Глава 2.

Правоохранительные органы: предмет, система,

Методы

§ 1. Правоохранительные органы: понятие и содержание

Сегодняшний мир стремительно меняется, усложняются условия, в которых приходится действовать сотрудникам правоохранительных органов России. Резкое социальное расслоение общества, политические противостояния и национальные конфликты в России, «прозрачные» границы со странами СНГ, экономический спад, инфляция и сопутствующая им безработица, отставание нормотворческой деятельности – все является сдерживающим фактором социального развития и являются проблемой для всего человечества.

Правительства практически всех стран мира пытаются на совместных совещаниях/конференциях и в рамках крупнейших и авторитетнейших международных организаций выработать приемлемые институты и меры воздействия на социальные негативные процессы, расширяют контакты с зарубежными коллегами в этих целях, а отсутствие институтов, призванных работать в молодежной среде, и некоторые другие причины способствуют росту преступности, особенно ее организованных форм, распространению наркотиков, установлению контроля за существенной частью экономики со стороны криминальных сил, незаконного перемещения за границу значительной части национального достояния и др. Все это в чрезвычайно сложных условиях способствует правоохранительным органам перестраивать свою деятельность, заставляет обращать внимание специалистов на специфику и содержание их работы и др. Массив правовых актов неизмеримо увеличивается и на фоне отсутствия законотворческой технологии, когда бы законодатель принимал правовые акты на конкурсной основе, разработанные специалистами, наблюдается низкое качество правовых актов, часто возникают юридические коллизии, что «существенно осложняет и без того слабо протекающий процесс реализации законов и иных актов».[6]

В этой связи мировому сообществу в ближайшие годы предстоит решить следующие задачи:

-повышение эффективности взаимодействия с зарубежными партнерами и, в первую очередь, в борьбе с преступностью и в обеспечении общественной безопасности;

-развитие правовой (международно-правовой и внутригосударственной) базы участия подразделений МВД России в международном сотрудничестве;

-обеспечение выполнения обязательств и эффективной реализации прав, вытекающих из международных договоров России, в том числе и в области защиты прав человека;

-совершенствование организации и координационных механизмов взаимодействия с зарубежными партнерами, а также с правоохранительными и другими государственными органами Российской Федерации, обеспечение эффективного представительства интересов на международном уровне, в том числе в рамках мероприятий, проводимых межправительственными и международными неправительственными организациями;

-повышение эффективности участия МВД России во внешнеэкономической деятельности и международном научно-техническом сотрудничестве;

-совершенствование сбора, анализа и использования зарубежного опыта в существующих условиях и в перспективе;

-улучшение информационно-аналитического обеспечения международных связей правоохранительных органов России;

-развитие информационно-технического обеспечения борьбы с международной преступностью на основе современных информационных технологий и телекоммуникационных систем;

-укрепление научных основ участия правоохранительных органов России в международном сотрудничестве.

Факты свидетельствуют о том, что в перспективе особо важную роль будут играть три направления международной политики в сфере борьбы с организованной преступностью: деятельность крупнейших промышленно развитых стран; механизм координации взаимодействия системы Евросоюза; сотрудничество стран-членов Шенгенского соглашения (ШОС). Следует помнить, что единство действий борьбы с международной преступностью требует не только координированных усилий международных организаций, оперативных аппаратов соответствующих правоохранительных органов, но и квалифицированных кадров.

Сегодняшнее развитие России, состояние ее правоохранительных органов и обильного ведомственного нормотворчества трудно представить без трансформации международно-правовых актов в нашу действительность, без восприятия важнейших правовых новаций на международной арене, без внедрения определенных правовых институтов в повседневную практику отечественных правоохранительных органов.

Но для грамотного применения мирового опыта специфики работы отечественных правоохранительных органов необходимо повышение уровня знаний сотрудников в области законотворческой деятельности международных органов и организаций, усиление осознания ими своей роли в нынешних (сложных экономических и криминогенных) условиях; развитие отношения уважения к человеку, имеющему гарантированные государством права и свободы, которые сотрудники правоохранительных органов России обязаны соблюдать; овладение навыками коммуникативности, позволяющими сотрудникам устанавливать нормальные партнерские отношения с населением; более широкий подход к решению своих профессиональных проблем с учетом опыта зарубежных стран, чему способствуют проводимые реформы в стране.

