ФОРМЫ ГОСУДАРСТВА 4 страница

В соответствии со статьей 5 Федерального конституционного закона от 17 декабря 2001 г. N 6-ФКЗ "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" был образован и начал официально функционировать с 1 декабря 2005 г. новый субъект (Пермский край) в результате объединения двух граничащих между собой субъектов Российской Федерации - Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа <1>.

--------------------------------

<1> Федеральный конституционный закон от 25 марта 2004 г. N 1-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа" // Российская газета. 2004. 26 марта.

Законодательное Собрание вновь образованного Пермского края первого созыва состоит из 60 депутатов. Половина из них избирается по одномандатным избирательным округам, а другая половина - по единому краевому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов, выдвигаемых политическими партиями. Для обеспечения представительства Коми-Пермяцкого округа и соблюдения требований избирательного законодательства Российской Федерации о необходимости соблюдения примерного равенства одномандатных избирательных округов по числу избирателей предусмотрено выделение двух мест для депутатов-одномандатников, избранных на территории Коми-Пермяцкого округа.

С 1 января 2007 года считается образованным в результате объединения граничащих между собой Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа новый субъект Российской Федерации, имеющий статус края, - Красноярский край <1>. Вошедшие в состав Красноярского края автономные округа сохранят положение административно-правовых единиц с особым статусом, устанавливаемым федеральными законами, уставом и законами нового субъекта Российской Федерации.

--------------------------------

<1> Федеральный конституционный закон от 14 октября 2005 г. N 6-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа" // Российская газета. 2005. 19 октября.

С 1 марта 2008 года в составе Российской Федерации появился новый регион - Забайкальский край. Он образовался в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа (численность его населения составляла около 70 тысяч человек). Референдум по вопросу объединения состоялся 11 марта 2007 года. За объединение проголосовало 90,3% жителей Читинской области и 94% жителей Агинского Бурятского автономного округа. Полностью процесс объединения должен завершиться 1 января 2010 года.

В последующем подобный объединительный процесс между другими регионами предполагается продолжить. В первую очередь будут объединяться автономные и национальные округа с более крупными субъектами - областями, краями. Проводимые референдумы свидетельствуют о желании населения к объединению субъектов Российской Федерации (см. таблицу). Более активно за это голосуют жители автономных образований <1>.

--------------------------------

<1> Терентьева Александра. Усть-Орда победила Кабардино-Балкарию на референдуме по объединению с Иркутской областью // Коммерсантъ. 2006. 18 апреля.

Итоги референдумов по объединению российских регионов

В царской России было 45 губерний при общей численности населения около 100 миллионов человек. Губернатор был представителем центральной власти (наместник) и одновременно первым единоличным правителем подчиненной ему территории. Земство (местная законодательная власть) поддерживало и контролировало действия губернатора.

Историко-юридический анализ формирования органов государственного управления России в XVIII - XIX вв. свидетельствует, выражаясь языком политиков начала XXI в., о наличии устойчивой тенденции к стремлению центральной власти укреплять ее вертикаль.

В начале XVIII в. (1708 г.) Петр I в рамках проводимой реформы ввел институт губернаторства. На свои должности губернаторы назначались в централизованном порядке непосредственно монархом и подчинялись ему или Сенату. Сосредоточив в своих руках всю полноту "административной, судебной, финансовой и военной власти" <1>, губернаторы наделялись не только правом введения на территории губернии специального правового режима, но и дополнительными к существующим властными полномочиями.

--------------------------------

<1> Лысенко В.Н., Лысенко Л.М. Институт губернаторства в истории России: некоторые общие и отличительные черты // Государство и право. 1998. N 5. С. 13.

Позже (1781 г.) Екатериной II была введена должность генерал-губернаторов - лиц, осуществляющих руководство от имени центра двумя-тремя соседними губерниями. Нечто подобное было осуществлено в современной России в 2000 году, когда вся территория страны была разделена на 7 федеральных округов.

