В дореформенный период

Развитие права в России

1. История систематизации российского законодательства

Реформы, произведенные в системе центральных органов власти управления, сопровождались развернутой кодификацией действующего права. Основные направления работы намечались в деятельности Уложенной комиссии Екатерины II. После вступления на престол Павла I вновь был поставлен вопрос с новом Уложении, и в 1796 г. создана комиссия, целью которой, однако, было не составление нового, а подготовка сводного Уложения, в которое были бы собраны все действующие законы из области уголовного, граж­данского и административного права.

За время царствования Павла I комиссия успела подготовить 17 глав из сферы судопроизводства, 9 — вотчинного права и 13 — уголовного права. В 1801 г. с воцарением Александра Первого создается новая комиссия, но уже в 1803 г. дело кодификации было передано в Министерство юстиции, а в 1804 г. под­готовлен проект работ.

Кодификационная работа была поручена барону Розенкампфу, но в 1808 г. в состав комиссии вошел товарищ министра юстиции Спе­ранский, который начал с преобразования комиссии, разделив ее на Совет, правление и группу юрисконсультов. Сперанский стал секретарем правления.

В 1810 г. с учреждением Государственного совета произошло новое преобразование комиссии, директором ее был назначен Сперанский. Уже в том же году в Государственный совет был внесен подготови­тельный проект первой части Гражданского Уложения, чуть позже —I проект второй части. Будучи рецепцией французского законодательств обе части вызвали решительную критику.

Сперанский вышел из состава комиссии, и она была вновь подчинена Министерству юстиции. При разработке системы Уложения комиссия обратилась к анализу Соборного Уложения 1649 г., шведского, датского, прусского и французского законодательств. Были подготовлены проекты Уголовного Уложения (1813), Торго­вого Уложения (1814). В 1814 г. все три части проекта Гражданского Уложения вновь были представлены в Государственный совет, который в 1815 г. постановил составить систематический свод действующих зако­нов, не утвердив представленный проект.

В 1821 г. Сперанский был назначен членом Государственного совета и временно управляющим комиссией. Работа над проектами возобновилась. В 1823 г. возобновили работу над Торговым Уложением, но смерть Александра I прервала деятельность комиссии. Николай I, продолжая дело своих предшественников по кодификации русского права, стал настаивать на создании Свода законов, а не нового Уложения. Уложенная комиссия была преобразована во второе отделение Собственной канцелярии Его Величества (1826), делами которого фак­тически ведал Сперанский.

2. Сперанский и «План государственных преобразований»

Развитие государственного механизма России в начале 19 в. характеризуется проведение некоторых реформ, необходимость которых осознавалась еще в конце 18 в. Созданные Петром I коллегии, высшие органы преимуще­ственно отраслевого управления, в новых условиях уже не отве­чали усложнившимся задачам. В конце 18 века стали оче­видны такие недостатки коллежской системы, как медлитель­ность в рассмотрении и решении дел, обезличка, отсутствие должной ответственности. Екатерина II упразднила большинст­во коллегий, оставив только три: Военную, Адмиралтейскую, Иностранных дел. Вместе с тем она взяла за правило поручать отдельные важные дела наиболее доверенным лицам, чем под­рывала прерогативы коллегий, и фактически положила начало переходу от коллегиального к единоличному управлению ведом­ствами.

Павел I продолжил реорганизацию коллегий. Он лично составил записку, согласно которой предусматривалось создание главных департаментов — фактически министерств — юстиции, финансов, военного, морского, коммерции и казны. Министры, стоящие во главе департаментов, должны были ежедневно пред­ставлять отчет императору и получать от него «высочайшее по­веление».

Проект был реализован частично. Некоторые директора (пре­зиденты) коллегий получили право единоличного управления ведомством и звание министра. Возникли новые ведом­ства — Министерство коммерции и (на правах министерств) Департамент уделов (позже Министерство императорского двора) и Департамент водяных коммуникаций (позже Министерст­во путей сообщения). Это были первые шаги к созданию мини­стерств.

Вопросом о реформе центрального управления вплотную за­нялся уже в самом начале царствования Александра I так назы­ваемый Негласный ко­митет, состоявший из друзей и единомышленников императора (Строганов, Кочубей, Новосильцев, Чарторыйский). На его заседаниях, проходивших с 9 мая 1801 г. по 9 ноября 1803 г., обсуждалось большинство государственных мероприятий, которые составляли как бы программу внутренней политики Александра I, в том числе и реформы Сената и обра­зования министерств. Предполагалось ввести принцип единона­чалия в управление различными ведомствами, а Сенату придать то значение, какое он имел при Петре I, т. е. сосредоточить в нем «власть судебную, исполнительную и охранительную».

Основные принципы министерской реформы были изложены в проектах двух членов Негласного комитета — Чарторыйского и Новосильцева. Чарторыйский в декабре 1801 года представил записку об общей программе реформы центрального управле­ния, главное место в которой занимала министерская реформа. Он предлагал разделить исполнительную власть между не­сколькими министрами, а контроль за их деятельностью возло­жить на Сенат (министры должны были представлять туда свои отчеты). Записка Чарторыйского была обсуждена в Негласном комитете в феврале 1802 года и одобрена Александром I.

В начале апреля 1802 года был представлен проект Новосиль­цева, который предлагал учредить, помимо министерств. Коми­тет министров для решения наиболее важных и общих для ми­нистерств дел. Здесь же провозглашался принцип ответственно­сти министров, которые были обязаны представлять ежегодные отчеты о своей деятельности. Отчеты предполагалось предста­влять сначала в Сенат, который со своим заключением препро­вождал бы их затем на рассмотрение и утверждение императору. Проект Новосильцева также в принципе получил одобрение императора.

