Финансово-экономическое обеспечение местного самоуправления

Экономическая основа местного самоуправления

Для выполнения своих задач муниципальные образования должны обладать необ­ходимыми материальными и финансовыми ресурсами, иметь право самостоятель­ного управления и распоряжения ими. Согласно Федеральному закону 2003 года, экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в му­ниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований.

В настоящем разделе излагаются правовые основы финансово-экономическо­го обеспечения местного самоуправления. Вопросы формирования и исполь­зования отдельных компонентов муниципального имущества, финансовых средств, а также управления экономическими процессами на территории муни­ципального образования рассматриваются в главе 6.

Финансовая автономия является существенным элементом местного само­управления. Это подчеркнуто и в Европейской Хартии, где записано, что органы местного самоуправления имеют право «на обладание средствами, которыми они

могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций». При этом финансовые средства «должны быть соразмерны предоставленным им конститу­цией или законом полномочиям».

Состав и использование муниципального имущества

Состав муниципального имущества определяется в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ. Согласно Федеральному закону 2003 года № 131-ФЗ, в состав муниципального имущества входит:

♦ имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения, включая муниципальные земли и некоторые природные ресурсы;

♦ имущество, предназначенное для осуществления органами местного само­ управления отдельных государственных полномочий;

имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений.

Федеральный закон 2003 года конкретизирует состав муниципального иму­щества, которое может находиться в собственности поселений, муниципальных районов и городских округов. По закону в муниципальной собственности долж­но находиться только имущество, необходимое для выполнения полномочий ор­ганов местного самоуправления как публичной власти. Имущество, предназна­ченное для коммерческого использования (извлечения прибыли), должно быть передано другим собственникам.

Муниципальное имущество, в зависимости от его назначения, может быть разделено на две основные группы: имущество, позволяющее вести хозяйствен­ную деятельность, производить товары и оказывать услуги, и имущество, обес­печивающее выполнение управленческих и иных нехозяйственных функций ме­стного самоуправления.

Имущество первой группы закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями на правах хозяйственного ведения или оперативного управ­ления. Оно позволяет хозяйствующим субъектам функционировать, а в ряде случаев — извлекать прибыль и платить в бюджет налоги и сборы. Имущество второй группы, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учрежде­ниями, составляет (вместе с финансовыми средствами) казну соответствующего муниципального образования.

Органы местного самоуправления от имени муниципального образования само­стоятельно владеют, пользуются, распоряжаются и управляют муниципальным имуществом. В соответствии с законом они вправе передавать муниципальное иму­щество во временное или постоянное пользование физическим и юридическим ли­цам, органам государственной власти и органам местного самоуправления, отчуж­дать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами.

Порядок и условия приватизации муниципальной собственности определяют­ся населением непосредственно или представительными органами местного са­моуправления самостоятельно. При этом доходы от приватизации объектов му­ниципальной собственности поступают в полном объеме в местный бюджет.

Органы местного самоуправления могут создавать муниципальные предпри­ятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учрежде­ний, утверждают их уставы.

Муниципальная собственность признается и защищается государством, на­равне с государственной, частной и иными формами собственности.

Местные бюджеты

Каждое муниципальное образование должно иметь собственный бюджет (мест­ный бюджет). Бюджетный кодекс РФ определяет его как форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспече­ния задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправ­ления. Местные бюджеты составляют третий уровень бюджетной системы РФ. С разделением муниципальных образований на поселения, муниципальные рай­оны и городские округа бюджетная система РФ становится четырехуровневой. При этом бюджет муниципального района и свод бюджетов поселений, входя­щих в его состав, составляют консолидированный бюджет муниципального рай­она.

Основные требования к финансовым ресурсам местного самоуправления сформулированы в Европейской Хартии местного самоуправления следующим образом:

♦ достаточность собственных финансовых средств и их соразмерность пре­доставленным полномочиям;

♦ свобода распоряжения этими средствами при осуществлении собственных функций;

поступление хотя бы части финансовых средств местного самоуправления за счет местных сборов и налогов;

♦ защита более слабых органов местного самоуправления за счет процедур финансового выравнивания;

♦ предоставление субсидий не должно идти в ущерб свободе выбора полити­ки органов местного самоуправления в области их собственной компетен­ции.

Одним из звеньев муниципальных финансов являются средства хозяйствен­ных обществ. К ним относятся:

♦ финансовые ресурсы предприятий, находящихся в муниципальной собственности;

♦ финансовые ресурсы немуниципальных предприятий и других хозяйствен­ных обществ, используемые ими для финансирования строительства и содержания социально-культурных и жилищно-коммунальных объектов на территории муниципального образования. Многие предприятия для со­циальной поддержки своих работников строят и приобретают жилые дома, квартиры, детские дошкольные учреждения, медицинские учреждения, объ­екты для отдыха. Нередко в общем объеме муниципальных финансов сред­ства предприятий, направляемые на социальное развитие, занимают значи­тельный удельный вес.

Государство предоставляет органам местного самоуправления определенные финансовые гарантии, необходимые для обеспечения потребностей населения. Важнейшей из них является гарантия их финансовой самостоятельности, вклю­чая собственные источники доходов, самостоятельное формирование, утвержде­ние, исполнение местных бюджетов при соблюдении бюджетного и налогового законодательства.

Самостоятельность формирования местных бюджетов означает, что рассмот­рение проекта бюджета, его утверждение, контроль исполнения и утверждение отчета о его исполнении осуществляет представительный орган муниципального образования. К ведению исполнительных органов относятся составление проек­та соответствующего бюджета, его исполнение и распоряжение его средствами. К полномочиям контрольного органа муниципального образования относится контроль использования выделенных бюджетных ассигнований. Самостоятель­ность местного бюджета обеспечивается наличием у муниципальных образова­ний собственных источников доходов и их правом определять направления рас­ходования средств.