В 1802 г. на смену ранее существовавшим коллегиям царским Манифестом от 8 сентября "Об учреждении министерств" были созданы первые 8 министерств, среди которых были: Военное, Морских сил, Иностранных дел, Внутренних дел, Финансов, Народного просвещения и др. Они были объявлены "высшей исполнительной властью, непосредственно подчиненной верховной императорской власти" <1>. Характер их полномочий, основывавшийся на принципе единоначалия, свидетельствовал о централизации системы государственного управления.

--------------------------------

<1> Лысенко В.Н., Лысенко Л.М. Указ. соч. С. 14.

В настоящее время практически общепризнанной является следующая точка зрения на виды и содержательную характеристику субъектов Российской Федерации.

Республика - это государственное образование в составе Российской Федерации. В республике имеются свои конституция и законодательство, свое гражданство, свой государственный язык, свои органы государственной власти.

Края, области, города федерального значения - это государственно-территориальные образования в составе Российской Федерации, имеющие свои устав и законодательство, органы государственной власти.

Автономная область, автономные округа - это национально-государственные образования в составе Российской Федерации, имеющие свои устав, законодательство, а также собственные органы государственной власти.

В отечественной литературе высказывается и другая точка зрения. Края, области, города федерального значения рассматриваются как административно-территориальные образования, а автономии - как национально-территориальные образования.

Конституция 1993 г. продолжила процесс совершенствования федеративных отношений. Как и перед любым федеративным государством, перед Россией (являющейся еще самой большой по числу входящих субъектов федерацией в мире) стоят две противоположные опасности: возврат к унитарной структуре регионов и сепаратизм республик, возможность их выхода из состава Российской Федерации. Конституция России закрепляет принципы, позволяющие преодолеть эти крайние подходы к государственному устройству, которые культивируются определенными политическими силами.

Субъекты Российской Федерации всех видов перечислены в Конституции РФ в алфавитном порядке (ст. 65), что указывает на равноправие между собой всех составляющих Российскую Федерацию государственных образований в их взаимоотношениях с федеральными органами власти (ч. 4 ст. 5). Но данный принцип еще не означает, что субъекты Федерации имеют равные права в отношениях с Российской Федерацией.

Закрепление в Конституции наименований всех субъектов Федерации исключает возможность выхода какого-либо субъекта из состава Российской Федерации в одностороннем порядке. Любые подобные попытки являются нарушением Конституции, государственной целостности, неприкосновенности территории и суверенитета России. Отсутствие права сецессии (т.е. права выхода из Федерации) является характерным признаком большинства существующих федеративных государств. По Конституциям СССР 1924, 1936 и 1977 гг. союзные республики обладали формальным правом свободного выхода из Союза, не подкрепленным правовым механизмом его реализации.

Конституция РФ не исключает возможности расширения состава субъектов Федерации. Принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта должны осуществляться в порядке, установленном Федеральным конституционным законом (ч. 2 ст. 65), который пока не принят.

Статус субъекта Российской Федерации может быть изменен только по взаимному согласию Российской Федерации и этого субъекта в порядке, установленным федеральным конституционным законом. Аналогично, с взаимного согласия субъектов Федерации, могут быть изменены границы между ними (ч. 3 ст. 67).

Россия является многонациональным государством. Только в Москве в соответствии с данными Всероссийской переписи населения проживали граждане 137 национальностей <1>. Наиболее многочисленными среди них были следующие национальности:

--------------------------------

<1> Народы, проживающие в Москве // Российская газета. 2005. 27 июня.

- русские - 8808009 человек (из 115889107 человек, проживающих на территории России);

- украинцы - 253644;

- татары - 166083;

- азербайджанцы - 95563 (из 621840 человек, проживающих в России);

- евреи - 79359 (из 229938 человек, проживающих в России);

- белорусы - 59353;

- грузины - 54387 (из 197934 человек, проживающих в России);

- молдаване - 36570 (из 172330 человек, проживающих в России);

- таджики - 35385 (из 120136 человек, проживающих в России);

- узбеки - 24312 (из 122916 человек, проживающих в России);

- вьетнамцы - 15616 (из 26206 человек, проживающих в России).

На разных частях ее территории с далеких времен, по мнению ученых, проживают 176 коренных народов, многие из которых малочисленны. Численность некоторых коренных народов Севера не превышает 400 человек. Предоставление каждому из них статуса субъекта привело бы еще к большей дробности Федерации, и так насчитывающей 83 субъекта. Однако Российская Федерация гарантирует права коренных народов (ст. 69 Конституции) в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации.

