Конституционный суд в политической системе общества

Вопрос о месте и роли конституционного суда в политической системе общества, о характере его деятельности, равно как и вопрос о соотношении его "чисто" юридической и политической активности, является далеко не новым вопросом для зарубежной государственно-правовой теории и практики. Он возник сразу же с возникновением первого конституционного суда. Многие споры продолжаются и поныне.

Однако проблема вовлеченности конституционного суда в политический процесс, характера его деятельности и степени его связанности "политической линией" и политическими решениями является довольно новой и малоизведанной в отечественной политико-правовой теории и практике. Причина эта весьма проста и прозаична - традиционное отсутствие в системе отечественного государственного механизма конституционного суда или ему подобных органов.

Что собой представляет конституционный суд? Каковы его функции и назначение? Каково его место в политической системе?

Строго говоря, детальные ответы на подобные вопросы относятся к области конституционного права. В рамках же теории государства и права рассмотрим лишь общетеоретические, весьма важные для глубокого понимания природы и назначения данного института вопросы.

Следует отметить прежде всего, что в политической системе общества конституционный суд существует не сам по себе, вне государства или наряду с ним. Он составляет хотя и относительно самостоятельную (по крайней мере - теоретически), но вместе с тем неотъемлемую часть государственного механизма.

В научной литературе и законодательстве разных стран конституционный суд определяется неодинаково. Однако везде он рассматривается как один из наиболее важных органов судебной власти, как важнейшее средство обеспечения верховенства конституции. Во всех политических системах, где он существует, конституционный суд считается высшим органом конституционного надзора и контроля.

С созданием конституционного суда в каждой политической системе связываются надежды на то, что он послужит укреплению конституционного строя в стране, формированию и развитию правового государства, утверждению начал законности в правотворчестве и правоприменении. Так, формулируя основные цели и задачи созданного в 1991 г. Конституционного Суда в России, Закон о "Конституционном Суде РСФСР" (от 12 июля 1991 г.) закрепляет, что "в целях охраны суверенитета народов РСФСР, защиты конституционного строя РСФСР, основных прав и свобод человека, признанных Конституцией РСФСР прав и законных интересов граждан и юридических лиц, поддержания верховенства и непосредственного действия Конституции РСФСР на всей территории Российской Федерации Конституционный Суд РСФСР устанавливает соответствие Основному Закону РСФСР международных договоров РСФСР, законодательства РСФСР и республик в составе РСФСР, а также практики применения законодательства РСФСР" (ст 2).

Кроме того, данный Закон устанавливает, что всей своей деятельностью Конституционный Суд России "способствует утверждению законности, укреплению правопорядка, воспитанию в гражданах уважения к Основному Закону своей Республики".

Аналогичные цели и задачи ставятся перед Конституционным Судом России в Законе о Конституционном Суде РФ 1994 г., а также перед конституционными судами других стран. Конституция США, например, провозглашая, что вся судебная власть в стране "осуществляется Верховным судом и теми низшими судами, которые будут время от времени учреждаться Конгрессом", специально разъясняет, что "судебная власть распространяется на все дела, решаемые по закону и праву справедливости, возникающие на основе настоящей Конституции, законов Соединенных Штатов" и заключаемых ими международных договоров. Кроме того, она распространяется "на все дела, касающиеся послов, других полномочных представителей и консулов; на все дела адмиралтейства и другие морские дела; на все споры, в которых Соединенные Штаты являются стороной; на все споры между двумя и более штатами, между штатом и гражданами другого штата, между гражданами различных штатов, между гражданами одного штата по искам о землях, полученных в дар от различных штатов, а также между штатом или его гражданином и иностранными государствами, гражданами или подданными" (разд. 2 ст. III).

