Участие органов государственной власти и органов местного самоуправления в системе социального партнерства. 1 страница

Социальное партнерство - явление многогранное. Оно может развиваться как двустороннее взаимодействие и как сотрудничество на основе трипартизма, т.е. участия в системе социального партнерства органов государства и органов местного самоуправления.

Органы государственной власти и органы местного самоуправления участвуют в создании и деятельности постоянно действующих органов социального партнерства, подготовке проектов и заключении соглашений различного уровня. Их участие в системе социального партнерства объясняется необходимостью учитывать интересы общества в целом, координировать развитие коллективно-договорного регулирования трудовых отношений на различных уровнях, согласовывать государственное и договорное регулирование.

Они выступают не в качестве социальных партнеров, а как третий независимый участник консультаций или переговоров, оказывающий содействие сторонам трудовых отношений в поиске взаимоприемлемых решений, представляющий и защищающий интересы общества в целом, учитывающий мнения сторон при определении государственной политики, принятии управленческих и правовых решений.

"Второстепенная" роль органов государства и органов местного самоуправления проявляется и в том, что они участвуют далеко не во всех формах социального партнерства. Работники и работодатели часто сотрудничают без привлечения третьей стороны. Во-первых, все взаимодействия в рамках организации осуществляются на двусторонней основе. Во-вторых, заключение соглашений также может осуществляться на двусторонней основе без привлечения государственных органов или органов местного самоуправления, если представители работников и работодателей так решат (ст. 45 ТК).

Поэтому они не признаются сторонами социального партнерства, не получают никаких прав и не несут обязательств по заключенным с их участием соглашений. Единственным исключением из этого правила являются случаи, когда соответствующие органы сами выступают в качестве работодателей или представляют интересы работодателей в соответствии со ст. 34 ТК.

§ 3. Система и формы социального партнерства

1. Система социального партнерства включает сотрудничество на федеральном, межрегиональном, региональном, отраслевом, территориальном и локальном уровнях (ст. 26 ТК).

Каждому уровню соответствует установленная законом задача по регулированию трудовых отношений.

Согласно сложившейся традиции уровни выделяются по территориально-отраслевому признаку.

На федеральном уровне могут заключаться: генеральное и отраслевые (межотраслевые) соглашения.

На межрегиональном уровне (два субъекта РФ и более) могут заключаться межрегиональные соглашения.

На региональном уровне (субъект РФ) заключаются региональное и отраслевые (межотраслевые) соглашения.

На территориальном уровне (муниципальное образование) заключается территориальное соглашение.

На локальном уровне заключается коллективный договор.

Следует отметить, что перечисление названных уровней в Трудовом кодексе не означает обязанности сторон взаимодействовать на всех этих уровнях. Они свободны в избрании как форм социального партнерства, так и уровней их осуществления.

Помимо заключения коллективных договоров и соглашений на каждом уровне может осуществляться сотрудничество в иных формах. Например, консультации и обмен информацией могут проводиться на всех уровнях, создание трехсторонних органов социального партнерства возможно на всех уровнях, кроме организации.

2. Формы социального партнерства, определенные Трудовым кодексом, представляют собой конкретные виды взаимодействия представителей работников и работодателей. В соответствии со ст. 27 ТК социальное партнерство осуществляется в форме:

1) коллективных переговоров по подготовке проектов коллективных договоров, соглашений и их заключению;

2) взаимных консультаций (переговоров) по вопросам регулирования трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений, обеспечения гарантий трудовых прав работников и совершенствования трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права;

3) участия работников, их представителей в управлении организацией;

4) участия представителей работников и работодателей в разрешении трудовых споров.

Это лишь основные формы сотрудничества. Помимо них можно назвать создание на паритетных началах органов для решения конкретных социальных проблем, например комитетов (комиссий) по охране труда, координационных комитетов по занятости, участие в управлении внебюджетными социальными фондами.

Остановимся подробнее на формах взаимодействия социальных партнеров.

Коллективные переговоры и заключение коллективно-договорных актов (коллективных договоров и соглашений) выступают главной формой социального партнерства. Это реализация работниками в лице их представителей и работодателями права на осуществление коллективно-договорного регулирования.

