ними имущество как субъективное, вещное, имущественное право. У государственного органа, осуществляющего управление деятельностью подчиненных предприятий и организаций, нет имущественных прав на те объекты государственной собственности, на которые распространяется его организационная деятельность. Главное управление или министерство издает в пределах своей компетенции акты распоряжения материальными предметами, денежными средствами, но имущественных прав на эти объекты не имеет. Так, денежные средства на содержание данного органа обособлены от денежных средств, которыми орган распоряжается в процессе руководства финансовой деятельностью подчиненных предприятий. Поэтому, как отмечалось в советской юридической литературе, нельзя говорить об имущественной обособленности государственных планово-регулирующих органов — можно иметь в виду лишь разграничение компетенции указанных органов в сфере хозяйственно-организаторской деятельности.

Но не только хозрасчетное предприятие, выпускающее товар, может быть четко отграничено от органа управления. В такой же мере по другим признакам отграничиваются бюджетные предприятия и организации, представляющие собой самостоятельный комплекс. Правовой формой их выступления в правоотношениях является форма юридического лица. Государственные же органы выступают в соответствующих правоотношениях как таковые, не нуждаясь в дополнительной правовой форме,

Государственные органы представляют собой звенья иерархической системы, что определяет и характер правоотношений, участниками которых они являются, и их положение в данных отношениях. Предприятия и организации как участники правоотношения выступают как единство. Специальные положения закона об органах юридических лиц и о представительстве устанавливают, чьи действия и в каких пределах означают выступление данного предприятия или организации в качестве участника правоотношения. Лишь во внутренних отношениях предприятия или организации могут выступать отдельные должностные лица, производственный коллектив, общественные организации и т. и.

Иное дело — государственный орган. Правоотношения, в которых он участвует,— в подавляющем большинстве случаев отношения власти и подчинения. В этих правоотношениях государственный орган может участвовать либо как целое (что бывает редко), либо в лице своих структурных подразделений и отдельных должностных лиц.

Как уже отмечалось, в связи с чрезвычайной сложностью управления в современных условиях отношения управления в значительной мере выступают как правоотношения ¹. Это определяет большое разнообразие органов, участвующих в правоотношениях, и самих правоотношений. Значительное место занимают правоотношения в самой системе государственных органов между различными их видами, как, например, взаимоотношения представительных и исполнительно-распорядительных органов, общесоюзных, республиканских, местных органов власти и управления, взаимоотношения органов управления на различных уровнях с гражданами, общественными организациями, подчиненными государственными предприятиями и т. и.

Дальнейшее развитие принципа демократического централизма связано со значительным расширением прав местных Советов и их исполнительных органов, усилением их материально-финансовой базы, более широкими возможностями воздействия на находящиеся на их территории предприятия республиканского и союзного подчи-

¹ См. Г. X. Попов, Проблемы теории управления, «Экономика», 1970.

нения¹. Расширение прав предприятий на нынешнем этапе, создание у них значительных фондов жилищного строительства и социально-культурных мероприятий вызвали к жизни новые формы связи местных Советов с предприятиями республиканского и общесоюзного подчинения, находящимися на их территории, как, например, объединение средств предприятий для жилищного строительства, строительства спортивных сооружений, благоустройства и т. и.

Научно-технический прогресс породил новые формы руководства деятельностью научно-исследовательских учреждений, руководства наукой, сложные отношения, связанные с использованием достижений научно-технического прогресса в производстве. Ряд новых проблем возникает в связи с внедрением автоматизированных систем управления, с постоянно усложняющейся специализацией и кооперированием предприятий, с постоянным повышением требований, предъявляемых к качеству продукции. Все это обусловило поиски новых форм, методов, организации управления. Однако в процессе этих поисков не всегда учитываются объективные закономерности самой системы управления, в частности необходимость соответствия организационных и правовых форм содержанию отношений. Так, в последние годы предпринимаются попытки рассматривать отрасль или подотрасль промышленного производства как самостоятельную замкнутую систему, центром которой является орган управления — министерство. Эти органы предлагают определять как центр хозяйственной системы. В данных предложениях не учитываются сущность процесса государственного управления, свойственные ему закономерности. Прежде всего возникает вопрос о том, правомерно ли выделить управление хозяйством из общей системы государственного управления в такой мере, чтобы рассматривать хозяйственное управление как особый, самостоятельный вид управления. Представляется, что ответ на этот вопрос должен быть отрицательным.

Управление народным хозяйством — органическая часть общей системы управления экономикой и более широко — всей системы государственного управления.

¹ См. И. А. А з о в к и н, Местные Советы в системеоргавоввласти, «Юридическая литература», 1971.

