Эффективность и легитимность власти

Политическая власть - это реальная способность одних социальных групп проводить свою волю в политике и правовых нормах. Функционирование политической власти осуществляется на основе принципов эффективности и легитимности.

Эффективность власти - это гарантированное проведение в жизнь властных распоряжений в максимально короткие сроки с наименьшими издержками.

Критериями эффективности являются:

1. Достаточность оснований власти и эффективное использование ее ресурсов. В Казахстане эти условия реализуются противоречиво. С одной стороны, уникальные запасы стратегически важных природных ресурсов, научный и культурный потенциал дают возможность в создании эффективной власти. С другой стороны, в результате распада СССР, преимущественно сырьевого развития Казахстана в предшествующие годы, неравномерного проведения реформ, а также использование определенными группами чиновников власти в узкокорыстных целях привело к тому, что геополитические, экономические, силовые ресурсы власти оказались не столь эффективными.

2. Рациональность вертикального и горизонтального строения власти. Вертикальная структура обеспечивает единство власти сверху вниз, горизонтальная структура отражает координацию примерно равноправных субъектов власти. Главное в вертикальной структуре - эффективное количество промежуточных звеньев при движении властных распоряжений от основного субъекта к основному объекту. Здесь могут возникнуть две опасности: первая – появление излишних промежуточных структур, что ведет к раздуванию аппарата и размыванию властных распоряжений, вторая – отсутствие промежуточных звеньев в управленческой цепи.

3. Действенный контроль за выполнением властных распоряжений. Главное в его налаживании – организационное, кадровое, техническое обеспечение. В современных условиях, когда от объектов управления идет большой поток противоречивой информации возникает ситуация переизбытка информации, что ведет к тому, что контролирующий орган не в состоянии перерабатывать поступающие материалы.

4. Наличие действенной системы санкций, применяемых к объекту власти в случае неповиновения его приказам. Применение санкций и их действенность зависят от всех звеньев, однако наибольшую опасность несут отсутствие законодательной базы, корыстная избирательность в применении законов, неэффективная работа правоохранительных органов. Главное в механизме санкций – неотвратимость наказаний по всей вертикали власти.

5. Эффективная система самоконтроля власти (главное место занимает авторитет). Опираясь на прошлые достижения и ошибки, власть должна видеть пределы, за которые нельзя заходить, должна чувствовать пределы превращения разумного риска в авантюру.

Важным показателем эффективности власти является ее авторитет – степень признания обществом деловых качеств субъекта власти. Разумеется, при тоталитарных режимах объективные оценки авторитета невозможны (например, согласно туркменским исследованиям в 2000 году уровень политической активности в Туркменистане составляет 79%, что, скорее всего не отражает реальной политической картины).

Критериями авторитета власти являются:

- результаты выборов лидеров страны, руководителей местных органов власти;

- текущие рейтинги лидеров страны;

- характер и частота обращений граждан в СМИ;

- степень международного авторитета страны.

Для эффективного функционирования государственной власти можно предложить множество способов, механизмов и средств. Например, последовательное осуществление аксиом государственной власти, выдвинутых И. Ильиным. Он утверждал, что: государственная власть не может принадлежать никому, помимо правового полномочия; в пределах каждого политического союза она должна быть едина; власть должна осуществляться лучшими людьми, соответствующими этическому и политическому цензу; политическая программа должна включать в себя только такие меры, которые преследуют общий интерес; программа власти может включать в себя только осуществимые меры или реформы; государственная власть принципиально должна быть связана с распределяющей справедливостью, она имеет право и обязанность отступать от нее только тогда, когда этого требует поддержание национально-духовного и государственного бытия народа и другие.

Эффективность власти во многом зависит от ее легитимности. Легитимность (legitimus с лат. - согласный с законами, правомерный) означает признание обществом законности существующих институтов власти и правомерности принимаемых ими решений. В узком смысле понятие легитимности характеризует законность власти.

История понятия легитимность восходит к Средним векам, когда оно обозначало согласие с традициями и преимущественно трактовалось, как право верховных должностных лиц поступать согласно обычаям. Однако в течение всей истории человечества вплоть до Нового времени определяющую роль в этом отношении играли мифология и религия, которые обосновывали божественное происхождение власти и богоизбранности того или иного народа. Идея своего величия и богоизбранности была характерна и для американцев, одним из важнейших компонентов национального сознания которых является убежденность в особом пути развития Америки и ее роли в мировой истории. Светские и духовные вожди американского государства представляли дело таким образом, что народ этой страны реализовывает идею божественного провидения – построить «град на холме», который будет представлять высший этап развития человечества и лучшую последнюю надежду всех людей.

В научный обиход термин легитимность ввел Макс Вебер. Немецкий ученый указал на то, что любая власть нуждается в самооправдании, признании и поддержке. Многие могущественные мировые державы, казавшиеся вечными и незыблемыми, становились достоянием истории именно вследствие потери большинством граждан веры в его способность обеспечить их безопасность, благополучие и справедливость. Особенно показателен в этом отношении Советский Союз, который, несмотря на внешнюю монолитность, фундаментальность, распался в одночасье, потому что народ перестал верить в его легитимность.

