Основные изменения в государственном аппарате

·

· Разветвленному государственному аппарату США уда­валось на протяжении длительного времени и удается до сих пор приспосабливаться к новым условиям, выдержи­вать социально-политические кризисы в рамках буржуаз­но-парламентских демократических форм и процессов.

· Конституционная государственная структура, создан­ная более 200 лет тому назад в аграрной стране, демонстри­рует уникальную историческую преемственность, способ­ность удерживать определенную политическую устойчивость и в высокоразвитой индустриальной сверхдержаве.

· Показателем относительной политической стабильно­сти, не исключающей не только периодов социальной на­пряженности, но и открытых социально-политических кон­фликтов, является неизменное нахождение у власти США одной из двух партий: демократической или республикан­ской. Если до второй мировой войны и в первые десятилетия после войны политическое лидерство держала главным образом демократическая партия, то в последние 19 лет (с 1969 по 1991 г.), за вычетом четырехлетия президента-де­мократа Картера (1977-1981 гг.), государственный аппарат возглавляла республиканская партия. И только в 1992 г. к власти, наконец, вновь пришли демократы (вместе с побе­дой на президентских выборах Б. Клинтона). При этом ни одна из партий не смогла стать партией "устойчивого боль­шинства", о чем свидетельствует неизменный рост "неза­висимых" избирателей и участившееся "раздельное голо­сование" (сплит-тикет), когда один и тот же избиратель поддерживает представителей разных партий на выборах президента и в конгрессе, а также "раздельное правление", когда президент принадлежит к одной партии, а большин­ство конгресса - к другой.

· Развитие американского государства в рамках буржу­азно-парламентских форм и политического плюрализма происходило в XX в. путем эволюционных изменений в дея­тельности тех или иных звеньев государственного аппара­та. Этому способствовали и усилившаяся независимость го­сударства от противоборствующих классовых интересов, в условиях крайнего усложнения политических процессов в стране, и наличие мощного "среднего класса", опоры демо­кратических порядков, и гибкого механизма двухпартийной системы, в который, благодаря целому ряду исторических причин, а также принятой обеими партиями политической линии "социальной ответственности", интегрирована значительная часть рабочих, фермеров, интеллигенции, негров и других этнических меньшинств.

· Соперничество республиканской и демократической партий является не непримиримой войной за захват вла­сти, а соревнованием за лучший правительственный курс и его проведение с опорой на поддержку большинства изби­рателей. Длительное нахождение республиканцев у власти, при всех недостатках избирательной системы, явилось сви­детельством такой поддержки. Приход же к власти демо­кратов в 1992 г. не стал потрясением основ американской государственности.

· Эволюционному приспособлению политической систе­мы страны и ее государственного аппарата к меняющимся политическим условиям способствовала также изначально присущая Конституции США открытость, ее несвязанность жесткими формами, что допускает (при сохранении осново­полагающего принципа "разделения властей" и механизма "сдержек и противовесов") саморегуляцию уровней власти и отдельных ее ветвей, возможность "переливания" власт­ных полномочий между отдельными частями государствен­ного аппарата.

· Эволюционным политическим процессам США, при всей их сложности, способствовала и однородная нацио­нальная культура, создание которой было определено из­начально заданной ассимиляцией представителей различ­ных наций, отсутствием религиозного конформизма, а так­же утверждением общенациональной идеологии буржуаз­ного прагматизма, индивидуализма, патриотизма с осно­вополагающей идеей равенства возможностей каждого в достижении вершин благополучия своими способностями и трудом ("великая американская мечта"). Не последнюю роль в эволюционных процессах политического развития играет и мощный экономический потенциал страны, даю­щий "политическому классу" широкие возможности для социального маневрирования, для проведения социальных реформ.

· Действие всех этих факторов не умаляет значения в истории американской демократии ни организованных форм демократического движения, ни борьбы американцев за свои права, приведших и к введению всеобщего избирательного права, и к ликвидации крайних форм расовой дискримина­ции и к кардинальным социальным реформам.

· Поправки к Конституции США. Реформы избиратель­ного права. Конституционное законодательство США по­следних семи десятилетий мало затронуло структуру кон­ституционных органов государственного аппарата и их ком­петенцию и касалось главным образом одного института - президентской власти. Поправки XX (1933 г.), XXII (1951 г.), XXV (1967 г.) определили, в частности, порядок вступления в должность президента, ввели ограничение времени пре­бывания на посту президента двумя сроками, предоставили право замещения должности президента при соответствую­щих обстоятельствах вице-президенту.