Указанная форма социального партнерства направлена, с одной стороны, на достижение социального мира, с другой стороны, на упорядочение трудовых и иных, непосредственно связанных с ними отношений, установление условий труда.

Коллективно-договорное регулирование трудовых отношений осуществляется на всех уровнях социального партнерства, начиная с федерального и кончая уровнем организации.

Коллективными переговорами в соответствии со ст. 2 Конвенции МОТ N 154 "О содействии коллективным переговорам" (1981) <1> считаются переговоры, которые проводятся между работодателем, группой работодателей или одной или несколькими организациями работодателей, с одной стороны, и одной или несколькими организациями трудящихся - с другой, в целях:

--------------------------------

<1> См.: Конвенции и рекомендации, принятые Международной конференцией труда. 1957 - 1990. Т. 2. С. 1935 - 1938.

1) определения условий труда и занятости;

2) регулирования отношений между предпринимателями и трудящимися;

3) регулирования отношений между работодателями или их организациями и организацией или организациями трудящихся.

2.1. Право работодателей и представительных организаций работников на коллективные переговоры признано МОТ. Оно предполагает возможность начать переговоры и участвовать в них на равноправной основе.

Право на ведение коллективных переговоров, в том числе на проявление инициативы по их началу, принадлежит обеим сторонам социального партнерства: ст. 21 ТК предоставляет такое право работникам в лице их представителей, а ст. 22 ТК - работодателю. Статья 36 ТК подчеркивает, что и представители работников, и представители работодателя (работодателей) имеют право проявить инициативу по проведению коллективных переговоров.

Коллективные переговоры проводятся как для заключения коллективного договора и соглашения любого вида, так и для внесения в эти акты дополнений или изменений.

Коллективные переговоры вправе начать любая из сторон. Для этого она должна направить другой стороне письменное уведомление с предложением о начале коллективных переговоров.

Сторона, получившая уведомление, обязана в 7-дневный срок вступить в коллективные переговоры, т.е. выдвинуть встречные предложения по составу комиссии, уточнить дату и время начала работы комиссии по ведению коллективных переговоров (по регулированию социально-трудовых отношений).

2.1.1. Коллективные переговоры ведутся специальными комиссиями, формируемыми сторонами социального партнерства на равноправной основе. Комиссии, ведущие коллективные переговоры, можно разделить на два вида:

1) постоянно действующие комиссии по регулированию социально-трудовых отношений, действующие на трехсторонней основе;

2) комиссии для ведения коллективных переговоров, создаваемые на период ведения коллективных переговоров и заключения коллективного договора или соглашения.

Оба вида комиссий признаны органами социального партнерства (ст. 35 ТК). Различия между ними проявляются в продолжительности их деятельности (одни действуют постоянно, другие создаются лишь на период ведения коллективных переговоров), в составе (постоянно действующие комиссии всегда создаются на трехсторонней основе, комиссии для ведения коллективных переговоров могут быть как трехсторонними, так и двусторонними) и, наконец, в характере деятельности. Комиссии для ведения коллективных переговоров создаются с определенной целью, само их наименование ярче всего свидетельствует о той деятельности, которую они осуществляют. Трехсторонние комиссии по регулированию социально-трудовых отношений являются многофункциональными органами. Наряду с коллективными переговорами и заключением соглашений на определенном уровне эти комиссии проводят консультации, участвуют в подготовке законопроектов и т.д.

Порядок создания постоянно действующих комиссий определяется законодательством (федеральным и региональным) о комиссиях соответствующего вида.

Формирование комиссии для ведения коллективных переговоров осуществляется на основе положений ст. ст. 35 - 37 ТК и зависит от уровня ведения переговоров.

В организации комиссия создается из представителей работников и представителей работодателя.

В том случае, когда работников представляет одна профсоюзная организация, охватывающая более половины работников, комиссия создается из представителей этой организации и лиц, представляющих работодателя.