Современное состояние административно-правовой реформы Российской Федерации характеризуется формированием новой системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, в том числе и правоохранительных органов. По мнению А. Ткач: «В отличие от прежней системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, новая схема предполагает особое позиционирование федеральных министерств. Теперь федеральные министерства осуществляют координацию и контроль деятельности находящихся в их ведении федеральных служб и федеральных агентств».[7]

Правоохранительная деятельность в современных условиях России – это весьма сложный вид, требующий высоких профессиональных знаний юристов. Само понятие «юрист» в этом аспекте представляет собой усилия специалистов, сферу деятельности которых составляют технологии рационального разрешения социальных конфликтов. И в этой связи в России имеется высокая потребность в специалистах по технологиям разрешения социальных конфликтов в области законодательства, управления, судопроизводства, а также в частной жизни. Практика показывает, что далеко не все юристы занимают должности, предполагающие постоянное применение определенных правил, так же как и не все исполнители должностных функций, требующих непреложного использования тех или иных правил, являются юристами. Российские юристы должны постоянно подвергать себя проверке: они действительно соответствуют званию специалиста по вопросам разрешения социальных конфликтов? Или, исполняя определенные служебные обязанности, только имеют полномочия, но отнюдь не обладают знаниями способов разрешения такого рода конфликтов?

Таким образом, если правоприменение предполагает процесс понимания и толкования права, который в равной степени является и научным, и политическим, и если юрист в качестве научного специалиста с помощью своих профессиональных знаний восполняет информационные пробелы и тем самым способствует организации процесса на научной основе, это означает, что ни одно значительное решение не может обойтись без его квалифицированного участия, ибо в противном случае оно не было бы надлежащим образом интегрировано в нашу систему ценностей. И наоборот, принятие решения исключительно юристами означает, что его включение в другие специфические сферы общественной системы будет неполным.

Следовательно, российский юрист обязан также хорошо знать и процесс взаимодействия правоохранительных органов, как построена и действует эта система органов, активно участвующих в реализации правовых предписаний. Эти правоохранительные органы в России составляют основное звено механизма правоприменения, без которого не может существовать современное государство.

Такие знания нужны не только для будущей профессиональной практики юриста, но и в повседневной жизни. Ими должен владеть судья и прокурор, следователь и дознаватель, адвокат и юрист, работающий в законодательном

или исполнительном учреждении, в государственной или частной коммерческой организации и др.

Учебная дисциплина «Правоохранительные органы» дает общую, исходную информацию о правоохранительной деятельности и тех государственных и негосударственных учреждениях, которые призваны осуществлять эту деятельность.

Её цель – дать будущим юристам четкое представление о том, как строятся и какие функции выполняют эти органы и учреждения, как взаимодействуют друг с другом и иными государственными либо общественными организациями, каково их социальное предназначение. Естественно, как это видно из содержания учебников и соответствующей учебной программы, основное внимание уделяется судам, поскольку именно они наделены такими ответственными полномочиями, которые в совокупности образуют то, что принято называть самостоятельной ветвью государственной власти – судебной.

Одна из основных особенностей предмета данной учебной дисциплины заключается в том, что он требует от изучающих усвоения содержания значительного массива нормативных документов. Положение усугубляется еще и тем, что идет бурный процесс обновления законов, в том числе касающихся деятельности правоохранительных органов.

Учебный курс «Правоохранительные органы» является одной из основных правовых дисциплин, изучаемых в ВУЗах юридического профиля. Своего рода он – как бы вступление в изучение других родственных правовых дисциплин, материальных и процессуальных отраслей российского права. Без знания того, как организуются и действуют суды, прокуратура, органы дознания и предварительного следствия, адвокатура, нотариат, органы юстиции и др.; каковы их задачи и полномочия,- невозможно уяснить порядок их сложной и многосторонней деятельности, применение ими правовых норм, взаимоотношения между ними в решении единых задач по укреплению законности и охраны правопорядка в стране.

Основное назначение учебного курса – показать роль суда в современный период как носителя третьей, самостоятельной и независимой власти в государственном механизме и в обществе, его особые полномочия по охране конституционного строя, прав и свобод человека и гражданина, защите других социальных ценностей, а также предназначение иных правоохранительных структур.

В течение полувека наименование настоящего курса дисциплины неоднократно менялось: судоустройство – в 50-е годы, организация суда и прокуратуры - в 60-е, суд и правосудие – в 70-е, правоохранительные органы- с 80-х годов и по настоящее время. Хотя в ряде ведомственных вузов (например, в МВД) ввели правоохранительную деятельность.

Учебный курс включал в себя неоправданно широкий круг правоохранительных органов и общественных организаций и тем самым нивелировал высокий статус суда, а также прокуратуры и органов предварительного расследования, то есть тех государственных органов, на которые ложится основная обязанность по борьбе с правонарушениями, в том числе преступлениями. Вводится и термин «Правоохранительная система» - под которой понимается «совокупность государственно-правовых средств, методов и гарантий, обеспечивающих защищенность человека от противоправных нарушений».[8]

Естественно, во всех указанных наименованиях учебных курсов главное внимание уделялось вопросам организации и деятельности судебных органов. В то же время не рассматривались должным образом важнейшие понятия (например, судебная власть) либо они раскрывались недостаточно полно (например, суд, судебные инстанции и др.). Представляется, что слишком бегло излагались принципы правосудия – как их позитивное содержание, так и механизм, обеспечивающий их реализацию.