· Более важное политическое значение имели реформы в избирательном праве, проведенные путем принятия трех поправок к Конституции: XIX (1920 г.), XXIV (1964 г.), XXVI (1971 г.). Эти поправки привели к демократизации крайне разнообразных норм избирательного права, действующих в штатах, которым отводилась основная роль в правовом ре­гулировании выборов.

· Поправкой XIX были предоставлены избирательные права женщинам. Женское избирательное право очень долго ограничивалось в США. Первый прорыв в этой области про­изошел в штате Кентукки, когда право участвовать в выбо­рах советов школьных округов было предоставлено незамуж­ним женщинам, владевшим собственностью, а в 1869 г. в штате Вайоминг были предоставлены избирательные права жен­щинам в законодательный орган.

· Поправка XXIV отменила ограничения избирательных прав на федеральных выборах "в связи с неуплатой какого-либо избирательного или иного налога". Избирательный на­лог существовал до принятия поправки в 11 южных штатах и, хотя он был небольшим, лишал права голоса около 10 млн. бедняков, в основном негров. В некоторых штатах (Ала­бама, Миссисипи и др.) этот налог носил кумулятивный ха­рактер, при котором человек, решивший принять участие в выборах, должен был заплатить налог за все предшеству­ющие годы.

· В 1965 годуЗаконом об избирательных правах дейст­вие поправки было распространено на выборы в штатах, а в 1966 г. Верховный суд признал, что установление налога на выборах в штатах является нарушением конституционного принципа "равной защиты закона".

· Поправка XXVI снизила возрастной избирательный ценз на федеральных выборах до 18 лет, аналогичные из­менения имели место во всех штатах.

· Принятые поправки и соответствующие законы не смог­ли, однако, гарантировать труднодостижимого (или просто недостижимого) в силу как объективных, так и субъектив­ных причин всеобщего характера выборов в США. Так, на выборах в американский конгресс применяется мажоритар­ная система, при которой в каждом округе избирается 1 депутат, причем побеждает кандидат, набравший относи­тельное большинство голосов, больше, чем каждый из его соперников в отдельности. Эта система приводит к тому, что доля мест, полученных той или иной партией в конгрессе, не соответствует числу собранных ею голосов по стране. Недостатки мажоритарной системы усугубляются так на­зываемой электоральной геометрией, при которой "нарезка" неравных по количеству жителей избирательных окру­гов часто проводилась с нарушением принципа: равное количество депутатов от равного количества жителей. Начи­ная с 60-х гг., стала осуществляться политика устранения электоральной геометрии. В 1962 г. было принято решение Верховного суда (по "делу Бейкер"), в котором подчеркива­лось, что избирательные округа должны быть "существен­но равными". Последующий отход Верховного суда Берге­ра от этой установки, допускающий отступление от требо­вания "один человек - один голос" в 16,4%, способствовал тому, что в конституциях штатов, принятых в последнее время, стали закрепляться нормы представительства с учетом численности населения.

· Продолжают действовать в избирательном праве шта­тов некоторые цензы (несмотря на отмену наиболее одиоз­ных из них), например ценз оседлости. Для президентских выборов он равен 30 дням, для других выборов - в зави­симости от законов соответствующих штатов.

· Сами избирательные кампании в США всех уровней требуют огромных денежных затрат, что доступно или очень богатым людям, или тем, кто может рассчитывать на фи­нансовую помощью американских корпораций и компаний, которые главным образом и финансируют президентские избирательные кампании и выборы в конгресс. Причем сумма денежного обеспечения избирательных кампаний, несмот­ря на усилия правительства ограничить ее, растет из года в год. В последние 20 лет на президентских выборах она воз­росла по меньшей мере в 10 раз. Несмотря на запрет в на­стоящее время оказывать непосредственно финансовую под­держку корпораций кандидатам на выборные должности, деньги передаются тому или иному кандидату иными путя­ми, через подставных лиц, через Комитеты политических действий (КПД). После их появления в 40-х гг. по инициати­ве профсоюзов, когда по Закону Смита-Конелли 1943 г. проф­союзам было отказано в праве вкладывать свои средства в политические кампании, в 60-х гг. стали широко создавать­ся КПД бизнеса и промышленности. Уже в начале 80-х гг. общее число КПД достигло 8 тыс., из них 1700 были созда­ны корпорациями.

