Организация государственной службы

Государственная служба как сложный социально – правовой институт, выполняющий в обществе и государстве многообразный «набор» функций, способна раскрыть свой потенциал лишь при условии надлежащей организации собственных элементов и их взаимосвязи.

Для решения стоящей перед нами задачи – раскрытия принципов и механизма организации государственной службы – необходимо в ходе анализа коснуться нескольких общенаучных подходов.

Первым из них можно назвать генетический (или исторический) подход, позволяющий рассмотреть, как данное конкретное явление возникло, через какие основные этапы прошло и каким он представляется сегодня. Без знания истории невозможно формулировать теоретические положения.

Второй подход –структурно – функциональный, требующий от исследователя рассмотрения как самой структуры анализируемого объекта, так и механизма её функционирования.

Кроме того, в этих подходах целесообразно выделить системный аспект организации, указав не только ведущие факторы её формирования и функционирования, но и на источники и каналы влияний, меняющих характеристики соответствующе организованного объекта.

Сказанное позволяет кратко изложить, в чем состоит теоретический подход к организации государственной службы.

Во-первых, следует дать представление об отечественной истории государственного строительства, российской и советской традиции государственной службы в той их части, которая оказывает влияние на ныне функционирующую государственную службу.

Во – вторых,научность теоретического подхода требует рассмотрения всей суммы проблем организации государственной службы по крайней мере в следующих четырех плоскостях:

-в плоскости вековых российских традиций, в частности политических, а в них, более конкретно, административной культуре, как населения, так и государственных служащих. Не обязательно, чтобы эти традиции непосредственно были материализованы в структурах современной государственной службы. Важно другое. Не учитывать их как фактор влияния, фактор «окружающей среды» можно лишь на исторически коротком отрезке времени, в плане же долгосрочном, когда ставится задача обоснования принципов жизнеспособного государственного организма страны, они требуют пристального внимания;

-в плоскости сегодняшнего положения, современной «проблемной ситуации». Учет современной ситуации позволяет, с одной стороны, решать вопросы организации государственной службы на реальном фундаменте фактов, с другой – абстрагируясь от преходящего, сосредоточиться на оптимизации структур государственной службы и обеспечении её эффективности, устойчивости, жизнеспособности и других качеств, которые целесообразно заложить в основы реформируемого Российского государства;

-в плоскости общемирового значения решаемых в России задач государственной службы. Решая задачи российской государственной службы, необходимо не только брать в расчет опыт других стран, иных систем государственной службы, но и учитывать общемировые тенденции с тем, чтобы, сохраняя российскую специфику, найти оптимальные варианты решения проблем государственной службы, в том числе с учетом факторов национальной безопасности, потребностей не только нынешнего, но и будущих поколений россиян;

-в плоскости взаимообусловленности теоретических поисков, интерпретаций, концепций и реальной практики государственного строительства, объективных результатов решения конкретных общественных проблем. Самая блестящая интеллектуальная конструкция может оказаться не принятой, не востребованной практиками государственного строительства лишь в силу неумения или нежелания ученого вести с ними диалог, своевременно реагировать на их запросы и позицию, воплощать их замыслы относительно проведения реформы системы государственной службы в жизнь.

В чем же заключаются особенности организации государственной службы?

Сразу же надо подчеркнуть, что государственная служба – это один из видов служебной деятельности в обществе. Поэтому государственная служба сохраняет, как вид службы, все те признаки, которые присущи службе как таковой и любому её видов.

Но в то же время государственная служба имеет свои особенности, которые и составляю и основу её обособления в самостоятельный вид службы.

Все особенности государственной службы происходят из того, что именно государственная, т.е. создается и организуется государством, им регулируется посредством законодательства, а лица, находящиеся на государственной службе, обеспечивают выполнение государственных полномочий. Особенности государственной службы относятся ко всем её структурным частям, в том числе, конечно, и к организации госслужбы.

Законодательство о госслужбе относит к организации государственной службы, в соответствии со сложившимися представлениями, такие вопросы:

-понятие государственной службы;

-её виды;

-принципы государственной службы;

-статус государственной должности.

Рассмотрим эти элементы государственной службы с очки зрения их особенностей.

Понятие государственной службы дано в статьях 2 Законов РФ и РТ о госслужбе: это профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов.

