Государственная служба

Понятие государственной службы и государственного служа­щего.Чтобы составить полное представление о таком роде дея­тельности, как государственное управление, наверное, недоста­точно показать сферу общественных отношений, где она осу­ществляется, и рассказать об органах исполнительной власти, которые этим занимаются. Дело в том, что за названием «орган исполнительной власти» скрываются конкретные люди, кото­рые и осуществляют практически все его функции. Поэтому важно показать также принципы деятельности этих людей, на­зываемых государственными служащими.

В недавнем прошлом, когда в общем-то большинство учреж­дений, организаций являлось государственными, в понятие го­сударственного служащего вкладывалось совсем другое значе­ние. Слово «служащий» в основном определялось по контрасту с понятием «рабочий» и обозначало работника не физического, а умственного труда, деятельность которого связана с создани­ем духовных ценностей, оказанием социальных услуг населе­нию. Соответственно, государственным служащим считался та­кой работник, который осуществлял свои функции на государ­ственном предприятии, в учреждении и т. п. Таким образом, почти все работники нефизического труда оказывались госу­дарственными служащими. В настоящее время такое определе­ние государственного служащего потеряло смысл, так как гра­ница между рабочим и служащим в этом понимании все более оказывается размытой, труд рабочих и служащих во многом сближается. На сегодняшний день законодательство и юриди­ческая наука оперирует другим определением государственной службы и государственного служащего.

Государственная служба— это не просто работа по найму в государственном органе или в учреждении, а профессиональная деятельность граждан по обеспечению полномочий Российской Федерации, ее субъектов, органов государственной власти Рос­сийской Федерации и ее субъектов, а также лиц, замещающих го­сударственные должности Российской Федерации и ее субъектов.

Государственным служащимпризнается гражданин Россий­ской Федерации, осуществляющий такую профессиональную служебную деятельность и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств соответствующе­го бюджета.

Государственная служба подразделяется на следующие виды:

1) государственная гражданская служба (федеральная и
субъектов Федерации);

2) военная служба;

3) правоохранительная служба.

Подавляющее число должностей в системе государственного управления относится к государственной гражданской службе (гражданской службе), поэтому в дальнейшем речь пойдет именно о ней.

Глава 4. Административное право

§ 3. Государственная служба

Понятие и классификация должностей гражданской службы.

Необходимо различать два понятия: должность и должность го­сударственной службы.

Должностью признается штатная единица организации, уч­реждения, которой соответствует служебное полномочие, опре­деляемое кругом прав и обязанностей служащего, связанных с занимаемой им должностью. В теории выделяют следующие виды должностей. Во-первых, это должности представителей власти (лиц, которые, работая в государственных органах и уч­реждениях, наделены правом в пределах своей компетенции принимать решения, обязательные для исполнения не подчи­ненными им субъектами). Во-вторых, это Должности, связан­ные с выполнением организационно-распределительных функ­ций (функций по осуществлению руководства трудовым кол­лективом, участком работы и т. п.). В-третьих, это должности, связанные с осуществлением административно-хозяйственных обязанностей (обязанностей по управлению и распоряжению имуществом).

Но, говоря о гражданской службе, речь может идти о заме­щении не любой должности, а только о замещении должностей гражданской службы. К ним относятся только должности в фе­деральных органах государственной власти, органах государст­венной власти субъектов Федерации, в иных государственных органах с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей. Должности гражданской службы включаются в реестр должностей государственной гражданской службы РФ.

Должности гражданской службы подразделяются на катего­рии и группы. При этом, как правило, внутри каждой катего­рии, выделяемой по виду осуществляемой должностным лицом функции, предусматривается существование должностей раз­личных групп.

Выделяются следующие категории должностей гражданской службы:

1) руководители — должности руководителей и заместителей
руководителей государственных органов, территориальных ор­ганов федеральных органов исполнительной власти, представи­
тельств государственных органов, а также их структурных под­разделений, замещаемые на определенный срок или без огра­ничения срока полномочий;

2) помощники (советники) — должности, учреждаемые для
содействия лицам, замещающим государственные должности,
руководителям государственных органов, территориальных ор­ганов федеральных органов исполнительной власти и предста­вительств государственных органов в реализации их полномо­чий и замещаемые на определенный срок, ограниченный сро­ком полномочий указанных лиц или руководителей;

3) специалисты — должности, учреждаемые для профессио­нального обеспечения выполнения государственными органами
установленных задач и функций и замещаемые без ограниче­ния срока полномочий;

4) обеспечивающие специалисты — должности, учреждаемые
для организационного, информационного, документационного,
финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспече­ния деятельности государственных органов и замещаемые без
ограничения срока полномочий.