Как на практике осуществляется судебная власть? Закон Российской Федерации о Конституционном Суде на это отвечает следующим образом. Конституционный Суд России осуществляет судебную власть путем рассмотрения в заседаниях дел о конституционности международных договоров и нормативных актов; рассмотрения в заседаниях дел о конституционности правоприменительной практики и дачи заключений в установленных законом случаях. Схожим, по существу, путем осуществляется судебная власть конституционными судами и других стран.

Так, Конституционный суд Испании, согласно законодательству страны, осуществляет свою власть путем рассмотрения в судебных заседаниях "заявлений о неконституционности закона и нормативных актов, имеющих силу закона"; путем принятия "постановлений о защите прав в связи с нарушением прав и свобод"; путем разрешения "споров о разграничении компетенции полномочий между государством и региональными автономными объединениями или между самими региональными автономными объединениями"; путем решения "других вопросов, предусматриваемых Конституцией и органическими законами"*(384).

Каковы природа и характер деятельности конституционного суда? Является ли конституционный суд политическим институтом или же "чисто" юридическим, неполитическим институтом?

Отвечая на данные вопросы, следует еще раз напомнить, что Конституционный Суд России - совсем новый и до конца еще не сложившийся институт. На его счету, как известно, пока не так много рассмотренных дел. Поэтому о нем, о характере его деятельности можно говорить сейчас скорее гипотетически, предположительно, нежели практически, разумеется, широко используя при этом соответствующий зарубежный материал.

О чем говорит официальная теория и о чем свидетельствует многолетняя зарубежная практика? На что указывает весьма значительный в этом деле опыт Запада? На многое. Однако не на все.

Анализ теории и практики деятельности Конституционных судов Австрии, Германии, Верховного суда США и ряда других западных стран дает противоречивые результаты. Официальная теория говорит об одном, в то время как повседневная практика зачастую свидетельствует об обратном. Теория всячески старается оградить конституционный суд от политических коллизий и споров, представить суд как "чисто" юридический институт, тогда как конституционная практика своими многочисленными примерами постоянно наталкивает на мысль, что суд зачастую выступает не столько как юридический, сколько как политический институт.

Каковы аргументы теории? В чем заключается их суть? Если отвечать кратко, то суть их состоит в следующем: в обосновании тезиса "суд должен быть вне политики и над политикой" и в конституционно-правовом закреплении "неполитического характера деятельности" конституционного суда.

Тезис "суд вне политики и над политикой" призван "юридизировать" судебную практику. Имеет своей целью показать и доказать, что конституционный суд - это не "рядовой", политизированный государственный институт. Что это особое, стоящее высоко над повседневной политической суетой государственное учреждение.

В некоторых странах в развитие данного тезиса разработаны даже специальные концепции или доктрины. В США, например, таковой является широко распространенная доктрина "политического вопроса". Основной смысл ее сводится к тому, что американские федеральные суды, будучи по своей природе "судами права", могут принимать к своему рассмотрению лишь те дела, в которых содержится "спор о праве". Дела же, содержащие в себе "политический конфликт", относятся к ведению политических органов и решаются они не юридическими, судебными, а политическими средствами.

Не касаясь других сторон доктрины "политического вопроса", следует по достоинству оценить такую постановку вопроса, когда каждый орган, каждая ветвь власти профессионально занимается только своим делом, в пределах установленной для нее компетенции, используя свойственные ей методы и средства, рассматривает возникающие только в сфере ее деятельности споры и решает свои собственные проблемы.

Подобная позиция была выработана на протяжении двух столетий самими американскими судами и позволяла во многих случаях Верховному суду США избежать втягивания себя в рассмотрение нескончаемых споров по политическим вопросам, позволяла Верховному суду длительное время сохранять свое независимое, "надполитическое" положение, благопристойное лицо.

Можно сказать, что американский суд сам по мере накопления опыта рассмотрения конституционных конфликтов и интерпретации конституции пришел к выводу о необходимости выработки защитных средств судебной деятельности от проникновения в нее элементов "чистой" политики и политиканства. К выработке аналогичных мер защиты постепенно приходят и конституционные суды других стран. К этому же со временем придет по мере укрепления своих позиций и Конституционный Суд России.