Оба проекта легли в основу подписанного императором 8 сен­тября 1802 г. манифеста «Об учреждении министерств». Со­гласно манифесту, учреждалось 8 министерств: военно-сухопут­ных сил, морских сил, иностранных дел, юстиции, внутренних дел, финансов, коммерции и народного просвещения. Во главе каждого министерства стоял министр. При министрах иностранных дел, внутренних дел, юстиции, финансов и народного про­свещения вводилась должность товарища министра, т. е. его за­местителя. Министры назначались и увольнялись импе­ратором и несли перед ним личную ответственность (п. 1). Они имели право личного доклада императору, но вместе с тем долж­ны были представлять и годичные отчеты в Сенат о деятельно­сти вверенных им министерств, (п. 10). Все министры входили в со­став Комитета министров, а также присутствовали на заседани­ях Сената.

«Учреждение министерств» 1802 года - начальный этап ми­нистерской реформы. Оно не определяло еще четко места каж­дого министра в общей системе государственных органов, его взаимоотношений с Сенатом и с другими высшими органами уп­равления; не было четкого определения функций и компетенции министров, границы отраслей управления. Предполагалось, что все это будет разработано и дополнено впоследствии: «пределы власти министра ясно означены будут в тех инструкциях, коими мы не оставим снабдить каждого».

Предшествовавшие министерствам коллегии были на первое время сохранены, но переданы в подчинение министрам. С 1803 года рядом указов коллегии как самостоятельные учреждения постепенно упраздняются и реорганизуются в различные под­разделения министерств — департаменты, канцелярии. Послед­ней (в 1824 году) была упразднена Коллегия иностранных дел (находившаяся с 1802 года в составе Министерства иностранных дел).

Одновременно Александр I подписал именной указ о правах и обязанностях Сената Указ определял положение Сената как «главного хранителя законов». Формально ему предоставля­лись широкие полномочия: подчеркивалась верховная власть Сената после императора, подчинение Сенату в административном и судебном порядке всех присутственных мест в империи (ст. 1). Указ давал право Сенату «делать заме­чания» на императорские именные повеления и указы, если они противоречили действующим законам. Однако все эти «права» Сената на деле оказались декларацией. При первой же попытке Сената воспользоваться своим правом «делать замечания» по­следовало «разъяснение», что Сенат может делать таковые заме­чания на ранее изданные законы, а не на вновь издающиеся. 21 марта 1803 г. был издан указ о лишении Сената права пред­ставлять свои замечания на все впредь издаваемые законы. Впо­следствии права и компетенция Сената все более и более ограни­чивались. Вошло в практику годовые отчеты министров предста­влять не в Сенат, а в Комитет министров, откуда они поступали к императору.

Дальнейшее развитие и осуществление реформы центральных учреждений связано с деятельностью Сперанского. По поручению Александра I Сперанский в 1809 году подготовил обширный проект под названием «Введение к уложению госу­дарственных законов». Пример француз­ской революции и революционного брожения в Европе показы­вали, что такая же опасность грозит и самодержавной России. Следовательно, делает вывод Сперанский, чтобы предотвратить революцию, необходимы преобразования, и их инициатором должно стать само правительство. Исходным моментом плана Сперанского являлось сохранение самодержавия, которому, од­нако, должна быть придана «законная форма». Речь шла о том, чтобы модернизировать и европеизировать государственную машину, упорядочить бю­рократический аппарат управления при полном сохранении устоев самодержавно-крепостнического строя и сословных при­вилегий дворянства. Таким образом, план Сперанского пресле­довал цель упорядочения высшего государственного управле­ния, приспособления его к новым условиям.

План государственного преобразования России, представлен­ный Сперанским, был в принципе одобрен Александром I, од­нако в силу противодействия реакционно-настроенных влиятель­ных кругов российской аристократии провести его в жизнь не удалось. В 1812 году вследствие интриг придворной камарильи Сперанский попал в опалу. Из его обширного плана были реа­лизованы проекты учреждения Государственного совета и пре­образования министерств.

Государственный совет был учрежден 1 января 1810 г. При нем находились две комиссии (Комиссия прошений и Комиссия составления законов) и Государственная канцелярия (во главе ее был поставлен Сперанский, получивший должность го­сударственного секретаря). Первоначально Государственный со­вет насчитывал 35 членов: в него входили все министры (по по­ложению) и назначенные императором наиболее доверенные са­новники. Председателем Государственного совета считался им­ператор, а в его отсутствие — назначаемый ежегодно императо­ром председатель из числа членов Государственного совета.

Законопроекты обсуждались сначала в департаментах, затем выносились для обсуждения в общее собрание Государственно­го совета и после утверждения их императором получали силу закона. При этом император мог внять мнению, как большин­ства, так и меньшинства Государственного совета, мог отвер­гнуть и то и другое. Тем самым подчеркивался совещательный характер Государственного совета, нисколько не подрывающий прерогатив самодержавной власти. Большое значение имела Государственная канцелярия, кото­рая не только вела все делопроизводство, но и «редактировала» выносимые на обсуждение законопро­екты, т. е. проводила всю основную работу по составлению тек­ста законопроекта.

Государственный совет не был единственным законосовеща­тельным органом. В роли таковых выступали и Комитет мини­стров, и Святейший синод (по своему духовному ведомству), позже (при Николае I) —отделения Собственной его импера­торского величества канцелярии и специально создаваемые для обсуждения того или иного вопроса высшие (обычно «секрет­ные») комитеты, законопроекты от которых поступали на ут­верждение императора, минуя Государственный совет.