Специальные правила установлены для создания комиссии при наличии на соответствующем уровне нескольких представителей работников. Законодатель исходит из того, что работники должны быть представлены одним органом и выработать единую позицию на коллективных переговорах. Кроме того, подчеркивается, что в организации должен быть заключен один (единый) коллективный договор. Соответственно в отрасли должно действовать одно отраслевое соглашение. Отличие от ранее действовавшей нормы заключается в том, что в создании единого представительного органа могут участвовать не все первичные профсоюзные организации, а те из них, которые добровольно решили объединиться. Единственным требованием является охват такими организациями более половины работников соответствующего работодателя.

2.1.2. Единый представительный орган с момента его создания считается представителем всех работников данного работодателя и может выступить с инициативой о вступлении в коллективные переговоры для заключения или изменения единого коллективного договора. Он уравнивается в правах с первичной профсоюзной организацией, которая объединяет более половины работников.

Таким образом, законодатель формирует определенную модель, в соответствии с которой профсоюзная организация либо несколько профсоюзных организаций, объединяющие более половины работников, пользуются преимущественным правом вступления в коллективные переговоры от имени всех работников и, соответственно, участвуют в формировании комиссии по ведению коллективных переговоров.

Если ни одна из действующих у работодателя первичных профсоюзных организаций (или несколько первичных профсоюзных организаций) не объединяют более половины работников, используется механизм непосредственной демократии: профсоюзная организация, которой доверяется вести коллективные переговоры и заключать коллективный договор от имени всех работников, избирается на общем собрании (конференции).

При невозможности избрать такую профсоюзную организацию работники избирают иного (непрофсоюзного) представителя (представительный орган).

Кодекс не определяет, кто созывает общее собрание (конференцию). Этот вопрос в соответствии с принципами социального партнерства решается по соглашению сторон. Например, возможна ситуация, когда один из профсоюзов обращается к работодателю с просьбой созвать собрание (конференцию).

Избранная на общем собрании (конференции) профсоюзная организация или иной представительный орган участвуют в формировании комиссии по коллективным переговорам.

В том случае, когда интересы работников представляет наиболее представительная профсоюзная организация, созданный в добровольном порядке единый представительный орган или профсоюзная организация по выбору собрания (конференции) работников, обеспечивается право других профсоюзных организаций на получение информации о вступлении в коллективные переговоры с работодателем и участие в переговорах путем создания единого представительного органа (если он не был создан) или вступления в уже созданный единый представительный орган.

Таким образом, еще раз подчеркивается необходимость сотрудничества, согласования позиций и требований всех профсоюзных организаций, действующих в рамках организации.

Это в полной мере согласуется с позицией Комитета экспертов МОТ, которые подчеркивают необходимость предоставления возможности всем профсоюзам (в том случае, когда ни один из них не объединяет более 50% работников) принять участие в коллективных переговорах <1>.

--------------------------------

<1> См.: Свобода объединения и коллективные переговоры. Женева: МБТ, 1995. С. 113.

На процедуру создания (изменения состава) единого представительного органа отводится пять дней. Если в течение указанного срока извещенные надлежащим образом профсоюзные организации не сообщат о своем решении или ответят отказом, комиссия по ведению коллективных переговоров формируется без их участия, однако в течение одного месяца со дня начала коллективных переговоров за ними сохраняется право присоединиться к коллективно-договорному процессу.

Такой же подход должен применяться при наличии в обособленном структурном подразделении нескольких профсоюзных организаций.

На уровне отрасли, региона, территории при заключении различного вида соглашений профсоюзы (объединения профсоюзов) также должны создать единый представительный орган на основе пропорционального представительства. Если профсоюзы не смогли договориться о создании такого органа, представительство интересов всех работников отрасли, территории и т.п. поручается наиболее представительному профсоюзу.

Применение этой нормы иногда вызывает определенные трудности в связи с возможностью возникновения разногласий между профсоюзами и их объединениями по поводу отнесения того или иного профсоюза к наиболее представительному. Разрешение подобных разногласий может быть осуществлено только на основе соглашения между профсоюзами, иного способа урегулирования конфликта законодательство пока не предусматривает.