Численность населения в субъектах Российской Федерации и их размеры разительно отличается друг от друга. Есть и просто искусственно созданные в период распада СССР с полным набором суверенных полномочий территориальные образования, не имеющие в современных условиях политических и экономических перспектив.

Например, в Эвенкии проживает 18 тысяч человек, из которых 6 тысяч - федеральные служащие и 3 тысячи - представители малочисленных коренных народов. На территории автономии практически отсутствовало какое-либо производство. Для обеспечения населения теплом и продовольствием из бюджета страны туда ежегодно направлялось 3 - 4 миллиарда рублей. До вхождения в состав Красноярского края территория автономии не была привлекательной для вкладывания представителями бизнеса инвестиций в развитие экономики.

В Ямало-Ненецком национальном округе также проживало только 20 тысяч человек, а в городе Москве - 10,5 миллиона человек. Территория Дальневосточного федерального округа (6215,9 тыс. кв. км) составляет более 40% всей территории страны. В его состав входит 10 субъектов Федерации с общей численностью населения 6613 тысяч человек по состоянию на 1 января 2005 г. Это менее 5% от численности населения России.

Процесс объединения субъектов Российской Федерации в зависимости от ряда факторов (национальный состав, обычаи, традиции, природно-климатические условия и другие) должен учитывать эти особенности. Например, проекты объединения регионов на Северном Кавказе должны учитывать то, что национальное самоопределение в рамках федеративного государства произошло еще в начале XX века. Поэтому здесь должны быть созданы основы в виде государственных программ, обеспечивающих экономическую, транспортную, техническую и иную заинтересованность в интеграционных процессах.

Статус коренных малочисленных народов закреплен в ряде федеральных законов. Так, Основы лесного законодательства устанавливают режим землепользования и ведения лесного хозяйства в местах проживания этих народов. Закон о недрах предусматривает отчисления на нужды их социально-экономического развития при пользовании недрами в районах их проживания. Определенные льготы введены законами о налогообложении, о приватизации государственных и муниципальных предприятий и т.д. Основы законодательства о культуре гарантируют поддержку в отношении сохранения культурно-национальной стабильности малочисленных народов.

В защиту прав и интересов народов Севера принят ряд актов Президента, Правительства России, законов субъектов Федерации. Особенно подробно эти вопросы регламентированы в Конституции Республики Саха (Якутия). В пункте 7 статьи 3 Устава Архангельской области, принятого 23 мая 1995 года, записано: "На территории области поддерживаются и поощряются традиции русского поморского Севера", что также свидетельствует о заботе, защите традиций, культуры народов России. Однако основной международный правовой акт в данной области - Конвенция МОТ о коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни, 1989 г. Российской Федерацией пока не ратифицирован.

Конституция Российской Федерации составляет ядро всей правовой системы России, она обладает верховенством по отношению ко всем иным правовым актам, принимаемым как Федерацией, так и ее субъектами (конституции, уставы, законы и др.). Федеральные законы обладают приоритетом над правовыми актами субъектов Федерации. Это принципы федеративных отношений, соединение федерализма с правовым государством. Они закрепляют единство правопорядка на всей территории Российской Федерации при сохранении широких прав ее субъектов в пределах их компетенции. Сохраняют свою юридическую силу и такие акты, как Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 года, Федеративный договор от 31 марта 1992 года.

После принятия в 1993 году Конституции были заключены договоры о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между Российской Федерацией и рядом республик, которые развивают некоторые положения федеральной Конституции. Однако эти договоры при всей своей важности носят по отношению к Конституции подчиненный характер и не могут толковаться как какое-либо изменение правового статуса Федерации и ее субъектов.

Установленные Конституцией России предметы ведения регулируются правовыми актами различного уровня. Так, по предметам ведения Федерации принимаются федеральные конституционные и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. По предметам совместного ведения издаются только федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные акты субъектов Федерации. При этом федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам. Такая иерархия правовых источников способствует укреплению конституционно-правового статуса Федерации и установлению прочных правоотношений между Федерацией и ее субъектами.