По закону от 20 марта 1812 г., в отсутствие императора в столице Комитету министров предоставлялась власть в высшем аппарате государственного управления. Через Комитет министров проходили дела по надзору за высшими ор­ганами государственного управления, по личному составу госу­дарственных учреждений, он мог даже отменить решения Сена­та. Таким образом, с 1812 года Комитет министров превратился в высшее административное законосовещательное учреждение. Упразднен он был 23 апреля 1906 г. в связи с учреждением Государственной думы и приданием новых функций Государ­ственному совету. В 1857 году был учрежден Совет министров — высшее со­вещательное учреждение, существовавшее параллельно с Коми­тетом министров. Таким образом, учреждение министерств оформило систему единоличного управления, которая начала складываться еще в конце XVIII века.

Внешнеполитические неудачи России в начале 19 века со­четались с обострением классовых противоречий. Классовые противо­речия, невозможность выйти из кризиса, опираясь только на грубую силу, толкали самодержавие на путь либеральных ре­форм. Создание министерств и реформа Сената 8 сентября 1802 г. не принесли желаемого результата.

В этих условиях Сперанскому удалось на некоторое время заставить Александра поверить, что этот «новый порядок» возможен и в России. В 1809 году им была подготовлена программа либеральных преобразо­ваний всей системы государственных органов. В целом, оставаясь на позициях дворянского либерализма, он считал необходимым пойти на известные уступ­ки буржуазным элементам.

Наиболее прогрессивным и поэтому неосуществленным эле­ментом планировавшейся Сперанским системы государственных органов должны были стать представительные органы — мест­ные думы и Государственная дума. Последнюю предполагалось создать для обсуждения законопроектов и контроля за деятель­ностью министров. Ей предоставлялось право абсолютного вето на все вносимые проекты законов. Это был заметный шаг в сто­рону конституционной монархии, если учесть, что право изби­рать и быть избранным получали все собственники недвижимо­го имущества. Но, несмотря на значительные, по сравнению с ти­пичными совещательными органами абсолютной монархии, пра­ва, Государственная дума в проекте Сперанского, так же как и созданная в XX веке, оставалась органом, подконтрольным са­модержавию и зависимым от него. Этому способствовали сле­дующие обстоятельства. Проект Сперанского предоставлял им­ператору неограниченные права созыва и роспуска Думы, огра­ничивал право ее законодательной инициативы и, наконец, уста­навливал ограничительный перечень предметов законодательст­ва Думы. «Законодательным органом Госу­дарственная дума названа быть не может, поскольку наделять ее реальной властью реформатор не предполагал.

Как утверждал сам Сперанский, в его проекте «вершину всей государственной организации и последнее ее звено» составляла не Государственная дума, а Государственный совет, который должен был представлять собой «сословие, в коем все части за­конодательной, судной и исполнительной власти в главных их отношениях соединяются и через него восходят к державной власти. Государственный совет предстает в качестве универсального, многофункционального, но совеща­тельного органа. Члены Государственного совета должны были назначаться им­ператором, который являлся его председателем. Напоминая предшествующие ему совещательные органы при царе в главных чертах.

Вопреки логике записки «О необходимости учреждения Госу­дарственного совета» и самому смыслу этой реформы проект «Образования Государственного совета» не обсуждался ни в Сенате, ни в Непременном совете, ни в каком-либо другом орга­не. Торжественной церемонией открытия 1 января 1810 г. начало свою работу общее собрание Государственного совета. На пер­вом заседании выступил с речью, написанной Сперанским, Александр I. Он заявил, что «всегда желал, чтобы благосостоя­ние империи утвердилось на законе, а закон был недвижен на постановлениях, а потому с началом нового года кладет твердое основание одному из важнейших государственных устано­влений — Государственному совету.

«Образование Государственного совета» по структуре пред­ставляет собой двуединый акт, состоящий из Манифеста и соб­ственно «Образования». В первом раскрываются причины, выз­вавшие создание Государственного совета, закрепляются основ­ные (или, как они названы в «Образовании», коренные) зако­ны, определяющие компетенцию и состав Совета, провозглаша­ются его первоочередные задачи. «Образование» состоит из двух отделений, которые по содержанию и по форме существен­но отличаются одно от другого.

Текст первого отделения, оза­главленного «Коренные законы Государственного совета», раз­деляется цифрами на 16 частей, которые мы будем именовать в комментариях статьями. Второе отделение состоит из 144 пара­графов, объединенных в восемь разделов, обозначенных также римскими цифрами (сам термин «раздел» в тексте отсутствует). Некоторые разделы, помимо параграфов, имеют и другие струк­турные подразделения.

КОММЕНТАРИЙ

Манифест

По содержанию Манифест можно разделить на три основные части. В первой — своеобразной преамбуле — раскрывается предыстория и причины образования Государственного совета. Затем следуют основные, или, как они названы в документе, коренные законы. В третьей, заключительной, части Манифеста провозглашаются очередные задачи Государственного совета.

Целью всех преобразований государственного аппарата и со­вершенствования законодательства Манифест считает постепен­ное изменение образа правления на твердых основаниях закона. За этой фразой кроются не конституцион­ные намерения законодателя, а идеи так называемой истинной монархии, заимствованные у французских просветителей. Смысл преобразований законодатель видит в доведении до конца кодификации и создании системы органов, обеспечиваю­щих соблюдение закона.

Третьей задачей Совета Манифест объявлял финансовую ре­форму. План ее, подготовленный Сперанским, был ча­стично осуществлен в одобренном Государственным советом манифесте 2 февраля 1810 г. В соответствии с ним сокра­тились расходы, увеличились налоги, прекратился выпуск асси­гнаций. Был введен единовременный налог для дворян­ства — по 50 копеек с каждой ревизской души.