Таким образом, предметом изучаемого курса является: устройство государственных правоохранительных органов: суда, прокуратуры, дознания и предварительного следствия, их полномочия и назначение. Они выступают в механизме государства как органы уголовной юстиции, поскольку тесно связаны между собой единством основных общих задач: защиты общества от наиболее опасных правонарушений - преступлений. Исходя из сказанного, можно дать определение самим специальным органам под названием «правоохранительные органы» - это специализированные государственные учреждения и общественные формирования, которые предназначены охранять существующие правоотношения в обществе, т.е. всей своей деятельностью на основе и во исполнение закона и основополагающих конституционных демократических принципах должны обеспечить в обществе торжество законности и надлежащий правопорядок, защищать права, свободы и законные интересы граждан, общества, государства и общественных формирований, пресекать и предупреждать различного рода правонарушения и применять соответствующее принуждение (воздействие) к лицам, нарушающим законность и правопорядок, установленные в Российской Федерации. Это определение не следует смешивать с названием учебной дисциплины «Правоохранительные органы». Её название значительно шире по своему объему и предназначению.

В учебной дисциплине «Правоохранительные органы» кроме того, изучаются вопросы организации адвокатуры и органов судейского сообщества, общественных организаций, участвующих в правоохранительной деятельности и др. При этом, органы судейского сообщества выполняют ответственные задачи по формированию и функционированию судейского корпуса и охране прав и законных интересов судей. Адвокаты принимают участие в уголовном процессе в качестве защитников и представителей потерпевших и других лиц, а в гражданском процессе способствуют защите интересов представляемых сторон и тем самым. Способствуют осуществлению правосудия и охраны прав граждан.

Понятие «правоохранительные органы» включает в себя не только чисто организационные вопросы - о порядке создания судов и иных правоохранительных органов, их системе, структуре, составе и т.п., но также и основные положения, определяющие характер их деятельности. Подробное же изучение деятельности судов и других юридических учреждений входит в предмет уголовного процесса.

Таким образом, расшифровывая содержание предмета изучаемой учебной дисциплины, можно сказать, что в его предмет входят следующие восемь вопросов (блоков):

1. Понятие и важнейшие характеристики деятельности правоохранительных органов - осуществление судебной власти и правосудия, прокурорского надзора, предварительного расследования, деятельности адвокатуры и органов судейского сообщества. Здесь же подлежат изучению законодательные акты, являющиеся базисом и основной частью курса. Они рассматриваются не сами по себе, а в плане их практического применения, с учетом развития и совершенствования правовых норм. При изложении вопросов курса используются руководящие постановления Пленума Верховного Суда России, опубликованные данные судебной практики, ведомственные акты прокуратуры и другие источники. На основе положений закона при изучении курса будут использованы ряд определений и формулировок, составляющие понятийный аппарат изучаемой дисциплины;

2. Задачи судов и других правоохранительных органов и общественных организаций. Выполняя общие для всех юридических органов задачи по укреплению правового государства, проведению верховенства закона во всех областях жизни общества, всемерной охране прав и законных интересов граждан, государственных органов и организаций, они направляют свою деятельность на достижение особенных и конкретных задач. Этим обусловлена специфика правовых средств и условий их деятельности, полномочий, организационных форм построения и т. д.;

3. Основные начала (принципы) организации и деятельности указанных органов. Основываясь на Конституции Российской Федерации, законодательство о судоустройстве воспроизводит конституционные принципы, а затем их развивает и детализирует во многих конкретных нормах с учетом особенностей задач и характера деятельности того или иного органа. Так, следователь при расследовании уголовного дела вправе поручать органам дознания производство розыскных и следственных действий. Суд же, рассматривая дело по существу, должен сам, непосредственно в судебном заседании исследовать и оценить доказательства.

Одним из принципов организации и деятельности прокуратуры является централизация, единоначалие, подчиненность каждого ниже стоящего прокурора вышестоящему. В судебной же системе действует принцип независимости судей и подчинение их только закону;

4. Курс содержит сведения о системе, структуре и составе изучаемых органов, порядке их образования, о требованиях, предъявляемых к кандидатам на должность судей, прокуроров, следователей, адвокатов, о правовом статусе этих лиц.

Система судов, органов прокуратуры и предварительного расследования в целях их приближения к населению и упорядочения их работы создается в соответствии с федеральным устройством государства, а также со структурой Вооруженных Сил России. Она состоит из звеньев разных уровней. Орган каждого звена имеет свою, четко определенную в законе компетенцию (подсудность, подследственность).