· В целях ограничения баснословных избирательных рас­ходов в 1971 г. был издан закон, ограничивающий общую сумму пожертвований со стороны физических и юридических лиц в фонд избирательных кампаний президента и членов конгресса, но он вместе с тем санкционировал соз­дание КПД, за исключением организаций, имеющих кон­тракты с правительством. Поправка, внесенная в Закон в 1974 г., требует полного раскрытия источников и способов расходования средств, полученных на избирательные кам­пании.

· Давление, оказываемое на будущих конгрессменов ком­паниями - пожертвователями денежных средств, привело к введению государственного финансирования избиратель­ных кампаний. Однако возможность получения этих средств доступна не каждому кандидату. Если кандидаты в прези­денты двух крупных политических партий получают авто­матическое право на субсидии от государства, то независи­мые кандидаты или кандидаты других партий - только с условием получения не менее 5% голосов всех участвую­щих в предыдущих выборах. Претенденту на выборах в кон­гресс нужно также доказать, что его поддержат избирате­ли. Аргументом поддержки служат пожертвования, по край­ней мере, 5 тыс. долл. от вкладчиков, дающих каждый не более 250 долл. в любых 20 из 50 штатов.

· Выборы в Америке не стали действительно всеобщими и из-за массового абсентеизма, который особенно усилился в последние десятилетия. И в президентских выборах, и в выборах в конгресс принимает участие, как правило, не­многим более половины всего самодеятельного населения США. Во время президентских выборов 1984 г., например, 60 млн. американцев, имевших право голоса, не зарегистри­ровались в качестве избирателей. Из 115 млн. зарегистри­рованных 23 млн. не приняли участия в выборах. Таким об­разом, общий процент участвовавших в выборах избирате­лей не достиг даже 53%. За Р. Рейгана проголосовало лишь около 30% американцев, имевших право голоса, за его пре­емника Дж. Буша - немногим более четверти всех избира­телей.

· Не могут избежать избирательные кампании США и противоправной практики организации клеветнических кампаний против конкурента, незаконного финансирова­ния избирательных кампаний, политического шпионажа и пр. Преступное использование электронной аппаратуры для подслушивания в штаб-квартире демократической партии (в отеле "Уотергейт"), организованное в ходе избирательной кампании с ведома президента-республиканца Р. Ник­сона, привело последнего (после шумного расследования "уотергейтского дела") к отставке вследствие угрозы импичмента.

· О масштабах "грязной политики" и безуспешных по­пытках пресечь ее свидетельствует, например, то, что в 17 американских штатах законодательно запрещены "безот­ветственные или умышленно фальшивые утверждения" накануне выборов, в 3 - политический шантаж, в 9 - рас­пространение "ложных заявлений" и пр.

· Законодательство, направленное на искоренение недос­татков избирательного права США, по признанию самих американцев, оставалось и остается до сих пор одним из самых малоэффективных. Наиболее ярким примером этого может служить продолжавшаяся более столетия расовая дискриминация негров, национальных меньшинств на вы­борах после того, как им в 1870 г. XV поправкой к Консти­туции были предоставлены избирательные права. Во вто­рой половине XX в. конгресс США вынужден был снова и снова возвращаться к вопросу о создании правовых гаран­тий осуществления этих прав.

· Законодательство 50-60-х гг. против расовой дис­криминации. Практика массового отстранения негров от уча­стия в выборах продолжалась вплоть до 50-х гг. XX в. Она достигалась как правовыми (цензовыми) ограничениями, действующими в основном в южных штатах, так и террори­стическими мерами - судами Линча, запугиванием тех чер­ных граждан, которые решались голосовать.

· Массовое движение протеста черных американцев про­тив расовой дискриминации привело к принятию в 1957 г. Закона о гражданских правах, дополненного в 1960 г., ко­торым предусматривались некоторые правовые гарантии обеспечения избирательных прав негров. С этой целью была созданаКомиссия по гражданским правам, в компетенцию которой входило расследование случаев лишения граждан США права голоса на основе "цвета кожи, расы, религии или национального происхождения" (эта комиссия, входя­щая в Исполнительное управление президента, действует до сих пор и состоит из лиц, назначаемых президентом с согласия Сената). Устанавливалась также судебная ответ­ственность за дискриминационную избирательную практи­ку. Комиссии вменялось в обязанность "расследовать, изу­чать, собирать информацию", рассматривать заявления гра­ждан в случае отказа им в избирательных правах. В особую задачу Комиссии входило также изучение и сбор информа­ции о нормативных актах, дискриминирующих или отказы­вающих в равной защите закона лицам по вышеназванным основаниям.