Отделение первое

КОРЕННЫЕ ЗАКОНЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО СОВЕТА

Статьи I — II

Архаичная и расплывчатая формулировка ст. I определяет основную функцию Государственного совета — обсуждение всех законопроектов и других важнейших государственных дел с точки зрения их соответствия ранее изданным законам. Совет предстает здесь как орган, не обладающий самостоятельной властью, исключительно совещательный. Совет должен был стать обязательной инстанцией обсужде­ния закона. Но фактически и после 1810 года многие законодательные акты обсуждались и принимались, минуя его.

Статья III

Это одна из основных, если не основная статья, определяю­щая статус Государственного совета, подчеркивающая полную зависимость его от императора. Указом от 29 августа 1813 г. Государственному совету было дано право проводить свои решения, принятые большинством голосов, без извещения императора по всем делам, кроме при­нятия новых законов, установления или отмены налогов, сло­жения недоимок, возведения в дворянство и наказания дворян за преступления. После возвращения императора в столицу эти полномочия Совета были отменены.

Статьи IV — IX

Государственный совет, как и все предшествовавшие ему со­вещательные органы при царе, формировался исключительно из представителей высшей бюрократии по усмотрению императора. В 1810 году было назначено 35 членов Совета, в дальнейшем их число постоянно увеличива­лось, к концу царствования Николая I оно достигло 59, а к на­чалу XX века — 60. Большинство членов Государственного совета были дворян­ского происхождения. Вопреки ст. V в состав Государственного совета со дня его образования входили не только штатские, но и военные лица, причем число военных возрастало, так что к концу 1853 года почти половину его членов составляли гене­ралы. Решающую роль в Совете играли министры, вносившие на его рассмотрение подавляющее большинство дел, поскольку остальные члены Совета не обладали правом законодательной инициативы.

Вопреки ст. VII император редко лично председательствовал в Совете. Первым председателем Совета в отсутствие императора был назначен государственный канцлер граф Румянцев. С 1812 по 1865 год председатель Государственного совета одно­временно являлся и председателем Комитета министров.

Статьи X — XVI

Статья XV не имела в виду постоянную сменяемость членов Совета. Как правило, новые члены Совета назначались лишь в связи со смертью их предшественников.

Собрания в департаментах назначались председателями по мере накопления дел, общие собрания проходили всегда по по­недельникам. Назначение чрезвычайных заседаний и отмена очередных зависела от председателя Совета.

Все члены Совета, за редким исключением, в основном для членов императорской фамилии, обязаны были являться в установленные дни на общие собрания. В случае невозможно­сти присутствовать они должны были заранее поставить в известность государ­ственную канцелярию.

Отделение второе

ОСОБЕННЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО СОВЕТА

Раздел I

Департамент законов, как и следует из его названия, пред­назначался только для обсуждения законов. Однако ни теоре­тических, ни юридических различий между законом и любым другим указом царя в Российской империи не было, по край­ней мере, в XIX веке. Департамент гражданских и духовных дел рассматривал преимущественно гражданские и уголовные дела в качестве апелляционной инстанции, а также ходатайства о причислении к дворянству. Количество судебных дел значительно возросло в 1813 году, когда в департамент были переданы из Комитета министров доклады и рапорты Сената. Нередко они после об­суждения в департаменте передавались на рассмотрение общего собрания Совета. В период деятельности Сперанского в этом департаменте рассматривались дела о совершенствовании работы государственного аппарата, но со временем они ис­чезли.

Основными задачами департамента экономии были обсужде­ние ежегодного бюджета и отчета о его выполнении, установле­ние и изменение налогов, вопросы финансирования промы­шленности и торговли, в основном казенной. Постепенно в департаменте возобладали средние и мелкие финансовые и хо­зяйственные дела — выдача единовременных пособий, устрой­ство почтовых станций, строительство и ремонт и пр. В то же время с 1813 года прекращается обсуждение росписи доходов и расходов.

В 1832 году после поражения польского восстания и замены конституции королевства «Органическим статутом» был создан департамент дел Царства Польского. Но уже в 1837 году Николай I повелел дела и чиновников его перевести в другие департаменты. Окончательно он был ликвидирован в 1862 году.

Раздел II

В первые месяцы 1810 года Александр I почти еженедельно присутствовал на общих собраниях Совета. Впоследствии, осо­бенно после отставки Сперанского, интерес императора к Совету стал ослабевать. В последние годы царствования он по­сетил его лишь несколько раз. Наследники Александра I также не баловали Государственный совет своим вниманием, посколь­ку не придавали большого значения его мнению.

Когда император присутствовал в Совете, он занимал место напротив председателя, рядом с государственным секретарем. Члены императорской фамилии, назначенные к присутствию в общем, собрании Государственного совета, занимали места по правую руку от председателя. Заседания Государственного совета проходили в здании Мариинского дворца, где он и размещался до 1917 года.

Раздел III

В списке дел, подлежащих обсуждению в Государственном совете, отсутствуют дела судебные. Однажды, в 1816 году. Государственному совету пришлось рассматривать уголовное дело в качестве суда первой инстан­ции. Суду был предан член Совета, управляющий военным ми­нистерством генерал князь Горча­ков по обвинению в нанесении убытков казне невыгодными по­ставками. После нескольких заседаний дело в 1817 году было прекращено в связи со смертью обвиняемого.

Раздел IV

В разделе подчеркивается совещательная роль Государствен­ного совета. По «Образованию», Совет не был полностью ли­шен права законодательной инициативы, но воспользоваться им он мог только через подчиненную ему комиссию составле­ния законов.