В этом понятии государственной службы выделено её существо, другие неотъемлемые признаки государственной службы показаны в других статьях Законов.

Включение в понятие государственной службы указания на то, что это деятельность профессиональная, носит принципиальный характер: известно, что такого рода требования к государственной службе ранее не было, более того, Программа КПСС, принятая в 1962 году, требовала , чтобы «навыками управления овладевали всё более широкие массы, и работа в этом аппарате в перспективе перестала быть особой профессией».

Требует пояснения в определении государственной службы и положение «по обеспечению полномочий государственных органов».

Дело в том, что статьях 1 Законов РФ и РТ имеются формулировки, несколько отличающиеся от предыдущей – непосредственное исполнение полномочий государственных органов (для государственных должностей категории «А».

Эти две формулировки, хотя и говорят об исполнении полномочий государственных органов, существенно разнятся между собой. Первая формула– об обеспечении исполнения полномочий государственных органов – составляют практическое содержание государственной службы: организацию исполнения, само исполнение, контроль и т.п.

Вторая же формула – непосредственное исполнение полномочий государственных органов – имеет в виду и прямо называют лишь лиц, стоящих во главе государственных органов, т.е. их руководителей. Эту государственную деятельность Законы РФ и РТ к государственной службе не относят. Стало быть, не вся государственная деятельность охватывается государственной службой, а лишь часть государственной деятельности.

То есть нужно ещё раз подчеркнуть, что государственная деятельность по непосредственному исполнению полномочий государственных органов – деятельность за пределами государственной службы. Государственная же деятельность по исполнению полномочий государственных органов – это государственная служба.

Итак, особенности понятия государственной службы, вытекающие из федерального и республиканского законодательства о ней, следующие:

*это деятельность государственная;

*но государственная деятельность не в полном объеме, а лишь часть её, одна из двух частей;

*деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов;

*деятельность по обеспечению полномочий руководителей государственных органов;

*деятельность профессионального уровня и требований – государственные служащие.

Эти особенности государственной службы в рамках её понятия продолжаются далее в её организации:

-видах государственной службы;

-принципах госслужбы;

-в организационном и правовом статусе государственных должностей.

О видах государственной службы.

Мы уже поднимали эту проблему в предыдущей лекции. Сегодня говорим о ней опять в связи с тем, что законодательство относит вопрос о видах госслужбы к организационным аспектам её - теме сегодняшней лекции. Так утверждается, по крайней мере, в учебном пособии «Служба и служащий в Российской Федерации. Правовое регулирование». Автор В.М.Манохин. И рассматриваются в этом учебнике два видагосударственной службы:

-федеральная государственная служба;

-государственная служба субъектов Российской Федерации.

Автор, видимо, исходил в своих выводах из того, что в статье 2 (п.3) Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» указывается, что: государственная служба включает в себя:

1)федеральную государственную службу, находящуюся в ведении Российской Федерации;

2)государственную службу субъектов Российской Федерации, находящуюся в их ведении.

Но с таким делением государственной службы на два вида согласиться, видимо, нельзя. Ведь, под видомгосударственной службы понимается её специализация по содержанию, которое, в свою очередь, проистекает из целей и функций соответствующих государственных органов. Имеются в виду государственные органы, обеспечивающие функционирование экономики, образования, здравоохранения и др.отраслей хозяйства, обеспечивающие общественный порядок, права и свободы человека, соблюдение определенных правил поведения и деятельности и т.д.

Исходя из этого, федеральную государственную службу и государственную службу субъектов РФ нельзя относить к разным видам. Это один вид службы, только осуществляется она на разных уровнях.

Более четкое понятие о видах государственной службы дает новый Федеральный закон «О системе государственной службы в Российской Федерации».

Сначала в статье 2 (п.1) Закона отмечается, что государственная служба Российской Федерации подразделяется на федеральную государственную службу и государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации.

А далее в п.2 этой же статьи уже четко указывается, что федеральная государственная служба включает в себя следующие виды:

-федеральная государственная гражданская служба;

-военная служба;

-правоохранительная служба.

Рассмотрим следующий вопрос организационного аспекта государственной службы – принципы госслужбы.

Принцип – категория ходовая, используемая при анализе многих естественных и социальных явлений, фактов и событий.