· Слабая эффективность судебных гарантий избиратель­ных прав негров способствовала радикализации требований крепнущего негритянского движения протеста конца 50-х - начала 60-х гг. Если в 50-х гг. одним из главных требований оставалась отмена расовой сегрегации (начало формального запрещения которой было положено решением Верховного суда 1954 г. по "делу Брауна", признававшего неконститу­ционной практику сегрегации в школах), то в 60-х гг. - требование политического равенства и решения социально-экономических проблем.

· 1963 год принято считать началом "негритянской ре­волюции" в США, которая проходила не только в форме демонстраций и шествий протеста, но и в форме стихий­ных бунтов в гетто больших городов. Под напором мощно­го выступления негров в 1964 г. был принятЗакон о гра­жданских правах, который формально ликвидировал дис­криминацию негров во всех сферах экономической и политической жизни, в школах, общественных местах и пр. В частности, закон признавал противоправной дискрими­национную практику предпринимателей при отказе от най­ма, увольнении, ущемлении статуса работника "на осно­вании расы, цвета кожи, вероисповедания, пола и нацио­нальной принадлежности", а также при отказе в "подго­товке и переподготовке по программе ученичества". Закон требовал применения одних и тех же норм, процедур ко всем избирателям в пределах того или иного админи­стративно-территориального подразделения. Им частич­но ограничивалось применение ценза грамотности, отстра­няющего от участия в выборах в основном негритянское население. Министру юстиции предоставлялось право назначать федеральных инспекторов (маршалов) в те мес­та, откуда поступали жалобы о дискриминации на выбо­рах.

· Характерной чертой Закона 1964 г. было то, что он за­трагивал проблему равных прав американцев на труд. С этой целью была создана особаяКомиссия содействия равной занятости, которая, однако, не смогла решить эту проблему, так как действие закона не распространялось на рабочих мелких предприятий, с числом занятых менее 15 человек. Если работник обращался в Комиссию содействия равной занятости или в суд, предприниматель мог всегда сослаться на его низкую квалификацию.

· В 1965 году в качестве новой радикальной меры был принятЗакон об избирательных правах, согласно которо­му применение специальных проверок (тестов), отсеиваю­щих избирателей, могло быть приостановлено в любом штате, если они, по мнению суда, могли привести к ограничению избирательных прав граждан на основании "расовой при­надлежности или цвета кожи". Федеральному правительст­ву было разрешено посылать своих регистраторов в штаты и избирательные округа, на которых возлагалась ответст­венность за исправления избирательных списков, состав­ленных в нарушение закона.

· Эти контрольные акции, однако, должны были прово­диться не повсеместно, а выборочно, и до 1967 г., например, не проводились в таких расистских штатах, как Джорджия, в ряде графств Миссисипи и Алабамы. Более того, даже в случае явной дискриминации в штатах, где зарегистриро­валось 50% избирателей, федеральные полномочия не мог­ли быть применены.

· Несмотря на свою неполноту, казуистические препоны, мешающие действенному искоренению дискриминации, За­кон 1965 г., как и предшествующее ему законодательство, имел несомненно положительный эффект. Например, уро­вень зарегистрированных молодых избирателей в штате Миссисипи за 10 лет после принятия закона возрос с 5 до 70%. Он положил начало массовой регистрации негров в качестве избирателей, послужил росту их политического сознания, подготовив тем самым условия для дальнейшего развития антирасистской борьбы.

· В 1968 году, после убийства расистами негритянского лидера М. Л. Кинга, с именем которого была связана целая эпоха в освободительном движении американских черных, в стране произошло 930 выступлений негров. В начале 70-х гг. в Закон об избирательных правах 1965 г. был внесен ряд новых положений, в частности временное запрещение ис­пользовать тесты грамотности и другие дискриминационные испытания черных американцев стало постоянно дей­ствующим.

· Расширение избирательных, гражданских прав, став общей тенденцией развития американской демократии в XX в., происходит между тем медленно и противоречиво. По срав­нению с 1970 г., например, в 1987 г. более чем в 4 раза уве­личилось число черных американцев, занимающих выбор­ные посты в Америке, но это лишь 1,3% всех выборных долж­ностных лиц страны, хотя негры составляют 11% среди аме­риканцев, обладающих избирательными правами.