Раздел V

Порядок производства в общем, собрании аналогичен суще­ствовавшему в департаментах, только еще более детализирован в законе. В течение почти ста лет он не претерпел серьезных изменений.

С 1816 года мнения всех департаментов Совета, за исключе­нием департамента законов, стали представляться императору не в журналах, а в отчетах, которые подписывали председатель Совета и государственный секретарь. Вносились и другие, менее значительные изменения. Так, в 1822 году было уточнено, что мнения членов Государственного совета должны представляться только на русском языке.

Раздел VII

Долгое время в русской дореволюционной литературе быто­вало мнение, что формула вняв мнению Государственного совета,означала определенное ограничение власти монарха. Против такого взгляда в 1892 году выступил Коркунов, который привел доказательства то­го, что Государственный совет ни по проектам Сперанского, по «Образованию» 1810 года не имел никакого ограничитель­ного для самодержавия значения. Справедливо утверждая, что эта формула в представлении и Сперанского, и императора означала лишь «выслушав мнение», с которым последний мог и не согласиться,

Абсолютная независимость царя от решений большинства членов Государ­ственного совета подтверждается практикой: из 242 дел, по ко­торым голоса в Совете разделились, Александр I утвердил мнение большинства лишь в 159 случаях, причем несколько раз он присоединялся к мнению лишь одного члена совета. Кроме того, бывали случаи, когда по судебным делам он утверждал заключения Сената или департамента гражданских и духовных дел вопреки мнению общего собрания Государственного со­вета.

1811 г., ИЮНЯ 25

ОБЩЕЕ УЧРЕЖДЕНИЕ МИНИСТЕРСТВ

ЧАСТЬ I

ОБРАЗОВАНИЕ МИНИСТЕРСТВ

Глава I Параграфы 1—3

Разделение государственных дел на пять главных сфер (или частей) управления и распределение их по министер­ствам установлено манифестом 25 июля 1810 г. Согласно это­му манифесту, упразднялось Министерство коммерции, дела которого были переданы в Министерство финансов.

Для устройства внутренней безопасности было учреждено Министерство поли­ции. Были учреждены приравненные к министерствам Государственное казначейство, Ревизия государственных сче­тов (Государственный контроль), Главное управление путей сообщения, преобразованное из Главного управления водяных и сухопутных сообщений (учреждено в 1809 году), и Главное управление духовных дел разных исповеданий. Военное министерство и Морское министерство до 1815 года именовались Министерством военно-сухопутных сил и Министерством морских сил.

Глава II Параграф 4

До 1832 года в составе Министерства иностранных дел су­ществовала Коллегия иностранных дел в качестве самостоя­тельного ведомства. В 1821 году в Министерстве был учреж­ден Азиатский департамент. Азиатский департамент за­нимался специально вопросами сношений с восточными стра­нами, а также делами о нерусских народах восточных окраин России. В сферу деятельности Министерства иностранных дел также входили: заведование русскими миссиями за границей, покровительство русской торговле за границей, дела о русских подданных в других странах и об иностранных подданных в России, церемониальные дела (заведование приемом иностран­ных послов и других чинов дипломатического корпуса), а так­же цензура политических статей (по внешней политике) в сто­личных газетах. Министр внутренних дел но­сил звание канцлера или вице-канцлера.

Параграф 5

В Военном мини­стерстве были учреждены семь департаментов: 1) Артиллерийский, 2) Инженерный, 3) Комиссариатский (ведавший вещевым и денежным довольствием войск), 4) Провиантский, 5) Военно-медицинский, 6) Аудиторский (в его ведении находились личный состав военных судов и решение военно-судных дел) и 7) Инспекторский (ведал личным составом войск).

12 декабря 1815 г. был учрежден Главный штаб его импера­торского величества, взявший на себя почти все функции во­енного управления, а военному министру осталось управление лишь хозяйственной частью Министерства. Воен­ный министр, попавший в подчинение начальнику Главного штаба, не имел своего доклада императору (по ведомству ми­нистра докладывал императору тот же начальник Главного штаба).

Параграф 6

Министерство военно-морских сил (Морское министерство) окончательную свою структуру получило с «Учреждением Морского министерства». Главой морского ведомства стал начальник Морско­го его императорского величества штаба, которому фактически подчинялся морской министр, т. е. был введен тот же прин­цип, что и в 1815 году в Военном министерстве. В 1836 году министр стал одновременно и начальником Морского штаба.

Параграфы 7—9

Сперанский был противником сосредоточения заведо­вания доходами, расходами и проверкой их в одном ведомстве. Поэтому по его предложению управление финансами было распределено между тремя ведомствами — Министерством фи­нансов, Государственным казначейством и Ревизией государ­ственных счетов (Государственным контролем). Такое разде­ление, указывал Сперанский, позволяло осуществлять необхо­димый контроль за всеми денежными поступлениями и их расходами.

Министерство финансов ведало источниками государствен­ных доходов, аппаратом по взиманию налогов, проведением переписей населения, распределением денежных сумм между ведомствами, эмиссией металлических и кредитных денежных знаков. В его подчинении находились органы государственно­го кредита: ассигнационный, заемный и коммерческий банки; в 1818 году для контроля над их деятельностью был учреж­ден Совет государственных кредитных установлений.

Ревизия государственных счетов (Государственный кон­троль) во главе с государственным контролером.

Параграф 10

Сфера деятельности Министерства внутренних дел была весьма значительной и имела тенденцию к все большему расширению. По обширности состава и круга заня­тий это было одно из самых важных министерств в царской России. Роль его особенно возросла в конце XIX—начале XX века, когда министр внутренних дел фактически исполнял функции премьер-министра.

