Практичні аспекти функціонування цільових фондів органів місцевого самоврядування в Україні

До недавнього часу, коли Україна була частково в СРСР, про створення фондів коштів з цільовим призначенням мови не було. Фінансовими ресурсами розпоряджалися з центру. З проголошенням незалежності в Україні з’являються різні ланки фінансових ресурсів, спочатку тільки як централізовані, наприклад Пенсійний фонд, а потім – галузеві, місцеві.

Органи державної виконавчої влади та органи місцевого самоврядування почали відшукувати можливості одержувати кошти не тільки з бюджету, оскільки потреб завжди багато, а обмежені бюджетні асигнування не дозволяють їх фінансувати.

Позабюджетні цільові фонди почали виникати часто, на різних рівнях, особливо багато їх було створено на місцях за ініціативою місцевих органів виконавчої влади. За рахунок позабюджетних фондів органи місцевого самоврядування швидко досягали цілі, для втілення в життя якої вони і створювалися. Після цього одні фонди припиняли існування, а нові створювалися і функціонували.

Так, Закон УРСР «Про зайнятість населення» у статті 22 передбачав створення на центральному і на місцевому рівнях державного фонду сприяння зайнятості населення. Відрахування до цього фонду з місцевих бюджетів здійснюються за розміром, що визначається самостійно відповідними місцевими радами.

Закон України «Про приватизацію майна державних підприємств» у статті 23 передбачив утворення позабюджетних фондів приватизації АР Крим та інших адміністративно-територіальних одиниць України. Було встановлено, що кошти зазначених фондів спрямовуються на погашення внутрішнього державного боргу України, а також на відшкодування витрат, пов’язаних з приватизацією, кредитування технічного переозброєння приватизованих підприємств, розвиток підприємництва та створення нових робочих місць у межах, що встановлюються Державною програмою приватизації.

В процесі приватизації державного житлового фонду передбачено створення окремих позабюджетних рахунків місцевих рад. Стаття 9 Закону України «Про приватизацію державного житлового фонду» від 23 червня 1992 року встановила, що кошти, одержані від приватизації державного житлового фонду, зараховуються у спеціально створені позабюджетні приватизаційні житлові фонди місцевих рад або відповідні фонди підприємств, на балансі яких є відомче житло. Ці кошти використовуються на житлове будівництво та на ремонт житла з метою забезпечення житлом громадян, яким необхідно поліпшити житлові умови.

При цьому 20% коштів цих фондів перераховуються до Державного приватизаційного житлового фонду, який створюється для фінансування житлового будівництва в регіонах з низьким рівнем забезпеченості громадян житлом та утворення резерву коштів для забезпечення гарантій прав на безкоштовне державне житло новонароджених громадян.

Законодавство України передбачало формування позабюджетних фондів місцевих рад для фінансування шляхових робіт. Згідно із Законом України «Про джерела фінансування шляхового господарства України» від 18 березня 1991 року конкретний розмір відрахувань, що надходять на розвиток шляхів загального користування в Автономній Республіці Крим і в областях, а також напрямки їх використання визначаються Верховною Радою Кримської Автономії та обласними радами.

Місцеві ради також мали право утворювати цільові позабюджетні фонди охорони навколишнього середовища. Стаття 46 Закону УРСР «Про охорону навколишнього природного середовища» встановила порядок надходження платежів за забруднення навколишнього природного середовища у позабюджетні фонди його охорони різних рівнів, починаючи від рад базового рівня до державного.

В середині 1996 року в Україні діяло понад 140 позабюджетних фондів, створених центральними органами, та від 100 до 300 фондів у кожній області, створених з ініціативи органів місцевого самоврядування. Відрахування в усі з них здійснювали у порядку, передбаченому для здійснення обов’язкових платежів до державного бюджету.

На це не міг не прореагувати Уряд. Постановою Кабінету Міністрів від 23 вересня 1996 року міністерствам доручено було ліквідувати всі цільові позабюджетні фонди, діяльність яких не передбачена законодавством. За даними Міністерства статистики України, загальна сума коштів, що містяться на рахунках позабюджетних фондів, становила на 1 липня 1996 року 8375,6 млрд крб. Постановою пропонувалося спрямувати кошти, що вилучаються із державних позабюджетних фондів, на погашення бюджетної заборгованості з виплати зарплат і соціальних виплат.

Після впорядкування питання про формування цільових позабюджетних фондів, яке було проведено на підставі постанови Кабінету Міністрів України від 23 вересня 1996 року «Про ліквідацію галузевих цільових позабюджетних фондів» в Україні почали функціонувати два види цільових фондів: цільові бюджетні фонди; державні та місцеві позабюджетні фонди.

В 1997 році приймається закон «Про місцеве самоврядування в Україні», спрямований на зміцнення позицій місцевого самоврядування. Так, 68 статтею вказаного закону органам місцевого самоврядування надавалося право мати позабюджетні, в тому числі валютні фонди; кошти яких повинні були зберігатися на спеціальних рахунках в установах банків.

Проте у наступні роки відновлення попередньої практики утворення позабюджетних фондів не відбулося. З 1999 року, згідно закону «Про Державний бюджет України на 1999 рік», кошти усіх державних та місцевих позабюджетних фондів (крім Пенсійного фонду України та Фонду соціального страхування України) зараховуються до відповідних бюджетів і витрачаються на заходи, передбачені законодавством.

Підхід до ліквідації практики формування позабюджетних фондів місцевими радами збережений у Бюджетному кодексі України, ухваленому 21 червня 2001 року. Так, у статті 13 вказано, що створення позабюджетних фондів органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування та іншими бюджетними установами не допускається. Таким чином, у даний час самостійного місцевого фінансового інституту позабюджетних фондів в Україні не існує.