Органы местного самоуправления в системе публичного управления. Взаимодействие этих органов с органами государственной исполнительной власти.

Как известно, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Тем не менее, органы местного самоуправления не лишены права взаимодействовать или вступать в различного рода взаимоотношения с органами государственной власти Российской Федерации, поскольку в России органы местного самоуправления обязаны не только решать повседневные вопросы жизнеобеспечения населения, но и вправе осуществлять отдельные государственные полномочия.

Компетенция органов государственной власти Российской Федерации и компетенция органов местного самоуправления существенно различаются как по объему, так и по характеру. Эти органы не являются равными субъектами управления, но их отношения в одних случаях можно назвать партнерскими, в других по содержанию они больше похожи на властеотношения.

Поэтому, говоря о формах взаимоотношений органов государственной власти Российской Федерации с органами местного самоуправления, необходимо учитывать классификацию правовых оснований, по которым могут возникать такие взаимоотношения, где можно выделить отношения, складывающиеся:

1. при установлении общих правил организации местного самоуправления, прав и обязанностей органов местного самоуправления;

2. при регламентации процессов совместного осуществления местного государственного управления;

3. при передаче органам местного самоуправления тех или иных государственных полномочий и их реализации.

Исходя из правовых оснований возникновения взаимоотношений органов государственной власти Российской Федерации определяются и формы их взаимоотношений.

Так, при установлении общих правил организации местного самоуправления органы государственной власти Российской Федерации должны проводить мониторинг законодательства о деятельности органов местного самоуправления, выявлять правовые пробелы и коллизии, не позволяющие или препятствующие органам местного самоуправления надлежаще выполнять возложенные на них задачи.

В ходе проведения мониторинга указанного законодательства органы государственной власти Российской Федерации должны анализировать динамику достижения определенных результатов в ходе применения законов о местном самоуправлении, накапливать информацию, необходимую для оценки эффективности законодательства и дальнейшего его совершенствования. При этом органы местного самоуправления совместно с органами исполнительной власти должны обеспечивать получение аналитической информации о состоянии регулируемых в сфере местного самоуправления отношений, о выявленных пробелах, противоречиях в правовом регулировании, о недостатках механизмов реализации законодательства и т.д. Все это, как правило, способствует формированию общей картины состояния законодательства о местном самоуправлении, о его применении, о надлежащем органами местного самоуправления и их должностными лицами исполнении законодательства.

В мониторинге законодательства о местном самоуправлении участвуют и федеральные округа.

Например, в компетенцию советов при полномочных представителях Президента Российской Федерации в федеральных округах входит обсуждение вопросов, касающихся исполнения (соблюдения) органами местного самоуправления, их должностными лицами Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, и внесение соответствующих предложений Президенту Российской Федерации об изменении ситуации

При регламентации процессов совместного осуществления местного государственного управления взаимоотношения органов государственной власти Российской Федерации и органов местного самоуправления должны строиться на принципиально иных условиях и быть более похожи на партнерские.

Местное государственное управление предполагает наличие в конкретном крупном населенном пункте территориальных структур органов государственной власти и органов местного самоуправления. При этом такое положение обязывает все органы власти, действующие на конкретной территории, взаимодействовать друг с другом, поскольку очень часто им приходится решать те или иные вопросы совместно.

В некоторых случаях законодательство прямо указывает на формы взаимоотношений органов государственной власти Российской Федерации с органами местного самоуправления. Например, многие федеральные органы исполнительной власти (федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства) обязаны осуществлять свою деятельность во взаимодействии с органами местного самоуправления: Министерство юстиции Российской Федерации, Главное управление специальных программ Президента России и др.

При этом организация взаимодействия территориальных органов федеральных органов исполнительной власти с органами местного самоуправления должна осуществляться самим федеральным органом исполнительной власти.

При передаче органам местного самоуправления тех или иных государственных полномочий и их реализации органы государственной власти Российской Федерации обязаны вступать во взаимоотношения с органами местного самоуправления в ходе контроля за надлежащим исполнением переданных полномочий.

Такой контроль могут осуществлять федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие отраслевое управление: Минрегион России, Минтранс России, Минздравсоцразвития России, Минобрнауки России и др.

Формы взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления при исполнении переданных отдельных государственных полномочий могут быть различными. Однако все они основаны на координации действий органов местного самоуправления при реализации ими отдельных государственных полномочий.