Министерство внутренних дел занималось как каратель­ной, так и разнообразной административно-хозяйственной дея­тельностью, но в первую очередь — пресечением нарушений тишины и благоустройства. В его ведении находились все ад­министративно-полицейские учреждения и места заключения (тюрьмы), медицинское и продовольственное дело, торговля и промышленность, казенные здания, органы благотворительно­сти, сословные органы дворянства и городских сословий, упра­вление иностранными поселениями в России, сбор и публика­ция различных статистических сведений, соляные конторы и Главное почтовое управление, переселенческое дело и цензура, дела по «иностранным исповеданиям».

Параграф 11

Состав и сфера деятельности Министерства народного про­свещения определены в Своде законов Российской империи. В ведении Министерства находились все ученые общества, высшие, средние и низшие общие учебные заведения, публич­ные библиотеки, музеи, академии. Пулковская обсерватория. Министерство ведало и цензурой, для чего в его составе в 1828 году было учреждено Главное управление цензуры.

Параграф 12

Главное управление путей сообщения. Сфера его деятельности значительно расширилась в пореформенное время в связи с усиленным железнодорожным строительством.

Параграф 13

Структура и сфера деятельности Министерства юстиции оп­ределены в Своде законов Российской империи. Аппарат Министерства состоял из мини­стра, его товарища, Совета (консультации), Канцелярии мини­стра и одного департамента. Министр юстиции соединял свой пост с должностью генерал-прокурора. В качестве гене­рал-прокурора он возглавлял и Верховный уголовный суд. Так, министр юстиции Д. И. Лобанов-Ростовский исполнял должность генерал-прокурора Верховного уголовного суда над декабристами (обязанности председателя этого суда исполнял в то время председатель Государственного совета П. В. Лопу­хин).

На Министерство юстиции была возложена задача уп­равления всей системой суда и прокуратуры: назначение, пе­ремещение, увольнение всех лиц судебного ведомства, учреж­дение и упразднение судов, надзор за их деятельностью. В 1835 году было создано подчиненное министерству Училище правоведения для подготовки чиновников судебного ведом­ства.

Параграф 14

Статус и сфера деятельности Министерства полиции опре­делены «Учреждением министерства полиции». Особенная канцелярия за­нималась политическим сыском, цензурой, расследованием различных уголовных дел (затем функции Особенной канце­лярии стало исполнять Третье отделение Собственной его императорского величества канце­лярии). В 1819 году Министерство полиции было упраздне­но, и его департаменты вошли в состав Министерства вну­тренних дел.

Параграф 15

Главное управление духовных дел разных исповеданий ведало делами неправославных религий в Рос­сии. В 1832 году Главное управление иностранных исповеданий было включено в состав Министер­ства внутренних дел.

Глава III Параграф 16

Параграф подчеркивает роль министров, главных директоров и главноуправляющих ведомств (приравненных к мини­стерствам) как полномочных представителей высшей исполни­тельной власти, назначаемых императором и ответственных только перед ним. Отсутствие ответственности министра пе­ред каким-либо высшим правительственным учреждением су­щественно повышало его власть и прерогативы.

Параграф 17

Товарищ министра выбирался самим министром и утверждался царем. Со временем значение этой должности упало. К 1840 году в большинстве министерств она была упразднена. В случае болезни или отсутствия кого-либо из министров Комитет ми­нистров с санкции императора назначал лицо, временно ис­полнявшее должность министра. Министр все чаще поль­зовался правом в случае своего отсутствия или болезни пору­чать управление министерством одному из директоров депар­таментов.

Параграф 18

Параграф предусматривает издание особенных узаконении о структуре и занятиях отдельно для каждого министерства.

Параграф 19

Параграф указывает на общую для всех министерств и главных управлений структуру основных их подразделений. Численность этих подразделений зависела от сферы деятель­ности (предметов занятий) министерства и подвергалась постоянным изменениям: департаменты упразднялись (или пе­редавались в ведение других министерств и ведомств), возни­кали (или переводились из состава других министерств), объединялись, разделялись, так же как и отделения, канцеля­рии, особенные установления.

Параграфы 20—24

Параграфами определяется четкая и единая для каждого министерства структура главного его подразделения — депар­тамента. Она построена по типу основных подразделений (де­партаментов) Сената и Государственного совета. Тем самым Сперанский добивался единой структуры подразделений всех высших органов государственного управления.

Параграфы 25—29

Параграфы предусматривают образование совета при мини­стре только в крупных министерствах с несколькими департа­ментами. Закон, как видим, четко фиксирует и состав лиц, входящих в министерские советы. Совет, состоявший из начальников структурных частей министерства, был совещательным органом. Его заключения не имели обязательной силы для министра. Но если министр представлял данное дело «на высочайшее усмотрение» (т. е. императору), то он должен был кратко изложить мнение со­вета в своем докладе.

Параграфы 30—34

Общие присутствия при департаментах строились по тому же принципу и выполняли те же функции, что и советы при министре. В состав их входили начальники подразделений де­партамента, председательствовал в присутствии директор де­партамента, сами присутствия были совещательными органами при директоре департамента, для которого решения присутст­вия также не имели обязательной силы.

Таким образом, и совет при министре, и общее присутствие при директоре департамента не являлись коллегиальными ор­ганами управления. Тем самым достигались строгое единона­чалие и подчиненность низшего подразделения (а точнее, уп­равляющего им лица) высшему.