После определения представителей работников можно приступить к созданию комиссии по ведению коллективных переговоров. В соответствии со сложившейся практикой она состоит из равного количества представителей сторон.

Коллективные переговоры проводятся в комиссии в том порядке и в те сроки, которые стороны избрали (ст. 37 ТК).

2.1.3. Комиссия при разработке проекта коллективного договора, соглашения свободна в выборе предмета регулирования - общественных отношений (элементов трудового правоотношения), которые подлежат регламентации в соответствующих договорных актах.

Ограничение круга дискуссионных вопросов может рассматриваться как решение, несовместимое с Конвенцией МОТ N 98. Однако свобода выбора вопросов не означает, что стороны могут вынести на обсуждение проблемы, не связанные с трудом, его организацией, условиями и т.п.

Предмет коллективных переговоров определяется с учетом цели проведения переговоров - регулирование трудовых и иных, непосредственно связанных с ними отношений; компетенции работодателя и прямых предписаний закона. Надо отметить, что во многих статьях Трудового кодекса так или иначе упоминаются коллективно-договорные акты, указывается на возможность или закрепляется обязанность урегулировать те или иные вопросы в коллективном договоре или соглашении. Например, ст. 116 ТК предусматривает право установить в коллективном договоре дополнительный отпуск для работников; ст. 320 ТК предписывает устанавливать женщинам, работающим в районах Крайнего Севера, сокращенную рабочую неделю.

В ходе ведения коллективных переговоров стороны должны предоставлять друг другу не позднее двух недель со дня получения соответствующего запроса имеющуюся у них информацию, необходимую для ведения коллективных переговоров.

Для определения состава информации необходимо применить норму ст. 53 ТК. Перечень сведений, которые предоставляются работникам организации, может служить ориентиром и для определения информации, необходимой для ведения коллективных переговоров на других уровнях.

Необходимо иметь в виду, что МОТ принята Рекомендация N 129 "О связях между администрацией и трудящимися на предприятии" (1967) <1>, уделяющая внимание предоставлению работникам информации для участия в управлении организацией и ведения коллективных переговоров.

--------------------------------

<1> См.: Конвенции и рекомендации, принятые Международной конференцией труда. 1957 - 1990. Т. 2. С. 1521 - 1524.

Рекомендация указывает на цель предоставления информации - достижение взаимопонимания сторон; устанавливает принцип отбора сведений - все интересующие трудящихся вопросы, относящиеся к работе предприятия и его перспективам, к положению трудящихся, а также содержит примерный перечень вопросов, по которым администрация должна информировать представителей работников. К ним, в частности, относятся:

- общие условия занятости, включая условия приема на работу, перевода и увольнения;

- описание обязанностей, подлежащих исполнению на различных работах, и роль конкретной работы в деятельности предприятия;

- возможности профессионального обучения и перспективы продвижения по работе на предприятии;

- общие условия труда;

- правила техники безопасности и гигиены труда и инструкции по предупреждению несчастных случаев и профессиональных заболеваний;

- другие.

Помимо обязанности предоставлять необходимую информацию на участников коллективных переговоров возложено обязательство не разглашать полученные сведения, если эти сведения относятся к охраняемой законом тайне (государственной, служебной, коммерческой и иной).

Законодательство выделяет три основных вида сведений (информации), которые охраняются как тайна. Это государственная тайна, охрана которой предусмотрена Законом о государственной тайне; коммерческая тайна и служебная тайна, которые охраняются в соответствии с Законом о коммерческой тайне. Лица, разгласившие указанные сведения, привлекаются к дисциплинарной, административной, гражданско-правовой, уголовной ответственности в порядке, предусмотренном федеральными законами. В частности, ответственность за разглашение сведений, составляющих государственную, коммерческую или служебную тайну, предусмотрена уголовным законодательством (ст. ст. 183, 283 УК).

2.1.4. Лица, участвующие в коллективных переговорах, не только несут дополнительные обязанности, связанные с их проведением, но и пользуются специальными гарантиями.

Прежде всего необходимо определить круг лиц, на которых распространяются установленные гарантии.