В соответствии с частью 1 статьи 77 Конституции "система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом".

Часть 2 статьи 77 Конституции предусматривает создание единой системы исполнительной власти, состоящей из органов исполнительной власти Федерации и ее субъектов. Но эта система образуется только в пределах ведения Федерации и полномочий Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. Следовательно, в этих пределах правительства и министерства субъектов Российской Федерации находятся в отношениях подчинения с Правительством РФ и соответствующими федеральными министерствами, в то время как по вопросам полномочий субъектов эти органы действуют независимо от федеральных органов.

Такая система органов исполнительной власти не исчерпывает всей проблемы организации исполнительной власти в Федерации. В соответствии с частью 1 статьи 78 Конституции "федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц". Следует подчеркнуть, что эти органы создаются только для осуществления полномочий федеральной власти, а значит, они являются полностью независимыми от органов исполнительной власти субъектов Федерации. Такие органы на территории субъектов Федерации имеют, например, Министерство обороны, МИД России, Госкомимущество России (в 2004 году оно было реорганизовано в Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом) и др.

Конституцией (ч. ч. 2, 3 ст. 78) предусматривается возможность взаимного делегирования полномочий со стороны как федеральных органов исполнительной власти, так и субъектов Федерации. Так, федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий. Такое же соглашение возможно и в отношении передачи федеральным органам осуществления части своих полномочий со стороны органов исполнительной власти субъектов Федерации.

После трагических событий в Беслане (сентябрь 2004 г.), связанных с захватом в качестве заложников детей и родителей в школе, Президент России В.В. Путин предложил начиная с 2005 года в Российской Федерации изменить порядок наделения полномочиями высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации <1>. Вместо избрания их населением сейчас он приобрел централизованный порядок назначения. Процедура их назначения имеет следующий вид.

--------------------------------

<1> Указ Президента Российской Федерации от 27 декабря 2004 г. N 1603 "О порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации" // Российская газета. 2004. 29 декабря.

Полномочный представитель Президента в соответствующем федеральном округе определяет кандидатов с учетом их авторитета и деловой репутации, опыта публичной деятельности (государственной и общественной), а также результатов предварительных консультаций с общественными объединениями соответствующего субъекта Российской Федерации. После этого предложения по кандидатурам не позднее чем за 90 дней до дня истечения срока полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (а в случае досрочного прекращения его полномочий - в течение 10 дней) вносятся руководителю Администрации Президента. Кандидатуры этих лиц (не менее двух) также рассматриваются руководителем Администрации Президента с проведением необходимых консультаций и затем представляются Президенту Российской Федерации.

При отклонении представленных кандидатур новые кандидатуры представляются руководителем Администрации Президента Российской Федерации в установленные Президентом Российской Федерации сроки, позволяющие обеспечить "соблюдение норм федерального законодательства".

Законность нового порядка избрания на свои должности глав исполнительной власти в субъектах Федерации была оспорена 14 региональными организациями Союза правых сил (всего 57 человек) в Конституционном Суде России. В своем Постановлении от 21 декабря 2005 года Конституционный Суд России признал (при особом мнении двух судей) не противоречащим Конституции РФ новый порядок избрания.

Подтверждено право Президента России по ряду оснований отстранять губернаторов от занимаемой должности, а также распускать законодательное собрание субъекта РФ в том случае, если оно дважды отклоняет предложенную кандидатуру. Утверждены критерии оценки деятельности глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации (их около 130), которые могут быть основанием для определения Президентом страны их дальнейшей профессиональной судьбы.

Необходимо отметить, что с 1991 по январь 2005 года во всех регионах страны состоялось более 250 губернаторских выборов. Они характеризуются следующими чертами. Официальная стоимость проведения каждых выборов в среднем составляла около 30 млн. руб., а проведение всех обошлось бюджету в 7,5 млрд. руб. Фактические же расходы составляют совсем иные и значительно более высокие суммы. От финансовых возможностей самих кандидатов или их команд нередко зависели результаты выборов, не имеющих отношения к их профессиональным достоинствам.