· Конгресс еще в 1988 г. констатировал, что дискримина­ция в области избирательных прав в отношении языковых меньшинств носит распространенный по всей стране харак­тер, в силу чего запретил проведение выборов только на английском языке, если более 5% граждан какого-либо политико-административного подразделения, региона являются представителями языковых меньшинств. Он обязал суд на­значать федеральных инспекторов, если поступила жалоба от 20 человек, или более с целью подготовки списков лиц, имеющих право голосовать на федеральных или местных выборах. Предусматривалось назначение и других должно­стных лиц по просьбе Генерального атторнея для проверки хода голосования, подсчета голосов и пр. Ему же предостав­лялось право предъявлять иски для оказания помощи гра­жданам "в случае их принуждения с целью уплаты избира­тельного налога". Уголовное наказание грозило и тем, кто запугивал избирателей и угрожал им, предоставлял лож­ные сведения на выборах и пр.

· Верховный суд в последние десятилетия рассмотрел не один десяток дел, связанных прямо или косвенно с нару­шением гражданских прав, постановления по которым но­сили противоречивый характер. Если в начале 60-х гг. Вер­ховный суд Уоррена активно проводил в жизнь идею ра­венства при рассмотрении дел о расовой дискриминации, то уже в 1976 г. Верховным судом Бергера была признана пра­вомерность использования расистских квалификационных тестов при отказе в работе неграм, если не были представ­лены доказательства "расовых дискриминационных целей" в самой системе найма на работу. В 1989 г. Верховный суд (по делу компании "Кросон") со ссылкой на необходимость уравнения белых в правах с черными" фактически пере­черкнул действие законов, принятых по Программе позитивных действий в 70-х гг., которые предусматривали пре­доставление определенных льгот при приеме на работу не­грам, испаноязычным и американцам азиатского происхож­дения. К началу 1989 г. безработица составила 4,6% среди белых и 11,6% среди черных американцев.

· В октябре 1990 г. президент Буш наложил вето на за­конопроект о гражданских правах, одобренный перед этим большинством голосов в обеих палатах конгресса. Законо­проект предусматривал значительное усиление федераль­ной защиты американцев из числа национальных мень­шинств и женщин от дискриминации при найме на работу. Предусматривалась, в частности, денежная компенсация предпринимателей лицам, пострадавшим от дискриминации. Законопроект прямо был направлен на отмену шести при­нятых ранее постановлений Верховного суда США, кото­рые были расценены как подрыв гражданских прав лиц, подвергшихся дискриминации из-за цвета кожи, религиоз­ных убеждений, пола или национальности. При повторном рассмотрении законопроекта в конгрессе он не получил тре­буемых 2/3 голосов.

·

§ 3. Развитие конституционного принципа "разделения властей" и механизма "сдержек и противовесов"

· Действие механизма "сдержек и противовесов" при конституционном принципе "разделения властей" затраги­вает прежде всего проблему столкновения интересов зако­нодательной и исполнительной ветвей власти, которая с той или иной периодичностью обострялась в США, при неизменности основной закономерной тенденции, - усиления роли исполнительной власти. Это достигалось за счет гиб­кого перераспределения полномочий, иногда вторжения, но чаще самоограничения законодателей в пользу админист­рации. Наиболее ярким проявлением этой тенденции в XX в. является расширение прерогатив американского прези­дента.

· В настоящее время американский президент выступает как глава государства, глава правительства, лидер одной из двух крупнейших партий, сменяющих друг друга у руля управления, главнокомандующий, ведущий дипломат стра­ны, как главное лицо, ответственное за управление страной в периоды кризисов, а также в качестве "арбитра" в регулировании отношений федерации и штатов, ведущего коорди­натора экономической и социальной политики США. Эти пол­номочия президента, особенно усилившиеся в 30-х гг., в период "нового курса" и затем в ходе второй мировой войны, были закреплены в послевоенное время рядом законов, в частности вышеупомянутым Законом о занятости 1946 г.

· Значительные полномочия президента в сфере законо­творчества выражаются, например, в том, что законодатель­ная повестка дня конгресса определяется в подавляющем числе случаев Белым домом. Это достигается путем еже­годного представления президентом конгрессу проекта фе­дерального бюджета, в котором четко определяются нацио­нальные приоритеты, внесения в конгресс социально-эко­номических программ, влекущих важные внутриполитиче­ские последствия ("новый курс", "великое общество" и др.), а также за счет так называемого указного права в форме президентских исполнительных приказов и прокламаций.

· Исполнительные приказы, правомерность которых ос­новывается на конституционной обязанности президента "заботиться о должном исполнении законов", на деле мало чем отличаются от самих законов, затрагивая самый широ­кий круг вопросов. Например, деятельность ФБР регламен­тируется и сейчас исполнительными приказами и инструк­циями Генерального атторнея. Прокламации, имеющие, как правило, декларативный характер, в ряде случаев также несут важное политико-правовое содержание. Так, напри­мер, в прокламацию под названием "новая экономическая политика" Р. Никсон включил положение о налоге на това­ры, ввозимые в США, установление которых является кон­ституционной прерогативой конгресса.