Сама логика развития общественно-политических и идеологических явлений в нашей стране, логика становления и укрепления судебной ветви государственной власти подведет Конституционный Суд России к неизбежному выводу о необходимости выработки дополнительных средств защиты своей "чисто" судебной деятельности от губительного влияния на нее других видов и в первую очередь политической и идеологической деятельности. В противном случае Конституционный Суд со временем превратится в безликое, серое, самое обыденное государственное учреждение, в придаток политики, еще хуже - очередных "выдающихся" для каждого этапа российской истории политиков.

Используя американский опыт, следует иметь в виду, что он имеет свои исторические и национальные особенности, свои плюсы и минусы. Один из труднопреодолимых минусов состоит в том, что доктрина "политического вопроса" безупречна лишь в теории, но ее трудно назвать таковой, особенно после Второй мировой войны, на практике.

Речь идет не только о судебно-политических гонениях на Компартию США и на коммунистов в 50-е годы или о маккартизме. Аналогичные явления имели место не только в США, но и в ФРГ, а также во многих других по-своему цивилизованных странах. И Конституционные суды этих стран показали, на что они способны. В большинстве своем они сыграли роль политической дубинки в руках господствующего класса.

Имеется в виду и более поздний опыт отступления Верховного суда США от своих исторически выработанных политических канонов. Доктрина "политического вопроса" стала давать особенно заметные сбои в 70-е и во все последующие годы. Верховный суд США в силу целого ряда объективных и субъективных причин начал "активно вмешиваться" во внутриполитический процесс, принимая к своему рассмотрению дела, содержащие внутрипартийные и иные им подобные споры.

Но это не означает, что Верховный суд как интерпретатор конституции и как государственный орган утратил свою самостоятельность, превратился в придаток других государственных органов и стал от этого "чисто" политическим или "надполитическим" институтом.

Он как был, так и остался по своей природе и характеру деятельности не чем иным, как политико-юридическим органом. Имея достаточно для самостоятельной деятельности сил, он стал лишь более активным в выработке и отстаивании своих собственных взглядов и суждений, в утверждении и отстаивании в общественном сознании своего собственного мнения не только по юридическим, но и по политическим вопросам. Не случайно поэтому еще в 60-70-е годы американские эксперты-специалисты в области теории государства и права и конституционного права обращали внимание именно на эту тенденцию - усиления власти и влияния Верховного суда США. Еще тогда многими из них на основе обобщения судебной практики делались выводы, согласно которым "политический вопрос" состоит не в том, делает ли Верховный суд США политику или не делает. Вся суть вопроса в том, когда, при каких обстоятельствах и с каким успехом он это делает.

Разумеется, по мере осуществления своей деятельности и учета мирового опыта конституционного развития с аналогичными дилеммами на практике в весьма недалеком будущем столкнется и Конституционный Суд России. Все предпосылки для этого имеются.

Об этом свидетельствует, например, решение Конституционного Суда РСФСР по делу о проверке конституционности Указа Президента России от 19 декабря 1991 г. "Об образовании МБВД", предусматривавшего объединение ряда правоохранительных органов в единую систему. Указ признан неконституционным. Об этом же говорит рассмотрение Судом в 1992 г. заявления группы народных депутатов, требующих признания не соответствующими Конституции указов Президента России о запрете Компартии и об имуществе КПСС. Есть и другие примеры.

Безусловно, аналогичные ситуации, находящиеся на грани права и политики, будут многократно складываться вокруг российского Конституционного Суда и в будущем. Они естественны для такого органа, как Конституционный Суд. И их не следует драматизировать, как это иногда делается в печати. Следует воспринять лишь как должное, что хождение по канату, балансирование между политическими и правовыми реалиями - это довольно обычная участь фактически любого конституционного суда.