177

Один из основных элементов управления народным хозяйством — планирование. На XXIV съезде КПСС указывалось, что планирование должно опираться на более точное изучение общественных потребностей, на научные прогнозы экономических возможностей, всесторонний анализ и оценку различных вариантов решений, их непосредственных и долговременных последствий ¹. Это означает, что планирование охватывает, по существу, все области деятельности государства. Повышение общественной эффективности производства требует дальнейшего повышения уровня технической подготовки кадров, общей культуры, использования новых методов и решений в самых различных областях государственного управления. Единство планирования выражается и в том, что народнохозяйственный план включает развитие всех отраслей экономики, культуры, социальных мероприятий. Можно ли из этой единой связи выделить в качестве самостоятельного хозяйственное управление?

Нельзя забывать о неразрывной связи политики и экономики. Указание В. И. Ленина о том, что экономика — это самая интересная для нас политика², свидетельствует о недопустимости противопоставления хозяйственного руководства политическому.

С предложением о выделении хозяйственного управления как особой сферы управления связаны и всевозможные варианты «хозрасчета» органов управления, конструируются «внутриотраслевые», «внутрихозяйственные» отношения и т. и. Указанные предложения означают, по существу, нивелирование различий между управлением деятельностью предприятий и организаций и непосредственной хозяйственной деятельностью.

В советской юридической литературе высказывались обоснованные возражения против попыток выделения хозяйственного управления как особой самодовлеющей системы³. Заслуживает самого серьезного внимания то

¹ См. «Материалы XXIV съезда КПСС», стр. 67.

² Сы. В. И. Л е н и н, Поли. собр. соч., т. 43, стр. 330.

³ См. А. Е. Лунев, Роль права в управлении, «Советское государство и право» 1968 г. № 11, стр. 71—79; его же, Пути совершенствования деятельности аппарата управления хозяйством, «Правоведение» 1970 г. № 6, стр. 29-^-38; Ю. М. К о з л о в. Сущность органа управления народным хозяйством СССР, «Советское государство и право» 1970 г. № 12, стр. 79—86.

17S

обстоятельство, что реализация предложений о хозрасчете министерств и ведомств, о признании их «центрами хозяйственной системы» неизбежно повлечет за собой превалирование «отраслевого», «хозяйственного» интереса над общегосударственным.

Выдвигая предложение о специфических формах «хозяйственного управления», делают, как правило, упор на том, что отрасль или подотрасль представляет собой хозяйственную систему. Широко вошли в обиход такие выражения, как «штаб отрасли», «стратегия отрасли», «внутриотраслевое регулирование» н т. и. Вряд ли стоит возражать против этих выражений, если их все принимать в качестве образных, впечатляющих приемов изложения. Но представляется неправомерной попытка превратить отрасли (или подотрасли) в замкнутые, изолированные, самоуправляющиеся системы. Между тем именно к этому ведут многие из предложений.

Для того чтобы оценить то или иное предложение в области организации управления, необходимо прежде всего рассмотреть, насколько оно обосновано объективными условиями регулируемых отношений. С этой точки зрения следует подходить к ответу на вопрос о том, является ли отрасль или подотрасль объективно существующей категорией. Ответ будет утвердительным тогда, когда речь идет о крупных подразделениях общественного производства — промышленности, сельском хозяйстве, строительстве, торговле, транспорте. Но внутри каждого из названных подразделений выделение отраслей и подотраслей носит в известной мере условный характер. Выделение предприятий, подчиненных тому или иному министерству, определяется не только характером производства, но и размерами предприятия, его территориальным расположением, связью с другими предприятиями и т. и. Ни одно министерство не объединяет всех предприятий данной отрасли в чистом виде. При включении предприятия в систему того или иного министерства принимают во внимание не только экономические, технические, но и политические соображения; предпринимая строительство новых предприятий той или иной отрасли, решая вопросы о его подчинении, учитывают самые разнообразные факторы, в том числе и демографические, социальные и др. Не следует, наконец, забывать и о том, что

179

независимо от своей основной продукции предприятия всех отраслей промышленности производят товары широкого потребления, номенклатура которых не связана с номенклатурой основной продукции.

Попытки конструирования отрасли или подотрасли как самостоятельной системы противоречат объективной необходимости постоянного расширения межотраслевых связей, в то время как расширение таких связей — процесс, обусловленный новыми формами разделения общественного труда в условиях научно-технической революции. Объективная закономерность, требующая координации, согласования межотраслевых связей, находит свое организационное и правовое закрепление в существовании функциональных органов управления, деятельность которых оказывает существенное влияние и на управление внутри отрасли. Деятельность предприятия направляется не только отраслевым управлением или подразделением министерства, но и его функциональными подразделениями; существенное воздействие на нее оказывает деятельность Комитета цен, Комитета по вопросам труда и заработной платы, Комитета материально-технического снабжения, органов Министерства финансов и др.

Попытки изолировать отрасль, выделить ее как самостоятельную систему связаны и с тем, что при этом неизбежно ограничивается стимулирование предприятий, входящих в отрасль. «Штаб отрасли» заинтересован в общих показателях, а это нередко требует подтягивания плохо работающих предприятий за счет хорошо работающих:

установления таких показателей, которые для одних предприятий были бы неоправданно льготными за счет других подчиненных предприятий.