Значительную сложность имеет судебная система, включающая три самостоятельных ветви судебной власти: Конституционный Суд, арбитражные суды и суды общей юрисдикции. Структура судов и иных правоохранительных органов показывает из каких частей или подразделений они состоят;

5. В курсе рассматриваются и такие вопросы как распределение полномочий между ними, каковы их взаимоотношения с другими участниками процесса и т.д.

При изложении вопросов курса внимание сосредоточено на определение правового статуса тех должностных лиц, которые полномочны выполнять соответствующие юридические функции- правосудия, надзора и др.;

6. В учебном курсе рассматриваются и компетенция, полномочия, правовые формы и методы работы правоохранительных органов и их должностных лиц. Полномочия достаточно четко указаны в законодательных актах. Однако не всегда законодатель разъясняет содержание правовых норм и применяемую терминологию, что вызывает затруднения при изучении юридических дисциплин, в том числе судоустройственного права. Между тем уяснение полномочий не может ограничиваться только знанием их перечня. Каждое из них требует хотя бы краткой юридической расшифровки. Поэтому в учебном курсе изложены наиболее существенные признаки полномочий суда по рассмотрению дел различными инстанциями, основные характеристики понятий: руководящие Постановления Пленума Верховного Суда России, обобщения судебной практики, указания, санкции прокурора, следственные действия, меры пресечения и др. В полном объеме полномочия суда и других правоохранительных органов изучаются в ряде родственных учебных курсов: уголовного процесса, гражданского процесса и др.;

7. Предмет курса включает в себя и такие важные вопросы, как взаимоотношения судов и других правоохранительных органов с органами власти и управления и их взаимоотношения между собой. При этом большое внимание уделяется связи правоохранительных органов и организаций с судами. Основное место отводится вопросам организации и деятельности органов предварительного расследования;

8. Одной из важнейших задач при изучении данной учебной дисциплины является овладение юридической терминологией. Однозначное понимание многочисленных терминов способствует лучшему усвоению вопросов учебного курса и других родственных дисциплин. Следует иметь в виду, что очень часто в учебниках и иной учебной литературе по вопросам права, нередко и в законе применяются понятия и термины, пришедшие из римского права. Они давно уже утвердились в русском языке.

В ряде дисциплин встречаются понятия и термины латинского происхождения: пленум, президиум, коллегия, инстанция, кассация, презумция невиновности, прокурор, адвокат, публичный, санкция, протест, реабилитация и др. Нужно учитывать, что юридические термины часто отличаются от обычного, житейского смысла. Рассмотрим некоторые из них.

Так, «потерпевший» в уголовном деле – это не просто лицо, пострадавшее в результате совершения преступления, а признанное таковым специальным постановлением следователя, дознавателя, судьи или определением суда. Нередко можно слышать и прочитать такие слова или фразы: «адвокат в суде выступил» или «защита заявила». Это неточно.

Адвокат - это член палаты адвокатов. В суде адвокат может быть или защитником подсудимого, или представителем потерпевшего, гражданского истца, гражданского ответчика. Что касается понятия «защиты», то это понятие очень широкое и оно включает в себя защитительную деятельность не только адвоката, но и лично подсудимого, его законного представителя (если подсудимый несовершеннолетний), гражданского ответчика, общественного защитника. Раскроем некоторые термины.

Система – это целое, составленное из частей, соединение. Имеет более десяти конкретных значений (применений). Здесь в курсе означает совокупность учреждений, родственных по своим задачам и организационно объединенных в единое целое.

Структура – взаиморасположение и связь составных частей чего-то, строение, устройство чего-либо.

Компетенция – определяет круг полномочий лица(органа), в том числе дела, отнесенные к его ведению.

Статус- правовое положение.

Правовой статус – совокупность прав и обязанностей.

Полномочия – право, предоставляемое кому-либо на совершение чего-либо.

Методология учебного курса представляет собой систему методов, используемых при изучении самого предмета дисциплины и представляет собой трехуровневую систему. На общем уровне - применяется исторический и диалектический материализм; на особенном - широкий спектр методов, применяемых рядом гуманитарных учебных дисциплин (анализа, наблюдения, сопоставления и др.), на единичном – методы, применяемые конкретной учебной дисциплиной (изучение нормативной базы и содержание правоприменительной практики).

Система учебного курса «Правоохранительные органы» состоит из Общей и Особенной частей. Общая часть содержит в себе материал об основных понятиях, предмете и системе курса, источниках, исторический очерк развития правоохранительной деятельности, об основных (конституционных) принципах (началах) отправления правосудия и осуществления правоохранительной деятельности, о судебной системе, судебной власти, правовом статусе судей. Особенная часть характеризует содержание, систему и структуру конкретных правоохранительных органов и общественных формирований, участвующих в правоохранительной деятельности, компетенцию и полномочия их должностных лиц и вопросы взаимодействия правоохранительных органов России с зарубежными учреждениями, организациями и формированиями.