Параграфы 35—38

Канцелярия министра ведала общими делами, касающимися всех департаментов министерства, а также особо важными де­лами, не относящимися к какому-либо департаменту, но вхо­дящими в сферу компетенции министерства и разрешавшими­ся непосредственно самим министром. Канцелярия министра была и его рабочим органом, координировавшим делопроиз­водство министерства, она осуществляла связь министра со всеми структурными частями министерства и подчиненными ему учреждениями. Канцелярия существовала на правах де­партамента и имела ту же структуру (отделения, столы), что и департамент. Для выполнения технической работы в канце­лярии предусматривался расширенный по сравнению с депар­таментами штат секретарей, писцов, переводчиков, архивистов и пр.

Параграфы 39—47

Закон предусматривает включение в структуру ряда мини­стерств так называемых особенных установлений — вспомога­тельных учреждений, главным образом технического характе­ра или специального назначения: различных ученых комите­тов, специальных комиссий, медицинских советов, депо карт, контрольных, разных лабораторий и чертежных, штата специалистов (например, инженеров, врачей, переводчиков, чертежников, журналистов и пр., как постоянных, так и привлекаемых временно). Бюро­кратическая машина центрального управления в России не могла обойтись без подготовленных специалистов по различ­ным отраслям знаний.

Глава IV Параграфы 48—60

§ 48—49 всецело относят назначение министра, его товари­ща и директоров департаментов к прерогативе императорской власти (равно как и увольнение их с занимаемых должностей). Вместе с тем подчеркивается роль министра в предста­влении кандидатур на посты товарища министра и директоров департаментов, утверждаемых императором. Последующие па­раграфы устанавливают полное подчинение всех чиновников министерства власти министра: от него зависят определение, перевод и повышение в должности любого чиновника его ве­домства, предоставление отпуска, награды, увольнение и даже предание суду. При этом закон не гарантирует защиту чинов­ников министерства от произвола министра.

Глава V

Параграф 61

Сперанский придавал большое значение детальнойразработке порядка производства дел в министерствах, чему и посвящена обширная глава V, состоящая из 144 парагра­фов. Здесь нашел наиболее полное выражение и законода­тельное закрепление бюрократический порядок ведения дел в центральных органах управления абсолютистской монархии. Параграф имеет принципиальное значение, поскольку уста­навливает единообразие производства дел во всех министер­ствах.

Параграфы 62—68

За­кон требует от министра полной осведомленности о делах его ведомства при сокращении в то же время всякого рода доку­ментации. Последнее осталось благим пожеланием, о чем сви­детельствует серия правительственных мер, направленных на сокращение бумажного делопроизводства. В 1852 г. издается даже специальный указ «О сокращении дел произ­водства и переписки по гражданскому управлению», уста­новивший новый порядок делопроизводства в «гражданских» министерствах, предусматривающий сокращение разных видов отчетности. Но и этот закон оказался бессилен против разбу­хания бумажного делопроизводства, как и деятельность спе­циальных комиссий по «сокращению делопроизводства и пе­реписки».

.

ЧАСТЬ II

ОБЩИЙ НАКАЗ МИНИСТЕРСТВАМ

Параграф 205

Параграф кратко перечисляет основные вопросы содержа­ния второй части закона. Это как бы своеобразное оглавле­ние, не несущее нормативной нагрузки.

Глава I

(параграфы 206—219)

Глава наделяет министра как представителя исполнительной высшей власти довольно широкими полномочиями. По § 206, министр как полномочный представитель императора, им назначенный и только ему подчиненный, — полный хозя­ин в своем ведомстве и в своих действиях ограничен только властью императора. Как показала практика, министры не несли за свои противозаконные деяния уголовной ответствен­ности, вместо предания министра суду практиковалось его увольнение с должности. Но обычно увольнение с должности министров было обусловлено менявшейся политической конъ­юнктурой (например, с усилением реакционного политическо­го курса самодержавия).

§ 207 возвещает, что министерства учреждены как исполнительная высшая власть, которая проводит в жизнь действую­щие законы. Поскольку вся законодательная власть сосредо­точивалась в руках абсолютного монарха, министерства, а точ­нее возглавлявшие их министры были высшими исполнителя­ми его воли. Со временем полномочия и прерогативы мини­стров в России расширяются.

Хотя по смыслу § 208 министр осуществляет только испол­нительную власть (не может вводить никакой новый закон, никакое новое учреждение или отменять прежние), однако право министров входить с докладами непосредственно к ца­рю, а также издавать циркуляры, разъясняющие действие за­кона, обеспечивало их значительное влияние в сфере законо­дательства. Сами министерские циркуляры на практике возво­дились в норму закона. § 212 предоставляет министру право в чрезвычайных обстоятельствах действовать своей властью и принимать меры, для которых, по общему правилу, требова­лось высочайшее разрешение (т. е. повеление императора) или издание особого закона. Само нарушение закона мини­стром не вменялось ему в вину, если на это он был уполно­мочен верховной властью.

Министрам предоставляются специальные полномочия на издание общих распоряжений, устанавливающих обязатель­ные правила не только для подвластных им учреждений, но и частных лиц. Особенно широки полномочия у министра внутренних дел: он принимал в русское подданство иностранцев, отдавал под надзор полиции любое «подозрительное» лицо, разрешал или запрещал периодические издания, налагал на них взы­скания, объявлял ту или иную местность на карантинном по­ложении, определял режим содержания заключенных в тюрьмах.

§210—211 устанавливают ведомственную подчиненность каждого учреждения определенному министерству и практиче­ски полную власть министра над всеми подчиненными ему учреждениями (т. е. входившими в круг ведения данного ми­нистерства). Над чиновниками всех рангов подчиненных ми­нистерству учреждений министр имел ту же власть, что и над чиновниками самого министерства: назначение в должность, перевод, повышение, награды, увольнение, предание суду. Та­ким образом, министру вручена вся полнота власти не только в его министерстве, но и в учреждениях, подведомственных министерству.