Что же говорит законодательство относительно характера деятельности конституционного суда? На чем оно акцентирует прежде всего внимание?

Анализ зарубежного и отечественного законодательства свидетельствует, что акцент ставится, как правило, в первую очередь на неполитическом характере деятельности конституционного суда.

В одних случаях это достигается просто путем указания на то, что члены конституционного суда не могут быть членами каких бы то ни было политических объединений или занимать какие-либо политические посты. Действующая Конституция Испании устанавливает, например, что "обязанности члена Конституционного суда несовместимы: с любыми представительными мандатами, с политическими и административными постами; с выполнением руководящих функций в какой-либо политической партии или профсоюзе и нахождением у них на службе..." (п. 4 ст. 159).

В других случаях это достигается путем одновременного указания на недопустимость участия членов конституционного суда в политических объединениях и акцентирования внимания на неполитическом характере принимаемых судом решений. Типичным примером может служить законодательство Италии. В нем, наряду с декларацией о том, что "судьи Конституционного суда не могут участвовать в деятельности общественных объединений и политических партий", закрепляется положение о том, что "контроль законности, осуществляемый Конституционным судом в отношении закона или акта, обладающего силой закона, исключает какие-либо оценки политического характера и какой-либо контроль за дискредитационной властью парламента".

В третьих же случаях, как это имеет место в российском законодательстве, акцентирование внимания на неполитическом характере деятельности Конституционного Суда достигается более сложным путем. А именно - путем одновременного указания на то, что:

а) Конституционный Суд Российской Федерации и его судьи "не являются представителями каких бы то ни было государственных или общественных органов, политических партий и движений";

б) решения Конституционного Суда России "выражают правовую позицию судей, свободную от соображений политической целесообразности и политических склонностей"; и

в) Конституционный Суд Российской Федерации "не рассматривает политические вопросы".

Сравнивая законодательство разных государств, очевидно, что российский законодатель гораздо больше, чем любой иной, позаботился о том, чтобы оградить "свой" Конституционный Суд от политики и представить его как институт, стоящий вне политики.

И это не случайно. Чтобы убедиться в справедливости сказанного, достаточно вспомнить, когда, при каких обстоятельствах обсуждался и принимался Закон России "О Конституционном Суде РСФСР". Это была весна 1991 г., один из наиболее политизированных периодов в жизни нашего общества. Время, когда полным ходом шел дезинтеграционный процесс, приведший, в конечном счете, к развалу СССР. Наконец, это был период все более нарастающего и все более угрожающего нормальной, естественной жизни простых людей бывшего СССР правового беспредела.

Само собой разумеется, что в этих условиях, когда в обществе не только появилась, но и беспрецедентно усилилась аллергия на политику, появились явные симптомы отвращения и отторжения простыми людьми от своей повседневной жизни какой бы то ни было политики, - в этих условиях не мог не появиться на свет документ, который бы всячески ограждал такой новый, доселе нам неизвестный институт, как конституционный суд, от всяких перипетий политики.

Однако в документе ли дело? В законодательных ли, формально-юридических гарантиях защиты конституционного суда от пагубного влияния на него политики суть? Нет, конечно. Дело заключается не столько в законодательных провозглашениях, в теории, сколько в складывающейся конституционно-правовой практике.

Из отечественного опыта, а также из опыта конституционно-правового развития других стран хорошо известно, что нередко теория говорит об одном, а практика поступает совсем по-другому. Имеет место значительное расхождение конституционно-правовой теории и практики.

Каковы "аргументы" последней? Западные исследователи традиционно приводят следующие доказательства политико-юридического характера деятельности конституционного суда.

Первое. Само положение конституционного суда в системе других государственных органов. Вполне оправданно считается, что суд как носитель одной из ветвей государственной власти - судебной - не может не быть политическим институтом, поскольку государственная власть в любой стране - явление сугубо политическое.