· Правотворческая деятельность исполнительной вла­сти расширяется и за счет все более частого применения "делегированного законодательства" на основе передачи ему тех или иных полномочий самим конгрессом. Обычно кон­гресс создает закон лишь в общем виде и в состояние рабо­чего документа его приводит регламентарная власть того или иного ведомства.

· Осуществляемое на основе передачи конгрессом пре­зиденту своих законодательных полномочий (которые он, в свою очередь, передает административным органам) "делегированное законодательство" формально противоречит и доктрине "разделения властей" и правовой максиме "деле­гат не может делегировать". Это, однако, не воспрепятство­вало американским судам очень рано, еще в 1813 г., санкционировать его при том условии, что сам законодатель и суд будут строго следить за тем, чтобы администрация не выходила за заданные, зачастую недостаточно определен­ные законодательные рамки. Произвольное расширение этих рамок - обычное явление. При этом суды, как правило, не подвергают сомнению решения ведомств.

· Проблема "делегированного законодательства" особен­но обострилась в период "нового курса", когда впервые было применено так называемое "законодательное вето" конгресса в попытках ограничить неконтролируемую нормотворческую деятельность администрации. Оно первоначально сводилось к тому, что предлагаемый президентом или регулирующим ведомством проект нормативного акта вступал в силу по принципу "молчание - знак согласия", если конгресс сов­падающими резолюциями палат или решением одной из них не отвергал его. Резолюция хотя бы одной из палат счита­лась окончательной, не подлежащей президентскому вето. Впоследствии по предложению того или иного комитета конгресса нормативный акт мог быть просто аннулирован путем прямого наложения конгрессом "законодательного вето".

· Особенно часто "законодательное вето" стало исполь­зоваться в 70-х гг. в условиях общей дискредитации испол­нительной, президентской власти после "уотергейта". Если с 1932 по 1983 г. вето законодателей использовалось 400 раз, то только в 1974-1975 гг. оно применялось 87 раз.

· Негативная реакция на эту практику особенно круп­ных ведомств не заставила себя долго ждать. Ведомства утверждали, что делегированные им в соответствии с зако­ном полномочия не могут у них быть отняты иначе, как другим законом. Протесты ведомств были услышаны при Р. Рейгане, в 1983 г., когда Верховный суд по "делу Чадха" постановил, что законодательное вето на нормативные акты является неконституционным и что впредь оно может быть применено лишь в форме закона, утвержденного президен­том. Решение Верховного суда привело к нуллификации в 200 законах, принятых за период 1932-1983 гг., положе­ний, в которых предусматривалось "законодательное вето". Это, однако, не означало потери конгрессом и особенно судом права контроля за нормотворческой деятельностью администрации, которая не может игнорировать даже их не­официальное мнение.

· Исходя из безусловной правомерности самой делегации являющейся примером возможного перераспределения властных полномочий различных ветвей власти в рамках легитимности, конгресс еще в 1946 г. принялЗакон об ад­министративной процедуре (дополненный Законом о сво­боде информации в 1967 г. и Законом о неприкосновенности частной жизни 1974 г.), направленный на упорядочение, уст­ранение разнобоя в нормотворческой деятельности адми­нистрации. Он содержит перечень эталонных процедур, ко­торым регулирующие ведомства должны следовать при при­нятии или изменении нормативных актов: информировать население о принятых ими документах, о правилах своей деятельности, о всех решениях по судебному рассмотрению соответствующих дел, публиковать в "Федеральном реги­стре" любые предполагаемые изменения существующих нормативов и пр.

· Значительно были расширены в XX в. и конституцион­ные военные полномочия президента как главнокомандую­щего. Несмотря на право конгресса объявлять войну, пре­зидент часто по собственному усмотрению использует во­оруженные силы. Если до второй мировой войны считались допустимыми необъявленные конгрессом так называемые "президентские войны" только в том случае, если имело место нападение на собственно территорию США, то в на­стоящее время президент без объявления конгрессом мо­жет начать военные действия, если нападение было совер­шено на одного из многочисленных союзников США по во­енным блокам.

· Без прямо выраженного согласия конгресса в 1950 г., например, была начата война в Корее, в 1965 г. - во Вьет­наме, впоследствии произошла эскалация военных дейст­вии на территории Лаоса, Камбоджи и пр. До последнего времени США более 200 раз использовали свои вооружен­ные силы за рубежом, и только в 5 случаях войну объявлял конгресс.