Выделение отраслей в изолированную систему неизбежно вызывает к жизни внутри системы своего «права»;

нормативные акты министерства или главного управления становятся главным источником права, вытесняя закон и нормативные акты органов управления, изданные на более высоком уровне. Указание В. И. Ленина о недопустимости законности калужской и казанской ¹ — один из основных принципов социалистической закон-

¹ См. В. И. Лени н, Полп. собр. соч., т. 45, стр. 197—201. 180

ности. В такой же мере недопустима и законность «отраслевая» — «угольная», «черной металлургии» и т. и. ¹.

Мы не останавливаемся на вопросе о переводе на хозрасчет органов государственного управления, который в свое время широко обсуждался. В литературе с достаточной полнотой была обоснована неприемлемость хозрасчетной формы для органов, осуществляющих функции государственного управления. Да и предложения о переводе таких органов на хозрасчет вносятся сейчас не столь категорично и настойчиво.

Новой формой организации управления промышленностью является создание объединений. В постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 2 марта 1973 г. «О некоторых мероприятиях по дальнейшему совершенствованию управления промышленностью»² указано на необходимость приближения органов хозяйственного руководства к производству, более четкого разграничения

¹ О том, что такая опасность реальна, свидетельствует практика отношений между предприятиями внутри отраслей и практика ведомственных арбитражей. Так, в статье Г. Л. Знаменского, Ф. И. Киселева и И. И. Повшенко «Защита экономических интересов внутри отрасли» («Советское государство и право» 1972 г. № 1, стр. 73—80) приводятся факты, показывающие грубые нарушения законности в имущественных отношениях предприятий и организаций в системе Министерства черной металлургии УССР. Для устранения этих нарушений авторы вносят некоторые предложения, касающиеся правового статуса ведомственного арбитража. Но сами авторы исходят из того, что министерство — «центр хозяйственной системы», главки — тоже «центры», что «существует внутриотраслевое управление» и т. и. Но все эти положения ни на каком законе не основаны. Авторы, правда, оговариваются, что закон не устанавливает каких-либо особенностей применения его к предприятиям одной отрасли, но считают, что во «внутрисистемных хозяйственных отношениях» имеются условия, предопределяющие особенности ответственности предприятий и организаций. Из дальнейшего изложения можно сделать вывод: эти «условия» заключаются в том, что законы в таких отношениях не применяются. Авторы не видят, что всей своей конструкцией внутриотраслевых отношений как особых, изолированных от общих отношений в области управления они, по существу, оправдывают нарушение законов, противопоставляют «внутриотраслевую законность» общей, пытаются превратить нарушение закона в «специфику внутриотраслевого управления». Помимо своей воли авторы статьи наглядно продемонстрировали одно из отрицательных последствий попыток выделения «хозяйственной системы», «внутриотраслевого управления» и т. и.

² СП СССР 1973 г. № 7, ст. 31.

181

прав и обязанностей между звеньями управления, повышения оперативности и гибкости в работе управленческого аппарата. Постановление обязывает министерства и ведомства СССР и Советы Министров союзных республик устранить многоступенчатость в управлении, сосредоточить непосредственно на предприятиях, в комбинатах и объединениях решение большинства вопросов производственно-хозяйственной деятельности. Важнейшее значение имеет указание о том, что при разработке генеральных схем управления отраслями промышленности административные границы и ведомственная подчиненность предприятий и организаций не должны служить препятствием к введению более эффективных форм управления, созданию объединений и комбинатов. Постановлением предусмотрено создание производственных и промышленных объединений.

Производственные объединения представляют собой, по существу, объединенные предприятия, в которые входят производственные единицы, не являющиеся юридическими лицами. Такие объединения действуют в качестве предприятий с некоторыми свойственными им особенностями. Что касается промышленных объединений, то в этой форме соединены функции управления и выполнения непосредственных хозяйственных задач: руководство использованием достижений научно-технического прогресса, материально-техническое снабжение и сбыт.

В процессе развития межотраслевой кооперации возникают новые виды правоотношений между органами управления, связанные с координацией, согласованием деятельности этих органов и подчиненных им предприятий и организаций ¹. Эти новые «горизонтальные» отношения, объединяющие органы управления на различных уровнях, приобретают большое значение. В этом плане представляется необходимым дальнейшее развитие права с целью установления определенного типизированного порядка заключения горизонтальных соглашений органов управления, форм ответственности в случаях нарушения прав и обязанностей сторон.

¹ См. А. Е. Лунев, Координация в государственном управлении, «Советское государство и право» 1971 г. № 11, стр. 69—78:

Ю. М. Козлов, Горизонтальные управленческие отношения, «Советское государство и право» 1973 г. № 12, стр. 62—70.

182

Участие государственных органов в различного рода отношениях характеризуется рядом особенностей. Одной из таких особенностей является то, что основной характеристикой выступления органов государства в качестве участников отношений служит их компетенция. Различение компетенции органов управления и правоспособности предприятия, организации, граждан, участвующих в правоотношениях с государственными органами,— важная гарантия соблюдения законности в рассматриваемых отношениях.