Лицами, участвующими в коллективных переговорах, надо признать:

1) уполномоченных работодателем (объединением работодателей, иными представителями работодателей) для участия в работе соответствующей комиссии должностных лиц;

2) работников (членов профсоюзных органов), направленных в соответствующую комиссию по решению профсоюза, объединения профсоюзов, первичной профсоюзной организации, иного представителя работников;

3) экспертов, специалистов, посредников, принимающих участие в коллективных переговорах по приглашению обеих или одной из сторон.

Указанные лица пользуются следующими гарантиями:

1) на время переговоров, но на срок не более трех месяцев они освобождаются от основной работы;

2) на этот период сохраняется средний заработок;

3) компенсируются затраты, связанные с участием в переговорах.

Статья 39 ТК предусматривает сохранение места работы и среднего заработка на период не более трех месяцев, т.е. предполагается, что коллективные переговоры должны быть проведены в этот срок и завершены подписанием коллективного договора или соглашения.

Оплата услуг экспертов, специалистов, посредников, которые оказывают сторонам содействие в согласовании условий и подготовке проекта коллективного договора, соглашения, производится представителями той стороны, которая пригласила их для участия в коллективных переговорах. По соглашению сторон, нашедшему отражение в коллективно-договорном акте, оплата услуг указанных участников переговоров может быть возложена на работодателя (объединение работодателей, иного представителя работодателей) (ст. 39 ТК).

2.1.5. Для представителей работников установлены дополнительные гарантии, связанные с возможностью их преследования за осуществление представительских полномочий.

В период ведения коллективных переговоров для них устанавливается особый режим привлечения к дисциплинарной ответственности, изменения и расторжения трудового договора по инициативе работодателя. Помимо соблюдения общего порядка, указанные действия должны быть согласованы с тем представительным органом работников, который уполномочил их на участие в коллективных переговорах. Профсоюз (совет трудового коллектива, иной орган) должен дать предварительное согласие на применение дисциплинарного взыскания (кроме увольнения), перевод на другую работу (в том числе временный), увольнение работника по инициативе работодателя, за исключением увольнения за виновное поведение (п. п. 5, 6, 8, 11 ст. 81 ТК).

Применяя указанные гарантии, необходимо иметь в виду Постановление Конституционного Суда РФ от 24.01.2002 N 3-П по делу о проверке конституционности положений ч. 2 ст. 170 и ч. 2 ст. 235 Кодекса законов о труде РФ и п. 3 ст. 25 Федерального закона "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" в связи с запросами Зерноградского районного суда Ростовской области и Центрального районного суда г. Кемерово <1>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2002. N 7. Ст. 745.

В указанном Постановлении Конституционный Суд РФ обосновал необходимость соблюдения соразмерности между ограничением прав работодателя и теми общественно значимыми целями, для достижения которых такое ограничение вводится.

С учетом этого можно отметить, что отсутствие согласия представительного органа работников на применение дисциплинарного взыскания, перевод или увольнение работника, участвующего в проведении коллективных переговоров, не должно рассматриваться как абсолютное запрещение совершить указанные правоприменительные действия. В противном случае, видимо, допустимо ставить вопрос о лишении работодателя возможности в судебном порядке защищать свои права и законные интересы, т.е. ограничении конституционного права на судебную защиту.

2.1.6. По общему правилу коллективные переговоры должны завершиться подписанием коллективного договора или соглашения. Однако это возможно лишь в том случае, когда представители сторон пришли к согласию по всем вопросам, вынесенным на обсуждение. К сожалению, такое завершение переговоров не является единственно возможным.

Если в ходе коллективных переговоров не принято согласованного решения по всем или отдельным вопросам, то составляется протокол разногласий. Урегулирование разногласий, возникших в ходе коллективных переговоров по заключению или изменению коллективного договора, соглашения, производится в примирительном порядке, предусмотренном для разрешения коллективных трудовых споров.

Разногласия, возникшие при заключении коллективного договора, могут быть урегулированы также в ходе дополнительных переговоров после заключения коллективного договора (ст. 40 ТК).

2.2. Второй формой социального партнерства, названной в ст. 27 ТК, является проведение взаимных консультаций по ряду вопросов.

Консультации между социальными партнерами традиционно осуществлялись на федеральном, региональном, территориальном, отраслевом уровнях в соответствующих комиссиях (ст. 35 ТК). Так, в качестве одной из задач Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений (РТК), которая формируется и осуществляет свою деятельность в соответствии с Федеральным законом от 01.05.1999 N 92-ФЗ "О Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений", названо проведение консультаций по вопросам, связанным с разработкой проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ в области социально-трудовых отношений, федеральных программ в сфере труда, занятости населения, миграции рабочей силы, социального обеспечения; согласование позиций сторон по основным направлениям социальной политики.

Консультации проводят и региональные трехсторонние комиссии, создаваемые в соответствии с законодательством субъектов РФ. Например, Закон г. Москвы от 22.10.1997 N 44 "О социальном партнерстве" <1> предусматривает создание Московской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений. Эта комиссия активно сотрудничает с органами государственной власти субъекта РФ, в частности проводит консультации по выработке и реализации социально ориентированной политики экономических преобразований в Москве.

--------------------------------

<1> См.: Вестник мэрии Москвы. 1997. N 25.

Консультации могут проводиться и территориальными трехсторонними комиссиями, которые формируются на основе регионального законодательства о социальном партнерстве.

Отдельные законодательные и иные нормативные правовые акты предусматривают проведение консультаций социальных партнеров в иных формах, например ст. 21 Закона о занятости населения предусматривает участие профессиональных союзов и иных представительных органов работников в содействии занятости населения. В частности, по предложению профессиональных союзов органы исполнительной власти, работодатели проводят взаимные консультации по проблемам занятости населения. По итогам консультаций могут заключаться соглашения, предусматривающие мероприятия, направленные на содействие занятости населения.

Федеральным законом от 30.06.2006 N 90-ФЗ предусмотрен новый вид консультаций - консультации, проводимые с участием сторон заключенного на федеральном уровне отраслевого соглашения, работодателя, который отказывается присоединиться к данному соглашению, действующей у него первичной профсоюзной организации и федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере труда (ст. 48 ТК).

Консультации на локальном уровне проводятся в рамках участия работников в управлении организацией. Проведение консультаций предусматривается, например, ст. ст. 372, 373 ТК при осуществлении локального регулирования трудовых отношений или расторжении трудового договора по инициативе работодателя.

В указанных случаях выборному профсоюзному органу, представляющему интересы работников, предоставляется право выразить свое мнение. Если выборный профсоюзный орган не согласен с содержанием проекта локального нормативного акта или с решением работодателя об увольнении, в течение трех дней после получения мотивированного мнения работодатель проводит с ним дополнительные консультации.

Консультации должны проводиться и при решении вопроса о присоединении к заключенному на федеральном уровне отраслевому соглашению (ст. 48 ТК).

Коллективным договором могут быть предусмотрены и иные случаи проведения консультаций с представителями работников, например при решении вопроса о проведении реорганизации предприятия, признании его банкротом, осуществлении массового увольнения работников. Консультации проводятся в целях учета законных интересов работников при принятии управленческих решений и обеспечения соблюдения их трудовых прав.

2.3. В качестве следующей формы социального партнерства названо участие работников в управлении организацией. Такое взаимодействие работников и их представителей с работодателем осуществляется, как это ясно из самого наименования, исключительно на локальном уровне. В соответствии со ст. 52 ТК за работниками закреплено право непосредственно или через свои представительные органы участвовать в управлении организацией.

Участие работников в управлении организацией должно обеспечить возможность влияния на принимаемые работодателем решения.

Трудовой кодекс выделяет несколько форм участия, которые могут использоваться на практике (ст. 53 ТК). К сожалению, законодательство не отличается четкостью при разделении форм социального партнерства и форм участия работников в управлении. Так, проведение консультаций названо и в качестве самостоятельной формы социального партнерства (ст. 27 ТК), и в качестве формы участия работников в управлении (ст. 53 ТК). То же самое можно сказать и о разработке и заключении коллективного договора. К тому же и само участие в управлении организацией признается формой социального партнерства.