Координация действия органов местного самоуправления при осуществлении переданных государственных полномочий включает в себя: участие органов местного самоуправления в подготовке и (или) обсуждении проектов федеральных законов, нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти; подготовку и выдачу методических материалов федеральными органами исполнительной власти по исполнению органами местного самоуправления переданных государственных полномочий или оказанию публичных услуг, согласование с органами местного самоуправления некоторых вопросов, выдачу разрешений органам местного самоуправления на отдельные юридические действия.

Соответственно, формы взаимоотношений и будут зависеть от вида координационных действий, совершаемых в отношении органов местного самоуправления. Например, участие органов местного самоуправления в законопроектной или нормотворческой деятельности органов государственной власти предполагает такую форму взаимоотношений, как совместная работа, сотрудничество. Подготовка методических материалов предполагает такую форму взаимоотношений, как консультирование, разъяснение, толкование и т.д.

Формы взаимоотношений органов государственной власти Российской Федерации и органов местного самоуправления могут возникать только на основе законодательства, поэтому основанием их возникновения могут быть и публично-правовые, и гражданско-правовые нормы права.

Вступление во взаимоотношения и прекращение взаимоотношений указанных органов власти также может осуществляться только на базе норм права. Федеративный характер Российского государства, система разделения властей на региональном уровне определяют важное место и полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе высшего должностного лица субъекта Федерации в сфере обеспечения координации деятельности и организации взаимодействия органов власти субъектов Федерации с органами местного самоуправления.

Поэтому взаимоотношения органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Российской Федерации могут возникать:

– по поводу реализации органами государственной власти субъектов Российской Федерации своих полномочий;

– по поводу реализации органами местного самоуправления вопросов местного значения;

– по поводу реализации органами местного самоуправления переданных отдельных государственных полномочий.

Взаимоотношения органов государственной власти субъектов Российской Федерации с органами местного самоуправления могут возникать по поводу:

– проведения совместных совещаний и совместного обсуждения тех или иных вопросов;

– создания совместных комиссий, рабочих групп и работы в них;

– проведения взаимных консультаций;

– заключения соглашений о взаимодействии и координации деятельности;

– взаимного представительства сторон;

– принятия совместных нормативно-правовых актов;

– передачи части своих полномочий в соответствии с Конституцией РФ, федеральным и региональным законодательством.

Реализация законодательной инициативы представительными органами местного самоуправления в законодательном органе государственной власти субъекта Российской Федерации является одной из форм реализации органами государственной власти субъектов Российской Федерации своих полномочий и реализации органами местного самоуправления вопросов местного значения.

Участие в работе создаваемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации на паритетных началах с органами местного самоуправления совещательных органов относится к одной из форм взаимоотношений указанных органов власти, относящихся к реализации органами государственной власти субъектов Российской Федерации своих полномочий. Например, в городе Москве в административных округах и районах работает много координационных советов, создаются совместные рабочие группы, согласительные комиссии, состоящие из представителей префектур административных округов, управ районов, органов местного самоуправления – муниципальных собраний и муниципалитетов.

При реализации органами местного самоуправления вопросов местного значения они могут вступать во взаимоотношения с органами государственной власти субъектов Российской Федерации при подготовке целевых и отраслевых программ развития отдельных сфер и отраслей управления (здравоохранения, спорта, культуры, бытового, коммунального или торгового обслуживания населения и т.д.), при заключении договоров о совместной деятельности в интересах населения и т.д.

Для обеспечения надлежащего исполнения органами местного самоуправления переданных отдельных государственных полномочий органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут давать разъяснения о порядке применения той или иной нормы права, консультировать должностных лиц местного самоуправлении о толковании норм законодательства субъекта Российской Федерации, участвовать в разрешении споров и конфликтов во внесудебном порядке, возникающих при осуществлении органами местного самоуправления переданных полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

В целом взаимоотношения органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления можно охарактеризовать как координационные, поскольку в них превалируют административно-властные начала, при которых наблюдаются и властеотношения (при реализации переданных государственных полномочий), и партнерские взаимоотношения (при заключении различных публично-правовых договоров (соглашений).

В отдельных случаях на правительственном уровне может устанавливаться обязанность органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления вступать в те или иные взаимоотношения. Например, в целях создания благоприятных условий для совместного осуществления деятельности государственных и муниципальных органов власти в сфере регулирования тарифов и надбавок к тарифам Правительством России определен порядок взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих регулирование тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса, с органами местного самоуправления, осуществляющими регулирование тарифов и надбавок организаций коммунального комплекса.

Однако такое понуждение к взаимодействию скорее является исключением из правила и характерно только для начальных этапов создания какой-либо отраслевой системы управления.