Второе. Политизированный характер полномочий конституционного суда при рассмотрении значительного числа спорных вопросов. В самом деле, можно ли с полной уверенностью сказать, например, что полномочия Конституционного суда Италии при рассмотрении споров "о компетенции между различными властями государства" являются неполитическими? Или - полномочия Конституционного суда Испании при решении споров "о разграничении компетенции, полномочий между государством и региональными автономными объединениями или между самими региональными автономными объединениями"? Нет, конечно.

Опыт бывшего СССР, так же, как и опыт разрешения аналогичных споров в других странах, показывает, что такого рода вопросы всегда решались и решаются не столько правовыми, сколько политическими средствами.

Разумеется, конституционный суд любой страны, так же, как и российский суд, согласно законодательным актам "устанавливает и решает только вопросы права". Иного указания в Законе о Конституционном Суде и быть не может. Иначе многое в таком случае не "состыкуется" в официальной политической и правовой идеологии. Например, невозможно будет выстраивать очередную теорию - правового государства вместо прежних - государства диктатуры пролетариата и общенародного государства, если все носители государственной власти, включая конституционный суд, будут открыто признаваться не правовыми, а политико-правовыми, какие они есть на самом деле, или тем более - политическими институтами.

Третье. Политический характер большинства предметов спора, с которыми имеет дело во многих странах конституционный суд, а также политический характер целей, которые ставятся перед конституционным судом.

Можно по-разному относиться, например, к официальным трактовкам характера действий Конституционного суда Германии, согласно которым его активность признается неполитической. В силу этого Основной закон этой страны особо акцентирует внимание на рассмотрении Конституционным судом таких сугубо юридических дел, какими являются, в частности, дела по иску "о конституционности, который может быть внесен любым лицом, считающим себя ущемленным государственной властью в одном из своих прав..." (абз. 4-а ст. 93).

Однако при этом остается бесспорным то, что характер таких дел, составляющих предмет рассмотрения Конституционного суда, как о толковании Основного закона государства "по спорам об объеме прав и обязанностей верховного федерального органа или другой заинтересованной стороны", о "расхождении мнений" по вопросам прав и обязанностей федерации и земель и других, несомненно, является если не преимущественно политическим, то, по крайней мере, политико-юридическим (абз. 1, 2, 4 ст. 93).

Аналогично обстоит дело и с характером основных целей создания и функционирования конституционного суда. Какие это конкретно цели? По Закону, например, "О Конституционном Суде РСФСР" к их числу относят: охрану суверенитета народов РСФСР, защиту конституционного строя страны, основных прав и свобод человека, поддержание верховенства и непосредственного действия Конституции России и др. Бесспорно, что названные и подобные цели носят не только юридический, но и политический характер.

Наконец, следует обратить внимание на то, что, оспаривая "чисто" юридический характер деятельности конституционного суда, западные исследователи не без оснований указывают и на такой фактор, как политические взгляды и преференции самих судей.

С формальной точки зрения, судью можно заставить быть вне политических институтов и процессов. Но было бы утопичным практически заставлять его отказываться от политических взглядов и "политических склонностей", как это иногда предлагается в литературе. Каждый человек, независимо от того, какое место в социальной иерархии он занимает и каким статусом обладает, всегда имеет свои определенные политические взгляды, представления, свои политические ценности. Имея их, он всегда, во всех случаях жизни ими руководствуется. И это естественно. Иное дело (и это касается в первую очередь членов конституционного суда) - стремиться быть выше своих собственных политических амбиций и пристрастий при рассмотрении политических и иных социально значимых дел.

Безусловно, правы те авторы, которые утверждают, что "судьи - не монахи и не ученые, а участники живого политического процесса" и что с прагматической точки зрения они являются не сторонними наблюдателями, а реальными творцами своей национальной политики.

Такая оценка деятельности членов высших судебных инстанций применима, как представляется, для всех без исключения государств, в механизме которых функционирует конституционный суд.