Должности гражданской службы подразделяются на следую­щие группы:

1) высшие должности гражданской службы. Гражданским
служащим, замещающим должности этой группы, Президентом
РФ присваивается классный чин — действительный государст­венный советник Российской Федерации 1-, 2- или 3-го класса;

2) главные должности гражданской службы. Гражданским
служащим, замещающим должности указанной группы, Прави­тельством РФ либо руководителем соответствующего органа
власти присваивается классный чин — государственный совет­ник Российской Федерации 1-, 2- или 3-го класса;

3) ведущие должности гражданской службы. Гражданским
служащим, замещающим должности указанной группы, руко­водителем соответствующего органа власти присваивается
классный чин — советник государственной гражданской служ­бы Российской Федерации 1-, 2- или 3-го класса;

4) старшие должности гражданской службы. Гражданским
служащим, замещающим должности указанной группы, руко­водителем соответствующего органа власти присваивается
классный чин — референт государственной гражданской служ­бы Российской Федерации 1-, 2- или 3-го класса;

5) младшие должности гражданской службы. Гражданским
служащим, замещающим должности указанной группы, руко­водителем соответствующего органа власти присваивается
классный чин — секретарь государственной гражданской служ­бы Российской Федерации 1-, 2- или 3-го класса.

Глава 4. Административное право

§ 3. Государственная служба

Должности категорий «руководители» и «помощники (совет­ники)» подразделяются на высшую, главную и ведущую группы должностей гражданской службы. Должности категории «спе­циалисты» подразделяются на высшую, главную, ведущую и старшую группы должностей гражданской службы. Должности категории «обеспечивающие специалисты» подразделяются на главную, ведущую, старшую и младшую группы должностей гражданской службы.

Для того чтобы занимать определенную должность, гражда­нин должен удовлетворять определенным квалификационным требованиям, в число которых входит высшее либо среднее профессиональное образование (в зависимости от категории и группы должности), стаж государственной службы либо опыт работы по специальности и др.

Принципы государственной службы.Деятельность любого го­сударственного служащего должна определяться следующими основными принципами, установленными законодательством Российской Федерации:

1) законность, т. е. точное соблюдение требований норма­тивных актов всеми государственными служащими. Рассматри­ваемый принцип также предполагает признание верховенства
Конституции РФ, законов Российской Федерации над иными
нормативными правовыми актами, должностными инструкция­ми. Данный принцип появился в законодательстве как реакция
на совершенно обратное положение, когда все регулировалось
инструкцией, приказом, а закон становился «голым королем»;

2) федерализм, обеспечивающий единство системы государ­ственной службы и соблюдение конституционного разграниче­ния предметов ведения и полномочий между федеральными ор­ганами государственной власти и органами государственной
власти субъектов Федерации;

3) приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непо­средственное действие, обязательность их признания, соблюде­ния и защиты;

4) равный доступ граждан, владеющих государственным язы­ком, к государственной службе и равные условия ее прохожде­ния независимо от пола, расы, национальности, происхожде­ния, имущественного и должностного положения, места жи­тельства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к
общественным объединениям, а также от других обстоятельств,
не связанных с профессиональными и деловыми качествами
гражданского служащего. Данный принцип, однако, не препят-

ствует установлению определенных требований к способно­стям, профессиональной подготовке, возрасту, иногда к здоро­вью кандидата на государственную должность;

5) единство правовых и организационных основ государст­венной службы, предполагающее законодательное закрепление
единого подхода к организации государственной службы, как
федеральной, так и субъектов Федерации. В настоящее время
основы государственной службы определяются федеральными
законами «О государственной гражданской службе Российской
Федерации» и «О системе государственной службы Российской
Федерации»;

6) взаимосвязь государственной и муниципальной службы,
предполагающая, в частности, единство требований и ограни­чений при прохождении службы, включение в стаж государст­венной службы периодов замещения должностей в органах ме­стного самоуправления и др.;

7) открытость государственной службы и ее доступность об­щественному контролю, объективное информирование общества
о деятельности государственных служащих;

8) профессионализм и компетентность государственных слу­жащих, обеспечиваемые предъявлением к подготовке государ­ственных служащих определенных требований как при поступ­лении на государственную службу, так и в процессе ее прохож­дения. В частности, определение кандидатуры должностного
лица осуществляется на основе конкурса. Кроме того, государ­ственные служащие должны проходить аттестации и сдавать
квалификационные экзамены;

9) защита государственных служащих от неправомерного вме­шательства в их профессиональную служебную деятельность как
государственных органов и должностных лиц, так и физиче­ских и юридических лиц;

10) стабильность государственной службы;

11) взаимодействие с общественными объединениями и граж­данами.