В целом инициатива вступления в указанные взаимоотношения может принадлежать и органам государственной власти субъектов Российской Федерации, и органам местного самоуправления, поскольку и органы государственной власти субъектов Российской Федерации, и органы местного самоуправления самостоятельны при реализации установленной им компетенции

22.Общественные объединения как субъекты административного права: понятие, порядок и цели создания, правовой статус, прекращение деятельности.

Каждый имеет право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов. Свобода деятельности общественных объединений гарантируется. Никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем (ст. 30 Конституции).

Под общественным объединением понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе объединения.

Основные черты общественных объединений:

1) являются видом некоммерческой организации, так как не преследуют цели извлечения прибыли;

2) образуются как физическими, так и юридическими лицами;

3) формируются на добровольной основе, принуждения к вступлению преследуются по закону;

4) не наделены государственно-властными полномочиями, но могут их получить от государственных органов и органов местного самоуправления;

5) действуют от своего имени.

В зависимости от организационно-правовой формы общественные объединения делятся: на общественные организации, общественные движения, общественные фонды, общественные учреждения, органы общественной самодеятельности, союзы (ассоциации) общественных объединений.

По условиям членства общественные объединения бывают с фиксированным (документальным) членством – члены общественных объединений (организаций) имеют членские документы с порядковым номером; с недокументальным (свободным) членством – члены общественного объединения не имеют документального подтверждения своей принадлежности к общественному объединению.

В зависимости от территории деятельности существуют объединения: общероссийские, которые осуществляют свою деятельность в соответствии с провозглашенными уставными целями на территории более половины субъектов РФ, имеют там свои структурные подразделения; межрегиональные – объединения, которые осуществляют свою деятельность в соответствии с провозглашенными уставными целями на территории менее половины субъектов РФ, имеют там свои структурные подразделения; региональные – объединения, которые осуществляют свою деятельность в соответствии с провозглашенными уставными целями на территории одного субъекта РФ; местные – объединения, которые осуществляют уставную деятельность в пределах муниципального образования.

В зависимости от структуры общественные объединения разделяют на централизованные, в которых органы управления строятся на основе подчинения нижестоящих структурных подразделений вышестоящим, и нецентрализованные – не имеющие специальных органов управления, строящие свою деятельность на основе координации деятельности.

В зависимости от способа легализации есть объединения, получившие государственную регистрацию, т. е. прошедшие регистрацию в учреждениях юстиции и получившие права юридического лица, и не имеющие государственной регистрации, т. е. не прошедшие регистрацию в учреждениях юстиции и не получившие прав юридического лица.

В зависимости от сферы деятельности существуют политические, экономические, экологические, культурные и др. общественные объединения.

По социальному значению объединения могут быть прогрессивными, консервативными или реакционными.

Организационно-правовые формы общественных объединений. Принципы организации и деятельности

Общественная организация – основанное на членстве общественное объединение, созданное на основе совместной деятельности для защиты общих интересов и достижения уставных целей объединившихся граждан. Членами общественной организации в соответствии с ее уставом могут быть физические лица и юридические лица – общественные объединения, если иное не установлено ФЗ «Об общественных объединениях» и законами об отдельных видах общественных объединений. Высший руководящий орган общественной организации – съезд (конференция) или общее собрание. Постоянно действующий руководящий орган общественной организации – выборный коллегиальный орган, подотчетный съезду (конференции) или общему собранию. В случае государственной регистрации общественной организации ее постоянно действующий руководящий орган осуществляет права юридического лица от имени общественной организации и исполняет ее обязанности в соответствии с уставом.

Общественное движение – состоящее из участников и не имеющее членства массовое общественное объединение, преследующее социальные, политические и иные общественно полезные цели, поддерживаемые участниками общественного движения. Высший руководящий орган общественного движения – съезд (конференция) или общее собрание. Постоянно действующим руководящим органом общественного движения является выборный коллегиальный орган, подотчетный съезду (конференции) или общему собранию. В случае государственной регистрации общественного движения его постоянно действующий руководящий орган осуществляет права юридического лица от имени общественного движения и исполняет его обязанности в соответствии с уставом.

Общественный фонд – один из видов некоммерческих фондов, представляющий собой не имеющее членства общественное объединение, цель которого заключается в формировании имущества на основе добровольных взносов, иных не запрещенных законом поступлений и использовании данного имущества на общественно полезные цели. Учредители и управляющие имуществом общественного фонда не вправе использовать указанное имущество в собственных интересах. Руководящий орган общественного фонда формируется его учредителями и (или) участниками либо решением учредителей общественного фонда, принятым в виде рекомендаций или персональных назначений, либо путем избрания участниками на съезде (конференции) или общем собрании. В случае государственной регистрации общественного фонда данный субъект осуществляет свою деятельность в порядке, предусмотренном ГК. Создание, деятельность, реорганизация и (или) ликвидация иных видов фондов (частных, корпоративных, государственных, общественно-государственных и др.) могут регулироваться соответствующим законом о фондах.