В России периодически проводятся социологические опросы, посвященные отношению населения к руководителям своих регионов. В 2003 году подобный опрос определил следующих десять наиболее популярных и десять наиболее непопулярных у населения глав исполнительной власти в субъектах Российской Федерации (смотри соответственно таблицы N 1 и N 2) <1>.

--------------------------------

<1> Алексеев Алексей. Самые популярные региональные лидеры. Топ-10 // Коммерсантъ. 2003. 3 ноября.

Таблица N 1

Таблица N 2

В августе 2005 года был проведен очередной социологический опрос с целью выявления эффективности действий на занимаемых постах глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации (губернаторов, президентов, глав администрации). Качество их работы предлагалось оценивать по следующим критериям: способность успешно решать социальные и экономические проблемы региона; эффективность борьбы с преступностью и обеспечение безопасности населения. Наиболее профессионально подготовленными и умелыми руководителями, по весьма критическому мнению респондентов, были признаны: Аман Тулеев - губернатор Кемеровской области (34 пункта из 400); Юрий Лужков - мэр г. Москвы (29); Минтимер Шаймиев - президент Татарстана (13); Александр Ткачев - Краснодарский край (12) <1>.

--------------------------------

<1> Александров Павел. Рейтинг губернатора // Российская газета. 2005. 24 августа.

В начале XXI века в стране сложился рынок политических услуг, стоимость которых оценивается экспертами в 400 - 700 тысяч долларов. В зависимости от степени популярности кандидата на должность мэра затраты на его выборы колеблются от 100 тысяч долларов до 1 миллиона долларов. Разработка стратегии избирательной кампании оценивалась в 30 тысяч долларов. Сочинение "слогана" и рекламного девиза - 14 тысяч долларов. Управляемые слухи - 150 тысяч долларов. Компромат на соперника - 15 тысяч долларов <1>.

--------------------------------

<1> Выжутович Валерий. Плеть и обух (Рынок политических услуг - никакого затишья) // Российская газета. 2005. 13 апреля.

Число претендентов, баллотировавшихся на пост главы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (президента, губернатора, главы администрации), варьировалось от 1 до 16 (выборы губернатора Ленинградской области 19 сентября 1999 г.).

Наибольший процент голосов избирателей на выборах получали президенты Ингушетии (Руслан Аушев - 99,9%), Кабардино-Балкарии (Валерий Коков (99,35%), Татарстана (Минтимер Шаймиев - 97,17%), а также губернатор Кемеровской области Аман Тулеев (94,54%).

Несмотря на ранее существовавшие законодательные ограничения, связанные с условиями нахождения на должности главы исполнительной власти субъекта Российской Федерации (продолжительность срока - 4 года, кратность переизбрания - не более двух раз), по состоянию на сентябрь 2005 г. бессменно руководили регионами: Магомедали Магомедов (Дагестан) - 18 лет 2 месяца; Егор Строев (Орловская область) - 16 лет 9 месяцев; Минтимер Шаймиев (Татария) - 16 лет; Муртаза Рахимов (Башкирия) - 15 лет 6 месяцев; Валерий Коков (Кабардино-Балкария) - 14 лет 3 месяца; Михаил Прусак (Новгородская область) - 13 лет 10 месяцев; Анатолий Лисицын (Ярославская область) - 13 лет 10 месяцев; Шериг-оол Ооржак (Тува) - 13 лет 6 месяцев; Юрий Лужков (Москва) - 13 лет 3 месяца; Кирсан Илюмжинов (Калмыкия) - 12 лет 5 месяцев <1>.

--------------------------------

<1> Прокремлевский горец // Коммерсантъ. 2005. 17 сентября.

По состоянию на конец октября 2006 года долгожителями в должности руководителей исполнительной власти в субъектах Российской Федерации с учетом советского руководящего опыта были следующие <1> (смотри таблицу N 1). Именно в этих регионах наблюдается наиболее благополучная социально-экономическая обстановка.

--------------------------------

<1> Новоселов Сергей. Анатолий Лисицин попросил у Президента четвертый срок // Коммерсантъ. 2006. 23 октября.

Таблица N 1