ФОРМЫ И МЕТОДЫ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ

Система социальной защиты в Российской Федерации в значительной степени развивалась как система реагирования на возникающие и обостряющиеся социально-экономические проблемы. Индексация имеющихся социальных пособий и льгот; появление новых форм и методов социальной защиты, таких как создание учреждений поддержки социально уязвимых групп населения и введение новых пособий и льгот на федеральном, региональном, местном уровнях; создание системы социальных внебюджетных фондов ¾ все эти меры были нацелены на смягчение остроты социальных проблем.

На федеральном уровне установлено около 156 видов социальных выплат, льгот, пособий, дотаций, оказываемых 236 различным категориям населения (например, таким категориям, как ветераны, дети, инвалиды, учащаяся молодежь и т. д.).

Практически все социальные пособия, выплаты и льготы, установленные на федеральном уровне, предоставляются на основе категориального принципа. Лишь два вида социальных выплат ¾ ежемесячное пособие на ребенка и жилищные субсидии ¾ предусматривают проверку нуждаемости и предоставляются домохозяйствам, чей среднедушевой доход ниже прожиточного минимума.

Существуют социальные пособия и дотации, которые финансируются из средств внебюджетных фондов социальной сферы (например, пособия по безработице, по временной нетрудоспособности и т. д.), социальные выплаты и льготы, предоставляемые отдельными регионами различным категориям проживающего в этих регионах населения, в том числе и социальная помощь малообеспеченным семьям.

Во многих регионах приняты или разрабатываются законы об адресной социальной помощи нуждающимся в различных вариантах. Для более эффективной помощи в условиях нехватки средств среди нуждающихся выделяются остро нуждающиеся категории, например, со среднедушевым доходом, не превышающим 40-50% прожиточного минимума, которым помощь оказывается в первую очередь.

Часть мероприятий в области социальной защиты населения осуществляется федеральными и территориальными социальными внебюджетными фондами. Однако для выполнения всех социальных обязательств такого финансирования явно недостаточно.

Необходимое финансирование установленных на федеральном уровне льгот и пособий оценивается в более чем 15% ВВП, что превышает расходы федерального бюджета на социальную политику почти в 10 раз.

Муниципалитетам компенсируется около 20-30% их затрат на выполнение федерального социального мандата. Основная часть расходов местной власти на социальную защиту населения приходится на выполнение федеральных законов:

- «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» № 81-ФЗ от 19 мая 1995 г. с поправками и изменениями от 30 декабря 1996 г., 29 июля 1998 г. и 17 июля 1999 г.;

- «О ветеранах» № 5-ФЗ от 13 января 1995 г.;

- «О социальной защите инвалидов в РФ» № 181-ФЗ от 24 ноября 1995 г.

Отсутствие системного подхода к формированию социальной защиты населения и недостаточная межведомственная координация работы органов, отвечающих за установление, назначение и осуществление различных социальных льгот и выплат, нередко приводит к дублированию расходов на социальные цели.

Развитие и функционирование сети учреждений социальной защиты населения тяготеет к стационарным видам социальных услуг, хотя их эффективность в большинстве случаев ниже, чем у нестационарных видов социальной помощи.

В сфере финансирования социального обслуживания населения приоритетным часто является финансирование сложившейся сети социальных учреждений на основе затратных принципов. Доступ негосударственных организаций к оказанию соответствующих услуг в рамках социального заказа ограничен. Слабо развито сотрудничество с благотворительными и религиозными организациями. Недостаточно используются возможности самофинансирования при предоставлении социальных услуг.

Практически не существует стимулов к снижению административных издержек функционирования системы социальной защиты. Отсутствует практика оценки эффективности социальной помощи в большинстве регионов.

Одной из проблем, связанных с действующей системой социальной защиты населения, является недостаточность статистической информации о состоянии дел в социальной защите, низкая репрезентативность такой информации и несопоставимость различных источников статистических данных.

На общероссийском уровне отсутствуют точные данные о структуре распределения средств между социальными выплатами, установленными нормативно-правовыми актами Российской Федерации, субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Законодательная и нормативная база действующей системы социальных пособий, выплат и льгот представляет собой огромное число законов со всеми вносимыми в них поправками, Указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ и других актов, принятых и принимаемых на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, часто не согласованных между собой и далеко не всегда четко описывающих источники финансирования социальных выплат, ответчиков и формы ответственности в случае невыполнения положений данных актов.

