Понятие местного самоуправления и основы его функционирования

Под местным самоуправлением понимается форма осуще­ствления народом своей власти, обеспечивающая самосто­ятельное и под свою ответственность решение населением вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

При уяснении сущности местного самоуправления необ­ходимо обратить внимание на следующее. Во-первых, мес­тное самоуправление однозначно признается в качестве самосто-ятельного уровня публичной власти (прежде мест­ное самоуправление определялось как деятельность насе­ления определенной территории), следовательно, местное самоуправление обладает всеми основными признаками и свойствами власти и может осуществляться в двух основ­ных формах народовластия: непосредственно и опосре­дованно, т.е. через органы местного самоуправления. Во-вторых, самостоятельность местного самоуправления не безгранична: оно может осуществляться в пределах, уста­новленных Конституцией РФ, федеральными законами и законами субъектов РФ, издаваемыми в соответствии с фе­деральными законами. В-третьих, автономность и самосто­ятельность местного самоуправления не означают полной его изолированности, многие вопросы местного значения население не в состоянии решать самостоятельно, в то же время некоторые государственные функции эффективно могут выполняться органами публичной власти на местах. Поэтому Конституция РФ, закрепляя положение о том, что органы местного самоуправления не входят в систему орга­нов государственной власти (ст. 12), предусматривает, что органы местного самоуправления могут наделяться зако­ном отдельными государственными полномочиями с пере­дачей для их осуществления материальных и финансовых средств (ч. 2 ст. 132). Данное конституционное положение корреспондирует и Европейской хартии местного самоуп­равления, п. 3 ст. 4 которой закрепляет, что осуществление государственных полномочий, как правило, должно пре­имущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам.

Функционирование местного самоуправления в Россий­ской Федерации осуществляется на правовой, территори­альной, экономической основах (иногда выделяют и иные основы: демографическую, организационную, финансовую и др.).

Правовую (нормативную, источниковую) основу мест­ного самоуправления в России образуют:

• общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ, которые в соответ­ствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ являются составной час­тью российской правовой системы; важное значение имеет, в частности, Европейская хартия местного самоуправления (принята Советом Европы в 1985 г., ратифицирована Россий­ской Федерацией 11 апреля 1998 г.);

• федеральные конституционные законы и федеральные законы (помимо базового закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Феде­рации» важное значение имеют Федеральные законы от 10.09.1997 № 126-ФЗ «О финансовых основах местного са­моуправления в Российской Федерации» (утрачивает силу с 1 января 2006 г.), от 08.01.1998 № 8-ФЗ «Об основах муни­ципальной службы в Российской Федерации», от 26.11.1996 № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граж­дан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», от 20.07.2000 № 104-ФЗ «Об общих принципах организации общин коренных мало­численных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» от 14.07.1992. № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании»,; • федеральные нормативные правовые акты подзаконно­го характера: указы и распоряжения Президента РФ, поста­новления и распоряжения Правительства РФ, ведомствен­ные правовые акты федеральных органов исполнительной власти (важное значение имеет, в частности, Указ Прези­дента РФ от 15.10.1999 № 1370 «Об утверждении основных направлений политики в области развития местного само­управления в Российской Федерации»);

• конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ (в настоящее время специаль­ные законы приняты практически во всех российских реги­онах, поскольку в соответствии с п. «н» ч. 1 ст. 72 Консти­туции РФ1 установление общих принципов организации местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов);

• муниципальные правовые акты: уставы муниципаль­ных образований, решения, принятые на местных референ­думах и сходах граждан и др. Муниципальные правовые акты могут приниматься населением муниципального об­разования непосредственно, органом местного самоуправ­ления или должностным лицом местного самоуправления на основании и во исполнение положений, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ. Такие акты подлежат обязательному исполнению на всей терри­тории муниципального образования; уставы муниципаль­ных образований подлежат обязательной государственной регистрации в органах юстиции.

Территориальную основу местного самоуправления со­ставляют территории муниципальных образований. В Рос­сии насчитывается более 150 тыс. населенных пунктов. Не все они являются муниципальными образованиями (муни­ципальных образований более чем в десять раз меньше), однако в результате реформы местного самоуправления количество муниципальных образований должно много­кратно увеличиться (хотя во многих российских регионах избран путь укрупнения муниципальных образований). Именно территория муниципального образования опреде­ляет пространственный предел осуществления местного самоуправления, действия муниципальных правовых актов.

Муниципальное образование включает территории прежде всего городских и сельских поселений, а также межселенные территории (территории, находящиеся вне границ поселений). Закон предусматривает следующие виды муниципальных образований:

• городское поселение — город или поселок с прилега­ющей территорией (в составе городского поселения также могут находиться сельские населенные пункты, не явля­ющиеся сельскими поселениями);

• сельское поселение — один или несколько объединен­ных общей территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и др.);

• муниципальный район - - несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных об­щей территорией;

• городской округ -- городское поселение, которое не входит в состав муниципального района;

• внутригородскую территорию города федерального зна­чения — часть территории города федерального значения.

Границы территорий муниципальных образований, а так­же основания для их объединения, разделения, изменения статуса городского поселения устанавливаются законами субъектов РФ на основе ряда принципов: в частности, раз­меры территории поселения определяются с учетом чис­ленности его населения, границы поселения не⁴ могут пересе­каться границами населенного пункта, территория поселения не может находиться внутри территории другого поселе­ния, границы муниципального района не могут пересекать­ся границами поселения, изменение границ муниципаль­ных образований допускается только с учетом мнения (а иногда — и с согласия) населения соответствующих терри­торий и др.

Экономическую (имущественную, материально-финан­совую, финансово-экономическую) основу местного само­управления составляют:

1) муниципальная собственность;

2) средства местных бюджетов;

3) имущественные права муниципальных образований.

В соответствии с ч. 2 ст. 8 Конституции РФ муниципаль­ная собственность в Российской Федерации признается и защищается государством наравне с иными формами соб-

ственности (частной и государственной). Имущество, кото­рое может находиться в собственности отдельных видов муниципальных образований — поселений, муниципаль­ных районов и городских округов — несколько различает­ся, что обусловлено предметами ведения соответствующих муниципальных образований. Субъектом права муниципаль­ной собственности является население муниципального об­разования, однако осуществляют правомочия собственника органы местного самоуправления соответствующего муни­ципального образования.

Каждое муниципальное образование имеет собствен­ный бюджет (местный бюджет), формируемый за счет различных источников: средств самообложения граждан; доходов от местных налогов и сборов; доходов от ре­гиональных налогов и сборов; доходов от федеральных налогов и сборов; дотаций, субвенций, субсидий, иных средств финансовой помощи (в том числе на безвозмезд­ной основе) из бюджетов других уровней; доходов от иму­щества, находящегося в муниципальной собственности, части прибыли муниципальных предприятий; штрафов; добровольных пожертвований и иных поступлений. Фи­нансовые полномочия осуществляются органами местно­го самоуправления в строгом соответствии с нормами бюджетного и налогового законодательства. Именно про­блема обеспечения финансово-экономической самостоя­тельности муниципальных образований является основ­ной в становлении местного самоуправления в России, и именно в связи с нерешенностью этой проблемы вступле­ние в силу Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Фе­дерации» отсрочено до 2006 г.