§ 214—219 устанавливают прерогативы товарища мини­стра. По закону, в отсутствие министра или в случае болезни его должность исполняет товарищ министра. На практике ми­нистр нередко пользовался предоставленным ему § 219 пра­вом поручать исполнение обязанностей министра на время своего отсутствия одному из директоров департаментов. Во всякое другое время товарищ министра, как гласит § 216, не вступает ни в какое управление (в министерстве), не имеет власти исполнительной, а в совете министра лишь имеет сове­щательный голос наравне с прочими членами совета. Иначе говоря, закон наделил товарища министра меньшими прерога­тивами власти, нежели любого директора департамента мини­стерства. На практике товарищ министра находился в полном подчинении у министра, а в некоторых министерствах этой должности вообще не существовало (см. также комментарий к §17).

Глава III (параграфы 241—256)

Глава определяет порядок взаимоотношений министров друг с другом и с лицами, им равными.

Еще в манифесте 8 сентября 1802 г. «Об учреждении мини­стерств» проводилась идея единства государственного меха­низма. Положение о том, что все министерства составляют единый аппарат управления, подчеркивается и в комментируе­мом законе (§241). На этом основании предусматриваются и взаимоотношения министров как представляющих части еди­ного управления. Вместе с тем подчеркивается четкое разгра­ничение сфер компетенции и деятельности каждого министер­ства, чтобы ни один министр не входил в управление дел, вверенных другому.

Закон особо выделяет отношения министров к Главному казначейству и Министерству финансов по вопросам кредито­вания. Здесь важно отметить, что министр являлся распоря­дителем кредитов по своему ведомству и в силу этого наде­лялся большими финансовыми правами (244—256).

Глава IV (параграфы 257—277)

Глава предоставляет министру широкую власть над подчи­ненными ему учреждениями и лицами, которые обязывались беспрекословно выполнять его распоряжения и предписания. Строго проводится принцип соподчиненности находящихся под управлением министерства различных инстанции, порядок их отчетности, переписки с министерством и пр.

Неисполнение предписания министра нижестоящей инстан­цией допускалось лишь в случае, если оно отменяло закон или учреждение, за собственноручным высочайшим подписа­нием изданное. Но и в этом случае нижестоящая инстанция сначала должна была сделать представление самому мини­стру, а если он будет настаивать на исполнении предписания, то представить его на разрешение Сената (259). Так же могла поступить нижестоящая инстанция и в случае крайних неудобств при исполнении министерского предписания (§261). Закон требует строгого соблюдения единой формы предписаний, распоряжений, отчетности.

Глава V (параграфы 278—296)

Одним из главных недостатков манифеста «Об учреждении министерств» 8 сентября 1802г. Сперанский считал «недоста­ток ответственности» министров. Поэтому в комментируе­мом законе этим вопросам уделено большое внимание.

Согласно § 279, привлечение министра к ответственности возможно в двух случаях: 1) при превышении им власти и о. 2) при бездействии министра, которое могло нанести ущерб государственным интересам. Вместе с тем последующими па­раграфами (280—285) предусматривается ряд случаев, сни­мающих с министра ответственность при превышении им вла­сти с санкции верховной власти, т. е. императора, хотя бы его предписания и являлись нарушением прежде изданных зако­нов и постановлений. народа в за­конодательстве и в контроле за управлением»

Назначаемые неограниченным в своей власти монархом и ответственные только перед ним, министры за превышение пределов своей власти или за бездействие при исполнении своих прямых обязанностей несли личную ответственность только перед монархом. Жалобы на неправильные действия министра или прямое нарушение им закона нижестоящие ин­станции или отдельные лица могли приносить только монар­ху. Об этом совершенно определенно говорят § 289—290.

Монарх, если он примет в уважение поступившее на министра донесение, передает дело на рассмотрение Государственного совета, который назначает специальную комиссию для прове­дения следствия. В случае подтверждения виновности минист­ра предлагаются два вида наказания — отрешение от должно­сти, если ущерб нанесен им без умысла, и предание Верхов­ному уголовному суду, когда откроются важные государствен­ные вины министра. Но в обоих случаях окончательное реше­ние остается за монархом. В дореволюционной России не бы­ло случая, чтобы какой-либо министр был привлечен к судеб­ной ответственности за злоупотребления.

ПСЗРИ

Работа по составлению продолжалась четыре года ( 1826 - 1830 ), и в 1830 году было издано первое Полное собрание законов за период с 1649 года по 12 декабря 1825 год — от Соборного уложения царя Алексея Михайловича до конца царствования Александра I (45 томов). В него вошли 30 920 актов, подробные хронологические и предметные указатели.

Второе собрание выпускалось ежегодно в 1830—1884 гг., содержит более 60 тысяч законодательных актов с 12 декабря 1825 года по 28 февраля 1881 года, охватывает царствования Николая I и Александра II (55 томов и указатели).

Третье собрание выходило ежегодно до 1916 года, включает более 40 тысяч законодательных актов с 1 марта 1881 год до конца 1913 года — время правления Александра III и Николая II (33 тома)

СЗРИ

Сегодня мы должны разобрать такой огромный источник содержащий свыше 2 тыс. статей как Уложение о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г. Вы помните, что впервые в истории уголовного права России общие поня­тия уголовно – правовых институтов были выделены в самостоятель­ный раздел в 15 томе Свода законов. Однако в Уложении 1845 г. давались более четкие формулировки этих уголовно – правовых институтов. Это первый настоящий российский уголовный кодекс и его основные положения мы с вами должны сегодня разобрать.