С принципами связывают определенные основы – постоянные, твердые, на которых зиждется и функционирует интересующий объект, система отношений и т.д. Многие отрасли науки оперируют данным понятием. Со временем категория «принцип» вошла и в законодательство. Здесь принцип означает и закрепляет обязательность содержащихся в нем положений, требований их всеобщность в отношении регулируемых вопросов.

Статьи «Принципы государственной службы» имеются во всех рассматриваемых нами законов о государственной службе.

В статье 4 Закона РТ «О государственной гражданской службе Республики Татарстан» указывается, что государственная служба основывается на принципах:

1)приоритет прав и свобод человека;

2)единство правовых и организационных основ федеральной государственной гражданской службы и государственной гражданской службы Республики Татарстан;

3)равный доступ к государственной службе в соответствии с федеральным законом т равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами государственного служащего;

4)профессионализм и компетентность государственных служащих;

5)стабильность государственной службы;

6)доступность информации о государственной службе;

7)взаимодействие с общественными объединениями и гражданами;

8)защищенность государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность.

Перейдем к следующему аспекту организации государственной службы – статусу государственной должности.

Первая особенность государственной должности заключается в том, что она состоит в государственном органе.

Вторая особенность государственной должности та, что состоя в государственном органе, должность учреждается для осуществления государственных полномочий – представительной власти, исполнительной власти, судебных полномочий и т.п.; в широком смысле – по управлению делами общества.

Третья особенность государственной должности – в источнике её финансирования. Денежное вознаграждение лиц, состоящих на государственных должностях, естественно, осуществляется государством. Но государство обладает различными финансовыми источниками: бюджетом, доходами от различных видов деятельности государственных органов и организаций и другими.

Государственная должность, как Вам известно, финансируется только из бюджета.

Классификация государственных должностей

Нужно сразу же отметить, что в положениях новых законов РФ и РТ о государственной гражданской службе по вопросу классификации государственных должностей появилось достаточно много изменений.

Во-первых, введены четкие понятия о государственных должностях РФ и РТ и о должностях государственной гражданской службы РФ и РТ.

Причем, если в ФЗ просто записано, что «государственные должности Российской Федерации …. устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов…..», то в Законе РТ эти должности практически все перечислены:

Статья 6. Государственные должности

1.Государственные должности подразделяются в настоящем Законе на:

1)государственные должности Республики Татарстан (Президент Республики Татарстан, Председатель Государственного Совета Республики Татарстан, Премьер-министр Республики Татарстан, депутаты Государственного Совета Республики Татарстан, министры, судьи и другие). Сводный перечень государственных должностей Республики Татарстан утверждается Президентом Республики Татарстан;

2)должности государственной службы, учреждаемые ……. в целях обеспечения исполнения полномочий государственного органа либо лица, замещающего государственную должность Республики Татарстан.

Статья 6 п.3.В государственном органе могут быть предусмотрены должности, не являющиеся должностями государственной службы. (В ранее принятых законах это были должности вспомогательно-технического персонала). Трудовая деятельность работников, замещающих такие должности, регулируются законодательством Российской Федерации о труде.

Классификация должностей государственной службы

В последних двух законах РФ и РТ введено следующее разделение государственных должностей по категориям:

«1)руководители - должности руководителей и заместителей руководителей государственных органов и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей представительств государственных органов и их структурных подразделений, замещаемые на определенный срок полномочий или без ограничения срока полномочий;

2)помощники (советники) – должности, учреждаемые для содействия лицам, замещающим государственные должности, руководителям государственных органов, руководителям территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и руководителям представительств государственных органов в реализации их полномочий и замещаемые на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц или руководителей;

3)специалисты –должности, учреждаемые для профессионального обеспечения выполнения государственными органами установленных задач и функций и замещаемые без ограничения срока полномочий;

4)обеспечивающие специалисты –должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов и замещаемые без ограничения срока полномочий.

Подразделение должностей государственной службы осталось прежнее. Это:

1)высшие должности государственной службы;

2)главные должности государственной службы;

3)ведущие …..

4)старшие…

5)младшие……

Но и здесь имеется нововведение - высшей категории госдолжностей соответствуют и более высокие группы их.

-должности категорий «руководители» и «помощники (советники) подразделяются на высшую, главную и ведущую группы..

-должности категории «специалисты» - высшую, главную, ведущую и старшую группы..

-должности категории «обеспечивающие специалисты» - главную, ведущую, старшую и младшую группы..