В соответствии с законодательством в доходной и расходной частях местных бюджетов раздельно предусматривается финансирование решения вопросов ме­стного значения и осуществления органами местного самоуправления отдель­ных федеральных полномочий и полномочий субъектов РФ.

При недостатке собственных финансовых средств муниципальные образо­вания вправе привлекать заемные средства. От имени местного сообщества они имеют право прибегать к заимствованиям только тогда, когда иное финанси­рование расходов недоступно или экономически нецелесообразно. Заемные фи­нансовые ресурсы могут привлекаться путем выпуска муниципальных ценных бумаг от имени муниципального образования и кредитов в порядке, установлен­ном представительным органом. Право осуществления заимствований от имени муниципального образования и выдачи муниципальных гарантий другим заем­щикам для привлечения кредитов принадлежит главе муниципального образова­ния, если уставом не предусмотрено иное.

Доходы и расходы местных бюджетов

Доходы и расходы местных бюджетов формируются по статьям единой бюд­жетной классификации, установленной Федеральным законом «О бюджетной классификации в РФ», с использованием единой методологии и нормативной базы.

Законодательство разделяет доходы местных бюджетов на собственные и по­лученные в виде субвенций для осуществления отдельных государственных пол­номочий. Однако следует отметить, что, несмотря на декларированную россий­ским законодательством бюджетную самостоятельность органов местного само­управления, уровень их собственных доходов очень низок. В результате органы местного самоуправления большинства муниципальных образований не в со­стоянии обеспечить жизнедеятельность населения, прогнозировать и планиро­вать социально-экономическое развитие территорий.

Расходы местных бюджетов делятся на текущие и капитальные. К первым относятся расходы, обеспечивающие текущее функционирование органов местно­го самоуправления, бюджетных учреждений, оказание поддержки другим бюдже­там и отдельным отраслям экономики в форме дотаций, субсидий и субвенций на текущее функционирование, а также прочие расходы бюджетов, не включае­мые в капитальные расходы в соответствии с бюджетной классификацией РФ.

Расходная часть местных бюджетов включает:

♦ расходы, связанные с решением вопросов местного значения, установлен­ные законодательством РФ и субъектов РФ;

♦ расходы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;

♦ расходы, связанные с обслуживанием и погашением долга по муниципаль­ным займам и ссудам;

ассигнования на страхование муниципальных служащих, объектов муници­пальной собственности, гражданской ответственности и предприниматель­ского риска;

♦ иные расходы, предусмотренные уставом муниципального образования.

В расходной части муниципального бюджета предусматривается создание ре­зервных фондов. Их средства расходуются на финансирование непредвиденных расходов, в том числе на проведение аварийно-восстановительных работ по лик­видации последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций в текущем финансовом году. Порядок расходования средств резервных фондов устанавливается нормативными актами органов местного самоуправления.

В местных бюджетах в качестве составной части могут быть предусмотрены сметы расходов отдельных населенных пунктов, не являющихся муниципальны­ми образованиями.

Доходы и расходы местных бюджетов должны быть сбалансированы, однако большинство муниципальных образований вынуждено принимать бюджеты с дефицитом. Бюджетный кодекс РФ устанавливает пределы возможного дефи­цита местного бюджета при его утверждении. При этом должны быть указаны источники покрытия дефицита.

Выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований

Муниципальные образования существенно различаются по своему экономическо­му потенциалу. В муниципальных образованиях — «донорах» собственные дохо­ды превышают нормативные бюджетные потребности, муниципальные образова­ния — «реципиенты» нуждаются в бюджетных дотациях. Донорами, как правило, являются крупные города с эффективно работающими промышленными предпри­ятиями, а также территории, обладающие богатыми природными ресурсами. Пока подавляющее большинство муниципальных образований — реципиенты. В от­дельных сельских муниципальных образованиях доля собственных доходов не превышает 10% минимально необходимых расходов. В связи с этим возникает проблема финансовой поддержки государством экономически слабых муници­пальных образований и изъятия избыточных финансовых средств у доноров.

До последнего времени эта задача решалась с помощью так называемых «регу­лирующих» налогов, т. е. нормативы отчислений в местные бюджеты по отдель­ным налогам могли устанавливаться субъектами РФ для каждого муниципаль­ного образования в отдельности и ежегодно пересматриваться. Такая система не стимулировала органы местного самоуправления к наращиванию собственных источников доходов, порождая иждивенческие настроения.

Федеральный закон 2003 года № 131-ФЗ и Бюджетный кодекс РФ преду­сматривают установление единых для муниципальных образований по всей Рос­сии нормативов отчислений в местные бюджеты от федеральных налогов и сбо­ров и единых для всех муниципальных образований каждого субъекта РФ нормативов отчислений в местные бюджеты от региональных налогов и сборов, а также от долей федеральных налогов и сборов, закрепленных за бюджетами субъектов РФ.

Для обеспечения выплаты дотаций экономически слабым муниципальным об­разованиям в бюджете субъекта РФ создается региональный фонд финансовой поддержки муниципальных образований. В муниципальных районах могут обра­зовываться фонды выравнивания бюджетной обеспеченности поселений, входя­щих в их состав.

Новый механизм бюджетного выравнивания направлен на укрепление эконо­мического потенциала муниципальных образований и наращивание ими собст­венной доходной базы.