Фактическая численность получателей социальных пособий и льгот ниже, чем численность лиц, имеющих право на различные виды социальной помощи. Недостаточное финансирование, ведущее к задержкам выплат социальных пособий и льгот, приводит к тому, что число получателей пособий меньше числа тех, кто имеет на это право.

По оценкам Международной организации труда, в развитых странах и некоторых странах Восточной Европы эффективность программ социальной поддержки населения, рассчитанная как доля суммарных социальных трансфертов, приходящаяся на семьи, живущие за чертой бедности, достигает 50%, эффективность программ социальной помощи населению в Российской Федерации составляет 19%, т. е. основная часть средств, направляемых на социальную защиту, распределяется в пользу обеспеченных домохозяйств. Такой характер распределения средств нельзя назвать ни справедливым, ни эффективным, особенно учитывая значимость социальной помощи для бедных домохозяйств. Уровень отношения льгот и пособий к размеру доходов (располагаемых ресурсов) в бедных домохозяйствах является крайне низким и не позволяет рассматривать существующую систему социальной защиты как систему реальной поддержки бедных домохозяйств. Если сравнить средние размеры пособий и дотаций, получаемые членами бедных домохозяйств со средним дефицитом располагаемых ресурсов бедных домохозяйств, то получится, что дотации на питание могут покрыть только около 6% дефицита располагаемых ресурсов бедных домохозяйств, дотации на оплату транспортных расходов ¾ менее 5%, дотации на оплату жилья ¾ менее 5%, ежемесячное пособие на ребенка ¾ менее 8%.

Результаты анализа данных российского мониторинга экономического положения и здоровья населения показывают, что значительная часть средств, получаемых населением в виде социальных выплат и льгот, идет на поддержку тех групп населения, доходы которых выше прожиточного минимума.

Так, только четверть общей суммы реализуемых всеми домохозяйствами льгот и пособий приходится на долю домохозяйств со средним доходом ниже прожиточного минимума домохозяйства, в то время как на долю домохозяйств со средним доходом выше прожиточного минимума домохозяйства ¾ ³/₄ (см. рис. 48.1).

Из схемы видно, что общая сумма средств, полученных домохозяйствами со средним доходом выше прожиточного минимума (п. 2 + п. 3) в качестве перечисленных социальных пособий, субсидий, дотаций, льгот и выплат, равна 74,7% от всех расходов федерального бюджета на социальную политику.

Рис. 48.1. Доля общей суммы социальных пособий, субсидий, дотаций и льгот, приходящаяся на отдельные группы населения (в %) в 1999 г.

Примечание: Общая сумма получаемых или реализуемых домохозяйствами социальных пособий, субсидий, дотаций и льгот ¾ 100%:

1 ¾ домохозяйства со средним доходом ниже прожиточного минимума домохозяйства (40% домохозяйств);

2 ¾ домохозяйства со средним доходом от одного до двух прожиточных минимумов домохозяйства (30% домохозяйств);

3 ¾ домохозяйства со средним доходом свыше двух прожиточных минимумов домохозяйства (30% домохозяйств)

Регрессивный характер различных форм социальной защиты населения характерен как для выплат и льгот, финансируемых из региональных бюджетов (ежемесячное пособие на ребенка, субсидии или льготы по оплате квартиры и коммунальных услуг, дотации на топливо, льготы по приобретению лекарств), так и для льгот, финансируемых из федерального и местного бюджетов (льготы пенсионерам на пользование пассажирским транспортом), а также для выплат, финансируемых из внебюджетных фондов социальной сферы (пособие по безработице, финансируемое из Государственного фонда занятости населения; пособие по временной нетрудоспособности, пособие по беременности и родам, льготы по оплате отдыха, включая дотации на приобретение путевок на санаторно-курортное лечение, финансируемые из Фонда социального страхования).

Необходимость реформирования существующей системы социальной защиты становится все более очевидной после кризиса августа 1998 г. В послекризисный период наблюдались уменьшение размеров социальных пособий и льгот в реальном выражении и нарастание задолженности по основным видам пособий, что не могло не сказаться на положении наиболее социально уязвимых групп населения.

Вероятность оказаться среди бедных остается очень высокой для семей с детьми и особенно для многодетных семей, а детские пособия не могут оказать существенной помощи семьям с детьми, доходы которых были ниже уровня прожиточного минимума. Растет вероятность бедности для пенсионеров.

Рекомендация: