Европейское политическое сотрудничество

Неудача проектов европейских политического и оборони­тельного сообществ затормозила процессы политической инте­грации в Европе. Очевидной стала необходимость гораздо бо­лее медленного и постепенного продвижения к поставленным целям. В итоге предпочтение было отдано прагматическому подходу. Во главе угла западноевропейской интеграции оказа­лось построение общего рынка. В Римских договорах, как и до этого в Парижском договоре об учреждении ЕОУС 1951 г., внешнеполитическое сотрудничество обходилось молчанием. По необходимости координация внешнеполитической деятель­ности, потребность в которой вскоре начала ощущаться госу­дарствами-основателями Европейских Сообществ все острее и острее, стала развиваться вне интеграционных структур, на су­губо межгосударственной основе.

Планка требований к политическому сотрудничеству была резко снижена. О планах форсирования политической интегра­ции уже не вспоминали. Даже мало к чему обязывающее со­гласование внешнеполитической активности воспринималось как достаточно неплохой результат. Новый подход к проблеме нашел отражение в так называемом Давиньонском докладе, который был подготовлен экспертной группой под председа­тельством директора политического департамента МИД Бель-

I лама 21. Становление общей внешней политики

I ни Этьена Давиньона в ответ на пожелания глав государств и правительств «шестерки».

27 октября 1970 г. содержавшиеся в нем предложения полу­чили поддержку Люксембургской встречи министров иностран­ных дел государств — членов Европейских Сообществ. Тем са­мым был дан старт осуществлению регулярного внешнеполити­ческого сотрудничества стран-членов без распространения на него стремительно формирующегося права Сообществ и без опоры на их наднациональные механизмы и организационную структуру. Оно получило название европейского политического сотрудничества. Его целью стали улучшение взаимопонимания между государствами-членами по текущим международным проблемам, координация внешнеполитических позиций и, ко­гда это оказывалось возможным, проведение совместной поли­тики. Вопросы военно-политического характера в сферу веде­ния ЕПС включены не были. Важнейшим полигоном отработ­ки ЕПС на протяжении многих лет оставался хельсинкский процесс. Западноевропейские страны тесно взаимодействовали при создании Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе и затем в его рамках. Заседаниям всех рабочих органов СБСЕ предшествовали координационные встречи неформаль­ной группы представителей государств — членов Европейских Сообществ.

С преобразованием время от времени созывавшихся встреч глав государств или правительств стран Сообществ в действую­щий на регулярной основе Европейский совет в 1974 г. ЕПС приобрело новое качество. Его значение к тому времени суще­ственно возросло также в связи с вступлением в Сообщества с 1 января 1973 г. Великобритании, Дании и Ирландии.

Европейский совет взял на себя ключевую роль в опреде­лении общих ориентиров внешней политики Европейских Со­обществ и государств-членов. Он придал ЕПС публичный ха­рактер. К тому же сменяющие друг друга в порядке ротации председатели ЕПС выступали теперь от имени Сообществ с официальными заявлениями по злободневным вопросам миро­вой политики.

Возникла относительно стройная многоступенчатая верти­каль органов ЕПС. Сессии Европейского совета и отправляе­мое государствами-членами председательство стали верхним этажом ЕПС. Текущее руководство ЕПС осуществлялось регу-

лярными и внеочередными встречами министров иностранных дел стран-членов. Их обеспечение и подготовка внешнеполити­ческих решений были возложены на Политический комитет в составе директоров политических департаментов внешнеполи­тических ведомств. По мере необходимости он создавал в каче­стве своих вспомогательных органов постоянные и временные группы экспертов по внешнеполитическим вопросам, представ­ляющим общий интерес.

Вместе с тем ЕПС на протяжении длительного времени оста­валось относительно аморфным. Оно не имело своей собствен­ной штаб-квартиры. Заседания проводились в столицах госу­дарств-членов. Их переводу в г. Брюссель, где концентрирова­лись институты Европейских Сообществ, усиленно противилась Франция. В тот период ее лидеры не допускали даже намека на подчинение бюрократическому аппарату Сообществ своих пре­рогатив в области внешней политики.

Накопленный странами-членами опыт внешнеполитическо­го взаимодействия, формирование общей культуры такого взаимодействия, а также вызовы «холодной войны» подготови­ли условия для придания ему элементов обязательности. В 1981 г. государства-члены утвердили доклад, предписываю­щий им в предварительном порядке проводить консультации друг с другом и с Европейской комиссией по международным проблемам, затрагивающим всех членов. Вопросы консолида­ции ЕПС подробно обсуждались в преддверии и в ходе меж­правительственной конференции, завершившейся принятием Единого европейского акта 1986 г.

С вступлением ЕЕА в силу 1 июля 1987 г. ЕПС получило юридическое закрепление. ЕЕА включил его в систему догово­ров, учреждающих Европейские Сообщества. В отличие от предшествующего периода права и обязанности государств-чле­нов в области координации и совместного осуществления внешней политики получили четкую регламентацию. Однако изменений в статусе ЕПС не произошло. Оно осталось совер­шенно самостоятельным по отношению к институциональной системе интеграционного объединения. Включение ЕПС в уч­редительные договоры Сообществ не повлекло его подчинения коммунитарному праву. Раздел III ЕЕА, содержащий «Положе­ния о европейском сотрудничестве в области внешней полити­ки», существенно отличался от других его частей, вносивших

I и.шп 21. Становление общей внешней политики

поправки в учредительные договоры. Он имел самодостаточ­ный характер.

Вместе с тем ЕЕА сделал более условным водораздел между ( ообществами и ЕПС. Так, ст. 1 ЕЕА предписывала им стре­миться к общей для них цели — «сообща внести вклад в по­степенное создание Европейского Союза». Помимо этого программного положения ЕЕА предусматривал создание само­стоятельного секретариата ЕПС в г. Брюсселе, где концентри­ровались важнейшие структуры Сообществ. Хотя секретариату поручалось обслуживать межправительственное сотрудничество и, в частности, содействовать государству-члену, председатель­ствующему в Совете, такой выбор имел далеко идущие послед­ствия. Перевод в г. Брюссель предопределил дальнейшее усиле­ние роли Комитета постоянных представителей стран-членов, ставшего реальным конкурентом Политического комитета. Кроме того, ЕЕА формально подключил к внешнеполитическо­му сотрудничеству ЕК. В нем устанавливалось (п. ЗЬ ст. 30), что ЕК является его полноправным участником. Правда, данная норма осталась «спящей». В реальности участие ЕК в ЕПС бы­ло минимальным. Это устраивало государства-члены, противо­стоявшие возможной коммунитаризации ЕПС вследствие под­ключения к нему наднациональных структур Сообществ. Да и сама Комиссия опасалась, что ее вовлечение в сугубо межпра­вительственный механизм ЕПС, в котором она занимала под­чиненное положение, отразится на ее полномочиях и независи­мости.

Единый европейский акт регламентировал принципы, мето­ды и процедуры ЕПС, определил правовые последствия реше­ний, принимаемых органами ЕПС для сотрудничающих стран, установил порядок взаимодействия в международных организа­циях. В соответствии с п. 1 ст. 30 государства-члены договари­вались «стремиться формулировать сообща и осуществлять» ев­ропейскую внешнюю политику. Они принимали на себя обяза­тельство информировать друг друга и проводить консультации по любому вопросу внешней политики, представляющему об­щий интерес. Прокламируемая цель согласно п. 2а ст. 30 — до­биться, чтобы их совместное влияние обеспечивалось наиболее эффективно путем координации, сближения позиций и осуще­ствления совместных действий.

Часть ГУ. Правовые основы общей внешней политики

[лава 21. Становление общей внешней политики

Предметная сфера ЕПС формулировалась как чуть ли не всеобъемлющая. Круг внешнеполитических вопросов, относи­мых к ведению ЕПС, фактически не ограничивался. Единст­венное исключение делалось в отношении военно-политиче­ских аспектов безопасности. Они оставались за НАТО и ЗЕС.