В теории административного права также выделяются:

1) принцип обязательности для государственных служащих ре­шений, принимаемых вышестоящими государственными органами и руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законом. Можно без преувеличения сказать, что на данном принципе построена вся деятельность государственного аппара­та, на его основе создаются иерархии, которые позволяют функ­ционировать государственным органам как единой системе;

Глава 4. Административное право

§ 3. Государственная служба

2) принцип ответственности государственных служащих за
подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение ли­
бо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанно­
стей. Данный принцип является ключевым звеном механизма
обеспечения эффективного функционирования системы испол­
нительной власти. Практика показывает, что главная причина
сбоев в работе органов государственной власти заключается в
безответственности чиновников. Реализация данного принципа
требует создания эффективной системы контроля и надзора за
деятельностью органов исполнительной власти;

3) принцип внепартийности и внерелигиозности государствен­ной службы, отделения религиозных объединений от государст­ва. В системе государственной службы не допускается создание
политических партий и движений, государственные служащие
при исполнении своих обязанностей не связаны решениями
политических и религиозных объединений. Кроме того, не до­пускается возложение отдельных государственных функций на
политические или религиозные объединения.

Основы статуса государственных служащих.Статус государ­ственных служащих состоит из двух частей: общегражданские и служебные права и обязанности (рис. 4.2).

Служебные права и обязанности не могут выходить за преде­лы прав и обязанностей органа, где проходят службу государст­венные служащие. Чаще всего права должностного лица одно­временно являются и его обязанностями, а осуществление этих

прав гарантируется государственным принуждением. Служеб­ные права и обязанности каждого государственного служащего можно разделить на общие для всех служащих и специальные, т. е. такие права и обязанности, которые свойственны только определенной должности и вытекают из полномочий конкрет­ного государственного органа. Специальные права и обязанно­сти определяются в законах, должностных регламентах и т. п.

Служебные права, общие для всех государственных служащих.Государственный служащий имеет право:

1) на обеспечение надлежащих организационно-технических
условий, необходимых для исполнения должностных обязанно­
стей;

2) отдых, оплату труда, членство в профессиональном союзе,
рассмотрение индивидуальных служебных споров, государст­венное пенсионное обеспечение и другие социальные гарантии;

3) получение в установленном порядке информации и мате­риалов, необходимых для исполнения должностных обязанно­стей, а также на внесение предложений о совершенствовании
деятельности государственного органа;

4) доступ в установленном порядке в связи с исполнением
должностных обязанностей в государственные органы, органы
местного самоуправления, общественные объединения и иные
организации;

5) ознакомление с отзывами о его профессиональной слу­жебной деятельности и другими документами до внесения их в
его личное дело, материалами личного дела, а также на приоб­щение к личному делу его письменных объяснений и других
документов и материалов;

6) защиту сведений о себе;

7) должностной рост на конкурсной основе;

8) профессиональную переподготовку, повышение квалифи­кации и стажировку;

9) проведение по его заявлению служебной проверки;

10) защиту своих прав и законных интересов на государст­венной службе, включая обжалование в суд их нарушения;

11) выполнение с предварительным уведомлением руково­дителя государственного органа иной оплачиваемой работы, ес­ли это не повлечет конфликт интересов, и др.

Основные служебные обязанности, общие для всех государст­венных служащих.Государственный служащий обязан:

1) соблюдать российское законодательство и обеспечивать его исполнение;

Глава 4. Административное право

§ 3. Государственная служба

2) исполнять должностные обязанности в соответствии сдолжностным регламентом;

i 3) исполнять поручения соответствующих руководителей, данные в пределах их полномочий;

4) соблюдать при исполнении должностных обязанностей
права и законные интересы граждан и организаций;

5) поддерживать уровень квалификации, необходимый для
надлежащего исполнения должностных обязанностей;

6) представлять в установленном порядке предусмотренные
федеральным законом сведения о доходах, об имуществе и обя­зательствах имущественного характера;

7) соблюдать ограничения, выполнять обязательства и тре­бования к служебному поведению, не нарушать запреты, кото­рые установлены федеральными законами;

8) сообщать представителю нанимателя о личной заинтере­сованности при исполнении должностных обязанностей, кото­рая может привести к конфликту интересов, принимать меры
по предотвращению такого конфликта;

9) пройти обязательную дактилоскопическую регистрацию в
случаях и порядке, установленных федеральным законом, и др.