М. Вебер в легитимности власти видел гарантию стабильности общества. Общественный порядок может сохраняться не только благодаря законодательным нормам. Право обеспечивает в основном внешнюю гарантию стабильности. Внутренней гарантией устойчивости социальной системы становится добровольное признание власти подчиненными. Государственная власть не может долго опираться на силу: «Штыки хороши всем, кроме одного, на них нельзя сидеть» (Ш. Талейран). Такая власть не может быть в длительной перспективе социально эффективной, ибо «управляемые» с помощью силы внутренне не расположены к реализации принятых властью решений. Поэтому государственная власть, чтобы быть успешной, должна быть, прежде всего, легитимной.

Как отмечают американские политологи Г. Алмонд и С. Верба, состояние политических чувств является, по-видимому, наиболее важной проверкой легитимности. Политический режим устойчив, если принимается гражданами в качестве правильной формы правления.

Легитимность может проявляться, например, как в добровольном принятии большинством конкретной формы правления, власти того или иного класса, так и в борьбе за господство определенных политических сил. Легитимность государственной власти не может носить всеобщего характера, поскольку в обществе всегда есть социальные силы, которые негативно относятся к ней и ее политике. Так, по результатам исследований, проведенных в 2004 году в 12 странах мира, режим нелегитимным склонны считать 9% американцев, 3% немцев, 7% канадцев, а вот во Франции доля тех, кто воспринял его как нелегитимный составляла 26 %, в Великобритании - 24%, в Индии 41%. В последнем случае, налицо признаки того, что легитимность снижается. Легитимность государственной власти в Казахстане обуславливается рядом компонентов.

Прежде всего, только высокий уровень легитимности власти позволит реформаторам осуществлять широкомасштабные преобразования. Однако именно в переходные периоды доминирует многоэлементная легитимность, которая опирается не только на закон, но одновременно и на традиции, рациональность. Это, прежде всего, соответствие проводимой государственной политики национально-государственной идее, соответствие образу «идеальной власти», сформированному в контексте культурных архетипов. Большую роль в легитимизации государственной власти играет рациональная интерпретация на уровне менталитета различных социальных групп результатов деятельности государства, степени соответствия их ожиданиям. Если сравнивать три ветви государственной власти в Казахстане, то их легитимация имеет разные основания. Президентская власть как власть верховная легитимируется в основном культурными традициями и соотносится, прежде всего, с нравственным идеалом отца, наделенного в определенной степени харизматическими чертами. О президенте судят не только по реальным его качествам, а исходя из представления о должных качествах верховной власти. Легитимность исполнительной власти санкционируется менталитетом и соотносится через понятие сильной власти, под которой понимается власть, способная быстро решить все социальные задачи общества. Законодательная власть различными социальными группами воспринимается достаточно часто как говорильня, большинство населения не связывает с ней больших надежд.

Легитимация - процедура общественного признания какого-либо действия, события, факта, лица, призванная обеспечить политическое участие без принуждения.

Средства поддержания легитимности власти:

1. изменение законодательства в соответствии с новыми требованиями;

2. стремление опираться на традиции при проведении государственной политики и законотворчестве;

3. поддержание в обществе законности и правопорядка;

4. мобильное реагирование на происходящие в обществе процессы и т. д.

Показателями легитимности являются:

уровень принуждения, применяемый для проведения политики в жизнь;

наличие попыток свержения правительства;

сила проявления гражданского повиновения;

результаты выборов и референдумов;

наличие и массовость демонстраций, митингов, пикетов и др.

Делегитимация - утрата доверия, лишение власти общественного кредита. Основными причинами ее являются: противоречия между ценностями в обществе и интересами правящей элиты, нарастание коррумпированности и бюрократизации в обществе, национализм, этнический сепаратизм в многонациональных государствах, возникновение внутри правящей элиты острых социальных противоречий. Казахстан в определенной степени переживает кризис легитимности государственной власти. Безответственность отдельных политических руководителей, несоответствие между ожиданиями различных социальных групп и реальными результатами социальной политики, коррупция и т. д. – все это может привести к утрате властью легитимности.

Отметим, что легитимность – явление политическое, а легальность – юридическое. Легальность рациональна, поскольку опирается на обоснованное законодательство, а легитимность может быть иррациональной (например, харизматическая). Для граждан легальность состоит в повиновении закону, легитимность политического явления означает его добровольную поддержку.

Концепция легитимного господства является основой политической социологии Макса Вебера. Как писал сам Вебер, «господство означает шанс встретить повиновение определенному приказу». Кроме этого, господство предполагает взаимные ожидания того, кто приказывает и того, кто повинуется этому приказу, ожидая, что приказ будет иметь тот характер, который ими положительно воспринимается. В соответствии со своей методологией, Вебер выделяет три типа господства: легальное, традиционное, харизматическое.