· Без всякого согласия конгресса осуществляются и та­кие формы военного вмешательства, как посылки военных советников, предоставление тем или иным воюющим груп­пировкам оружия, обучение их в специальных лагерях и пр. Примером может служить необъявленная война США против Никарагуа с помощью финансирования "контрас" за счет средств, полученных от тайной продажи оружия Ирану, ставшей причиной во второй половине 80-х гг. ново­го политического скандала - "ирангейта".

· Чрезмерно возросшие военные полномочия президента заставили конгресс принять в 1973 г. совместную резолю­цию палат, предписывающую предварительное или немед­ленное получение санкций на использование исполнитель­ной властью военной силы в случае кризисной ситуации. Резолюция обязывает президента в течение 48 часов пись­менно доложить конгрессу о введении американских войск в районах, где начались или предполагается начало воен­ных действий. В 60-дневный срок после посылки президен­том войск "на вражескую территорию конгресс должен пря­мым объявлением войны или другой санкции дать разре­шение на продолжение боевых действий или потребовать их прекращения". Если конгресс не дает такой санкции, президент обязан отозвать войска, при этом исключаются случаи, когда конгресс не в состоянии был собраться из-за вооруженного нападения. С целью защиты войск США пре­зидент вправе продлить срок их пребывания в воюющей стране сверх 60 еще на 30 дней.

· Конгресс, таким образом, при всей жесткости форму­лировок его резолюции давал президенту достаточный срок для военного маневра. Да и контроль в данном случае вряд ли можно считать эффективным, ибо сам президент опре­деляет наличие той или иной кризисной ситуации, что ред­ко может быть оспорено законодателем.

· Процедура уведомления президентом конгресса и после принятия резолюции продолжала нарушаться. Р. Рей­ган, например, официально не докладывал конгрессу ни о начале карательной бомбежки Ливана, ни о начале времен­ной оккупации Гренады, не без основания полагаясь на об­щее мнение о невыполнимости резолюции, так как прези­дентские действия в "кризисной ситуации" в любом случае будут поддержаны народом.

· Значительно были расширены в XX в. права президен­та и во внешнеполитической сфере. Путем использования "соглашений исполнительной власти" президент может обой­ти конституционное требование согласия сената на заклю­чение международных соглашений и их денонсацию.

· Ф. Рузвельт часто действовал не только через голову конгресса, но и через голову государственного секретаря, не ставя их в известность о важнейших внешнеполитиче­ских акциях, например о содержании Ялтинских соглашений 1945 г. Без согласия сената путем "соглашений испол­нительной власти" в 1969-1970 гг. были заключены догово­ры с Южным Вьетнамом, Таиландом и пр. Верховный суд отказывается признавать неконституционной данную прак­тику с удобной для него ссылкой на то, что это - вопрос политический.

· Особенно значимой сферой столкновения интересов американского администратора и законодателя, их про­тиворечий и в конечном счете достижения разумного ком­промисса, сотрудничества является финансовая сфера, бюджет.

· Уступая президенту в сфере законодательства, конгресс крепко держит в своих руках самое мощное орудие контро­ля над исполнительной властью - бюджет и его исполне­ние. В соответствии сЗаконом о бюджете 1921 г. президент готовит проект бюджета. При этом в соответствии с прин­ципом разделения властей президент не вправе повлиять на бюджетные расходы законодательной и судебной ветвей власти, которые устанавливаются без его оценок и предло­жений. Конгресс же имеет право дополнить или пересмот­реть бюджетные статьи. Лишен президент и права контро­лировать утвержденные конгрессом расходы по програм­мам, касающимся социального страхования, выплат безра­ботным и пр.

· Еще в XIX в. в США сложилось обыкновение "удержа­ния средств", то есть право президента по собственному усмотрению перераспределять некоторые бюджетные ас­сигнования или тормозить деятельность ряда фондов, отка­зываясь тратить деньги на утвержденные ранее цели. Осо­бенно преуспел в этом Р. Никсон, который, вопреки мнению конгресса, прямо закрывал отдельные каналы расходов по бюджету.

· Попытка усилить свои полномочия в сфере распреде­ления средств была предпринята конгрессом в 1973 г., когда была создана объединенная комиссия палат конгресса по изучению мер бюджетного контроля с целью его ужесточе­ния. В 1974 г. был принятЗакон о контроле конгресса над бюджетными расходами, на основании которого в обеих его палатах были созданы новые бюджетные комиссии, а в 1975 г. было образованоБюджетное управление конгресса (БУК) с широкими полномочиями требовать у исполнительной вла­сти любую дополнительную информацию о расходовании средств. Усилена была роль и ранее созданного Главного контрольно-финансового управления.