Государственный служащий не вправе исполнять данное ему неправомерное поручение. При получении от соответствующего руководителя поручения, являющегося, по мнению государст­венного служащего, неправомерным, государственный служа­щий должен представить в письменной форме обоснование не­правомерности данного поручения с указанием положений за­конодательства, которые могут быть нарушены при исполнении данного поручения, и получить от руководителя подтверждение этого поручения в письменной форме. В случае подтверждения руководителем данного поручения в письменной форме госу­дарственный служащий обязан отказаться от его исполнения. В случае исполнения государственным служащим неправомер­ного поручения государственный служащий и давший это пору­чение руководитель несут ответственность в соответствии с за­конодательством .

Общегражданские права и обязанности государственных слу­жащих.Они являются предметом изучения науки конституци­онного права. В рамках административного права рассматрива­ется лишь один аспект данного вопроса: ограничения, налага­емые на государственных служащих. Они устанавливаются в интересах эффективной работы государственного аппарата. Го­сударственному служащему запрещается:

1) участвовать на платной основе в деятельности органа
управления коммерческой организацией, за исключением слу­чаев, установленных федеральным законом;

2) замещать должность государственной службы в случае:

а) избрания или назначения на государственную должность;

б) избрания на выборную должность в органе местного са­моуправления;

в) избрания на оплачиваемую выборную должность в органе
профессионального союза, в том числе в выборном органе пер­вичной профсоюзной организации, созданной в государствен­ном органе;

3) осуществлять предпринимательскую деятельность;

4) приобретать в случаях, установленных федеральным зако­ном, ценные бумаги, по которым может быть получен доход;

5) быть поверенным или представителем по делам третьих
лиц в государственном органе, в котором он замещает долж­ность государственной службы;

6) получать в связи с исполнением должностных обязанно­стей вознаграждения от физических и юридических лиц (подар­ки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлече­ний, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения).
Подарки, полученные государственным служащим в связи с
протокольными мероприятиями, со служебными командиров­ками и с другими официальными мероприятиями, признаются
соответственно федеральной собственностью и собственностью
субъекта Федерации и передаются государственным служащим
по акту в государственный орган, в котором он замещает долж­ность гражданской службы, за исключением случаев, установ­ленных ГК РФ;

7) использовать в целях, не связанных с исполнением долж­ностных обязанностей, средства материально-технического и
иного обеспечения, другое государственное имущество, а также
передавать их другим лицам;

8) допускать публичные высказывания, суждения и оценки,
в том числе в средствах массовой информации, в отношении
деятельности государственных органов, их руководителей,
включая решения вышестоящего государственного органа либо
государственного органа, в котором государственный служа­щий замещает должность государственной службы, если это не
входит в его должностные обязанности;

Глава 4. Административное право

§ 3. Государственная служба

9) использовать преимущества должностного положения для
предвыборной агитации, а также для агитации по вопросам ре­ферендума;

10) использовать должностные полномочия в интересах по­литических партий, других общественных объединений, рели­гиозных объединений и иных организаций, а также публично
выражать отношение к указанным объединениям и организа­циям в качестве государственного служащего, если это не вхо­дит в его должностные обязанности, и др.

Кроме того, гражданин после увольнения с государственной службы не вправе замещать в течение двух лет должности, а также выполнять работу на условиях гражданско-правового до­говора в организациях, если отдельные функции государствен­ного управления данными организациями непосредственно входили в его должностные обязанности.

Законодательство также предусматривает правила на случай возникновения так называемого конфликта интересов, т. е. си­туации, при которой личная заинтересованность государствен­ного служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой воз­никает или может возникнуть противоречие между личной за­интересованностью государственного служащего и законными интересами граждан, организаций, субъекта Федерации, Рос­сийской Федерации в целом. В частности, такой ситуацией признается возможность получения государственным служа­щим либо членами его семьи материальной выгоды, обуслов­ленной осуществлением полномочий государственной службы. В таких случаях руководитель государственного органа обязан принять меры к предотвращению конфликта интересов вплоть до отстранения государственного служащего от должности.