Общественное учреждение – не имеющее членства общественное объединение, ставящее своей целью оказание конкретного вида услуг, отвечающих интересам участников и соответствующих уставным целям указанного объединения. Управление общественным учреждением и его имуществом осуществляется лицами, назначенными учредителем (учредителями). В соответствии с учредительными документами в общественном учреждении может создаваться коллегиальный орган, избираемый участниками, не являющимися учредителями данного учреждения и потребителями его услуг. Указанный орган может определять содержание деятельности общественного учреждения, иметь право совещательного голоса при учредителе (учредителях), но не вправе распоряжаться имуществом общественного учреждения, если иное не установлено учредителем (учредителями). В случае государственной регистрации общественного учреждения данное учреждение осуществляет свою деятельность в порядке, установленном ГК.

Орган общественной самодеятельности не имеющее членства общественное объединение, целью которого является совместное решение различных социальных проблем, возникающих у граждан по месту жительства, работы или учебы, направленное на удовлетворение потребностей неограниченного круга лиц, чьи интересы связаны с достижением уставных целей и реализацией программ органа общественной самодеятельности по месту его создания. Орган общественной самодеятельности формируется по инициативе граждан, заинтересованных в решении указанных проблем, и строит свою работу на основе самоуправления в соответствии с уставом, принятым на собрании учредителей. Орган общественной самодеятельности не имеет над собой вышестоящих органов или организаций. В случае государственной регистрации органа общественной самодеятельности данный орган приобретает права и принимает на себя обязанности юридического лица в соответствии с уставом.

Союзы (ассоциации) общественных объединений – созданные общественными объединениями независимо от их организационно-правовой формы на основе учредительных договоров и (или) уставов, принятых союзами (ассоциациями) новые общественные объединения. Правоспособность союзов (ассоциаций) общественных объединений как юридических лиц возникает с момента их государственной регистрации. Создание, деятельность, реорганизация и (или) ликвидация союзов (ассоциаций) общественных объединений, в том числе с участием иностранных некоммерческих неправительственных организаций, осуществляются в порядке, предусмотренном ФЗ «Об общественных объединениях».

Организация и деятельность общественных объединений строятся в соответствии со следующими принципами.

1. Добровольность. Никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение либо пребывать в нем. Вступление в общественное объединение – индивидуальное дело субъекта, основанное на свободе выбора.

2. Равноправие. Члены общественных объединений пользуются одинаковыми (равными) правами, зафиксированными в уставе объединения.

3. Самоуправление. Образование и деятельность общественных объединений строится на основе самостоятельного и свободного решения вопросов собственной деятельности.

4. Законность. В своей деятельности общественные объединения руководствуются Конституцией и российским законодательством, нарушения со стороны общественных объединений преследуются по закону.

23.Государственная служба в России как правовой институт административного права: понятие, принципы, система и правовые основы.

Служба – вид общественно полезной деятельности по отправлению определенных полномочий.

Государственная служба РФ – профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий РФ; федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; субъектов РФ; органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов субъектов РФ; лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов; лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ.

Виды государственной службы: государственная гражданская, военная, правоохранительная.

Государственная гражданская служба РФ (далее также – гражданская служба) – вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан РФ на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов РФ, лиц, замещающих государственные должности РФ, и лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ (включая нахождение в кадровом резерве и другие случаи).

Государственные должности РФ и государственные должности субъектов РФ – должности, устанавливаемые Конституцией, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов, и должности, устанавливаемые конституциями (уставами), законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ.

Категории должностей:

1) руководители – должности руководителей и заместителей руководителей государственных органов и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей представительств государственных органов и их структурных подразделений, замещаемые на определенный срок полномочий или без ограничения срока полномочий;

2) помощники (советники) – должности, учреждаемые для содействия лицам, замещающим государственные должности, руководителям государственных органов, руководителям территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, руководителям представительств государственных органов в реализации их полномочий и замещаемые на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц или руководителей;

3) специалисты – должности, учреждаемые для профессионального обеспечения выполнения государственными органами установленных задач и функций и замещаемые без ограничения срока полномочий;

4) обеспечивающие специалисты – должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов и замещаемые без ограничения срока полномочий.