Легальное господство–основано на признании добровольно установленных юридических норм, направленных на регулирование отношений. К такому типу господства Вебер относил современные ему европейские государства: Англию, Францию и США. В таких государствах и управляемые, и управляющие подчиняются не личности, а четко установленным законам. Таким образом, принцип, лежащий в основе легального господства - это правовое начало. Именно этот принцип оказался, согласно Веберу, одной из необходимых предпосылок развития современного капитализма как системы формальной рациональности. Самым чистым типом легального господства Вебер считал бюрократию. Правда, с оговоркой, что никакое государство не может быть полностью бюрократичным. Легальный тип господства (рациональная бюрократия) наиболее соответствует формально-рациональной структуре рыночной экономики. Правление бюрократии - это господство посредством знания, и в этом заключается его специфический характер.

В условиях легального господства всегда существует опасность превращения слуги общества в замкнутую касту, стоящую над ним. Чтобы этого не произошло, следует регулярно проводить ротацию кадров и осуществлять контроль над ними со стороны общества.

Традиционное господство-этот тип обусловлен нравами, привычкой к определенному поведению, это «авторитет вечно вчерашнего». Легитимность основывается на общепринятом убеждении в святости традиций. Вебер рассматривал это как самый универсальный и самый примитивный вариант власти. В этом отношении традиционное господство основано на вере не только в законность, но даже в священность существующих порядков и власти. Чистейшим типом такого господства является, по Веберу, патриархальное государство, которое предшествовало современному буржуазному. Тип традиционного господства по своей структуре сходен со структурой семьи. Именно это обстоятельство делает особенно прочным и устойчивым этот тип легитимности. Основные обычаи и нормы рассматриваются как нерушимые, неповиновение им ведет к санкциям. Штаб правления здесь состоит из лично зависимых от господина чиновников, родственников, личных друзей или вассалов. Именно личная верность служит здесь основанием для назначения на должность, а также для продвижения по иерархической лестнице.

В традиционном обществе Вебер выделял различные виды: геронтократическую (власть старейшин), патриархальную (власть вождя), патримониальную (власть монарха), султанизм как разновидность последнего.

Харизматическое господство. Понятие харизмы (греч.– божественный дар), особые способности, свойства индивида, выделяющие его из всех остальных. Это качество не столько приобретенное, сколько дарованное человеку от природы. К ним Вебер относит магические способности, пророческий дар, выдающуюся силу духа и слова. Харизматический тип легитимного господства представляет собой прямую противоположность традиционному. Если традиционный тип господства держится приверженностью к обычному, раз и навсегда заведенному, то харизматический, напротив, опирается на нечто необычное, никогда ранее не признававшееся. Он возникает в условиях социально-политического кризиса и способствует появлению вождей - харизматиков, отличающихся политическим радикализмом и стремящихся подорвать основы существующего порядка. Вебер рассматривает харизму как великую революционную силу в традиционном типе общества, способную внести изменения в лишенную динамизма структуру. Однако следует отметить, что при всем различии и даже противоположности традиционного и харизматического типов господства между ними есть и нечто общее, а именно: тот и другой опираются на личные отношения между господином и подчиненным. В этом отношении оба этих типа противостоят легальному господству как безличному. Источником личной преданности харизматическому государю является не традиция и не признание его формального права, а, прежде всего, эмоционально окрашенная вера в его харизму и преданность ей. Поэтому, как подчеркивал Вебер, харизматический вождь должен заботиться о сохранении своей харизмы и постоянно доказывать ее присутствие. Штаб управления при таком типе господства формируется на основе личной преданности вождю. Однако заметим, что харизматическая легитимность постепенно исчезает в результате процесса секуляризации, то есть освобождения общественного и индивидуального сознания от влияния религии. Чисто харизматический тип легитимности пока сохраняется в традиционных обществах Африки, где харизма остается ведущей формой организованного политического поклонения.

Уровни легитимности власти

Исторически сформировались три уровня легитимности: идеологический, структурный, персональный.

Идеологический уровень легитимности подразумевает признание власти в силу внутренней убежденности или веры в правильность тех идеологических ценностей, которые провозглашены властью. Основа - идеологические ценности.

Структурный уровень правомочности власти вытекает из убеждения в законность и ценность установленных структур и норм, регулирующих политические отношения. Основа – специфические политические структуры.

Персональный уровень легитимности – признание власти основано на вере масс в особые способности политического лидера, вождя. Основа – личный авторитет правителя.

Описанные уровни легитимности власти, как правило, в реальности существуют совместно, взаимно дополняя друг друга.

В современных системах легитимизации в той или иной мере сохраняют актуальность все названные Вебером типы. Например, одной из опор, на которых держится английская политическая система, являются традиционные институты власти и палата лордов. Еще большее значение для ее сохранения и эффективного функционирования имеют начала рациональной организации, право, законность, парламентаризм и др. В определенных условиях в общественном мнении прочность прерогатив правительства может быть усилена харизмой политического руководителя (например – М. Тэтчер). Проблема легитимности – это в значительной мере проблема участия общества в управлении государством. Неспособность системы обеспечить такое участие подрывает её легитимность. Крайней точкой падения легитимности власти являются революция, государственные перевороты, открытые формы недовольства режимом.

Ключевые термины по теме лекции: политика, власть, ресурсы власти, парадигмы власти, субъекты политики, внешняя политика, внутренняя политика, легальность, легитимность, насилие.