· Закон 1982 г., признав право президента на "удержа­ние средств", требует от него обязательного доклада кон­грессу при отсрочке использования ассигнований и согла­сия конгресса при прекращении расходования средств по уже утвержденным фондам.

· Спор по поводу использования бюджетных ассигнова­ний после 1982 г. перерос в новую проблему ограничения роста бюджетного дефицита, ставшего с 30-х гг. хрониче­ским. Бюджетный дефицит рос за счет все новых займов Министерства финансов для покрытия национального дол­га, который поднимался выше определенного законом по­толка. Это заставляло конгресс принимать новые законы, опрокидывающие предельную планку расходов.

· В 1985 году перед угрозой прекращения платежей пра­вительством по своим счетам было достигнуто соглашение о новой предельной сумме долга, но одновременно с этим был принятЗакон о сбалансированном бюджете, закрепивший четкий график принятия бюджета на очередной финансовый год, в котором должны указываться общая сумма рас­ходов, бюджетных ассигнований, предполагаемых выплат по долговым обязательствам (особо по первоочередным вы­платам по гарантированным займам), а также общая сумма бюджетных поступлений с возможным их увеличением или уменьшением, допускаемые пределы бюджетного дефици­та, государственного долга и пр. Но главное - Закон закре­плял порядок автоматического действия механизма сокра­щения расходов, если конгресс и президент не смогли дого­вориться об установлении пределов бюджетного дефицита. В случае превышения (по данным Административно-бюд­жетного управления) пределов расходов более чем на 10 млрд. долл., президент должен издать распоряжение об их урезании. Сокращению подлежат главным образом ас­сигнования на оборонные программы. Они не могут затраги­вать программы социальные - "мэдикейт", помощи семьям с несовершеннолетними детьми, кормящим матерям, ветеранам, выдачи продовольственных талонов и пр.

· Закон 1985 г. - пример компромиссного эффективного сотрудничества властей в установлении гибкого контроля над бюджетом, развязывающего руки и президенту, и кон­грессу в случае возникновения чрезвычайных ситуаций, кризисов, социальных потрясений. Временные границы действия Закона 1985 г. определялись 1991 г., но он действовал до последнего времени. Благодаря длительному устойчиво­му росту экономики США и жестким мерам контроля в 1997 г. бюджетная система США была почти полностью сбаланси­рована. Бюджетный дефицит сократился в 13 раз и составил менее 23 млрд. долл., или 0,3% ВВП.

· Процесс "переливания" властных полномочий, приво­дящий к усилению или ослаблению роли Верховного суда в зависимости от конкретной политической конъюнктуры, от персонального состава пожизненно назначаемых судей, ка­сается и сферы взаимоотношений судебной с другими вла­стями. После демарша против законодательства "нового кур­са" в 1937 г. Верховный суд сам поднял вопрос о судебном самоограничении в отношении дел, имеющих политический характер. Это ограничение, однако, действует сугубо выбо­рочно, не закрывает двери суда, когда президенту или кон­грессу его вмешательство становится крайне необходимым. Например, такая сугубо политическая проблема, как про­блема политических и гражданских прав, была в центре внимания суда Уоррена в конце 50-х - начале 60-х гг., от­стаивающего идею равенства при толковании поправки XIV к американской Конституции о равной защите закона всех американцев.

· В то же время подорвавший авторитет исполнительной власти "уотергейт" способствовал вынесению Верховным су­дом решения, серьезно ограничивающего привилегию пре­зидентской власти на сокрытие определенной информации военного или дипломатического толка, на утаивание им до­кументов, необходимых для выяснения истины.

· Кажущиеся порой непримиримыми разногласия (часто искусственно раздуваемые в прессе и на телевидении), осо­бенно усиливающиеся в периоды так называемого "раздель­ного правления", не подрывают взаимодействия всех звень­ев государственного аппарата в решении важнейших экономических, политических, социальных задач, стоящих перед страной. Пройдя длинный путь с момента принятия Конституции 1787 г., политические институты США сумели без революционных потрясений, эволюционным путем приспособиться к меняющейся политической обстановке, в результате чего конституционный принцип "разделения власти" ныне следует толковать не столько в свете противопоставления полномочий ветвей власти, сколько в свете усиления их взаимозависимости и взаимодействия.

·